O presente estudo foi desenvolvido como requisito avaliativo da disciplina Grandes Projetos de Desenvolvimento na Amazônia: concepções, dinâmicas e resistências do Programa de Pós-Graduação em Direito e Desenvolvimento na Amazônia da Universidade Federal do Pará.

O trabalho propôs reflexões sobre o Novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Alguns dos parâmetros utilizados para o estudo do Novo PAC foram o Decreto nº 11.632, de 11 de agosto de 2023, o site oficial do Programa na Casa Civil além de publicações em outros sites, como o da Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (APIB), do Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) etc.

Com o objetivo de compreender criticamente o Novo PAC, a partir de todas as reflexões que o tema promoveu no desenvolvimento da pesquisa, mas também com os debates ocorridos durante todo o semestre, o trabalho percorreu os  seguintes pontos: a) quais as concepções de desenvolvimento e de Amazônia tratadas no âmbito do Programa?; b) quais os agentes envolvidos, os espaços de tomadas de decisão e as etapas planejadas ou ocorridas para a implementação das inciativas do Novo PAC?; c) como o Programa define as formas de participação da sociedade afetada ou beneficiada?; d) de que modo ele discute a proteção dos direitos humanos das populações locais? e) quais os possíveis e reais impactos ou danos sociais?

O último tópico do trabalho procurou responder e propor aperfeiçoamentos ou revisões para o Novo PAC desde as reflexões elencadas em cada um dos eixos de desenvolvimento do estudo.     

A metodologia utilizada foi de abordagem indutiva, pois tomamos como ponto de saída os documentos acerca do Novo PAC para depois refletirmos criticamente sobre a problemática advindas dessa análise. Duas técnicas foram fundamentais para a composição do trabalho.

A primeira foi a pesquisa bibliográfica. Nesta técnica, buscamos responder as questões elaboradas em cada parte do estudo a partir dos textos discutidos ao longo do semestre na disciplina Grandes Projetos De Desenvolvimento Na Amazônia: Concepções, Dinâmicas E Resistências[1] principalmente àqueles que tocaram mais influentemente nas problemáticas do Novo PAC.

Como aprofundamos o debate em diversos eixos críticos para a área de estudos dos grandes projetos de desenvolvimento durante a realização da disciplina, como Negrete (2017), Ribeiro (2008), Sigaud (1989) e Zhouri (2013), recorremos, quando necessário, a bibliografias mais específicas como o artigo da Juliana Arini (2021) sobre o Ferrogrão, tema eixo no trabalho, artigos no site da Articulação dos Povos Indígenas do Brasil – APIB (2021; 2020), no site do Movimento dos Atingidos por Barragens – MAB (2023), também sobre a Ferrogrão.

A segunda foi a análise de documentos. Essa técnica foi relevante tendo em vista o caráter qualitativo da análise desenvolvida. Analisamos desde os diplomas normativos, como o Decreto nº 11.632/2023, que instituiu o Novo PAC, como todas as informações disponibilizadas no site da Casa Civil sobre o Novo PAC. Este site foi o principal espaço em que realizamos as buscas para as questões previamente elaboradas.

 

Reflexões sobre as concepções de desenvolvimento

Com o objetivo de promover o desenvolvimento tanto no plano econômico, quanto no plano social do país, o Programa buscará gerar empregos, reduzir as desigualdades e dar um enfoque no melhoramento da qualidade de vida das pessoas.

Para tanto, fazendo um recorte no contexto de Amazônia, não podemos mais ser ingênuos com relação ao conceito de desenvolvimento a ponto de mascararmos as intensões e as verdadeiras realidades que acometem nossa região com a chegada desse tão sonhado desenvolvimento que muito mais quer uma expansão econômica que adora a si mesma (Ribeiro, 2008). 

A primeira versão do Programa nasceu com a Lei nº 11.578 de 26 de novembro de 2007[2].  O maior desafio da primeira versão do PAC era traduzir em ações concretas a eficiência na alocação dos recursos, bem como, superar os desafios geográficos e culturais presentes em cada região.

Na Amazônia, toda essa transformação veio em forma de impactos em que os povos e as comunidades atingidas sofreram. Podemos afirmar que as diferentes capacidades que existem dentro da dinâmica do desenvolvimento, coloca em tela variados interesses e diferentes visões de mundo, com objetivos variados, tendo como sequelas as intermináveis lutas entre os diversos atores que compõem internamente as instituições (Ribeiro 2008).

Importante observar a absorção do governo com relação às lições e às experiências que foram adquiridas ao longo do tempo, já que foi nesse contexto que fora criado o Novo PAC, a partir do Decreto n°11.632, de 11 de agosto de 2023[3], sendo ajustado às estratégias com base nessas experiências passadas, buscando o melhoramento e a eficácia do Programa.

Podemos notar que o foco principal desse programa foi a transferência de recursos financeiros entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios. Esse foco está relacionado com a ideia de desenvolvimento que se associa à promoção de ações e políticas públicas que visam beneficiar as diferentes dimensões dos governos em direção ao crescimento e ao equilíbrio econômico e social.

É importante a interpretação do PAC a partir do seu enfoque no desenvolvimento como o resultado das ações e investimentos realizados pelos entes federativos com os recursos transferidos. 

Essa capacidade, será demonstrada quando for utilizada de maneira eficaz, trazendo resultados positivos para educação, saúde, saneamento etc., e efetivando essa meta multifacetada apresentada no Programa, que fala da promoção de práticas sustentáveis e inovadoras, primados pela velha máxima de redução das desigualdades e promoção dos direitos humanos.

 

Os agentes envolvidos, os espaços de tomada de decisão e as etapas de planejamento do Novo PAC

O Novo PAC é coordenado pelo governo federal, com órgãos de governança3 e com órgãos e entidades executores, que serão responsáveis pela transferência dos recursos, pela execução direta, pelo acompanhamento e pelo monitoramento das ações e das medidas no Novo PAC.

O Comitê Gestor do Programa de Aceleração do Crescimento (CGPAC) é composto pelas autoridades máximas dos órgãos: Casa Civil da Presidência da República; Ministério da Fazenda, Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e Ministério do Planejamento e Orçamento, e o GEPAC é composto por um representante de cada um desses mesmos órgãos. Esse programa terá diversos agentes envolvidos, uma vez que contará com parcerias do setor privado, governos estaduais, municipais e movimentos sociais.

Ressalta-se que além dos Ministérios relacionados no Decreto 11.632/2023, outros Ministérios estarão envolvidos também, de acordo com os eixos de investimento do programa, como por exemplo, o Ministério da Saúde nos projetos de investimento na área da saúde.

Além disso, o Novo PAC tem como agentes importantes os Estados, que foram ouvidos na construção do planejamento do novo programa e promoverão a parceria com o setor privado, assim como os Municípios, os quais também tiverem seleção aberta para serem ouvidos quanto ao planejamento.

Ademais, como agentes no Novo PAC também haverá agências reguladoras, empresas estatais e setor privado, uma vez que será fomentado o investimento privado em projetos e mecanismos regulatórios, almejando o fortalecimento com as Parcerias Público – Privadas (PPPs) de longo prazo e Concessões de Serviço Público, de acordo com a análise das medidas institucionais que estão organizadas em cinco categorias, quais sejam: aperfeiçoamento do ambiente regulatório e do licenciamento ambiental, expansão do crédito e incentivos econômicos, aprimoramento dos mecanismos de concessão e PPPs, incentivos à transição ecológica, planejamento, gestão e compras públicas.

E, por fim, é importante destacar os órgãos de controle como agentes com o papel de fiscalização e auditoria dos gastos públicos relacionados ao PAC, de forma a conferir transparência e consonância com as leis.

Em relação aos espaços de tomada de decisão, houve os Fori Regionais de Fortalecimento da Rede de Parcerias, os quais são compostos por servidores, colaboradores e membros de órgãos e entidades públicas e privadas e das áreas de gestão e controle.

Esses fori têm o objetivo de fortalecer a governança, o diálogo e a gestão com os integrantes da Rede de Parcerias, como também buscam a melhoria do gasto público e maior efetividade das políticas públicas.

Em relação aos Fori Regionais da Rede de Parcerias foram realizados em 2023, nos estados do Paraná, Amazonas, Rio de Janeiro, Mato Grosso, Pará, Acre e Pernambuco, com o intuito de integrar os atores envolvidos na cadeia de parcerias e execução de obras da União.

A edição Pará (23ª Fórum Regional) permitiu inscrições gratuitas e disponibilização de acesso híbrido (presencial e online) com a participação de mais de 500 (quinhentas) pessoas em palestras e capacitações sobre gestão de convênios e captação de recursos federais, almejando como público-alvo gestores, servidores, colaboradores de órgãos e entidades públicas e privadas, Organizações da Sociedade Civil e cidadãos.

Esses fori foram importantes para a difusão do Novo PAC Seleções e recebimento de mais de 35 (trinta e cinco) mil propostas dos Governos Municipais e Estaduais no Transferegov.br, para a realização de obras com recursos destinados pelo Governo Federal, que tiverem editais abertos pelos Ministérios da Educação, da Saúde, das Cidades, da Cultura, dos Esportes e da Justiça e Segurança Pública.

Quanto às etapas planejadas e/ou ocorridas para implementação das iniciativas, o Governo Federal abriu um período de inscrições entre 9 (nove) de outubro até 12 (doze) de novembro de 2023 para o Novo PAC Seleções, com adesão de 100% dos Estados e 96% dos Municípios.

O Novo PAC Seleções recebeu inscrições dos Governos Estaduais e Municipais de projetos para a realização das obras nos eixos inseridos no programa com recursos destinados pelo Governo Federal. Foram disponibilizados editais e manuais por áreas e eixos, quais sejam: Água para todos, Cidades Sustentáveis e Resilientes, Educação, Ciência e Tecnologia, Infraestrutura Social e Inclusiva, Saúde.

É importante ressaltar que, ao analisar os manuais com os critérios para apresentação das propostas dos projetos de obras do Novo PAC Seleções, não foi colocado como critério do projeto de obra uma exigência de consulta pública e/ou participação social, o que denota que apesar do Novo PAC trazer investimentos para obras em eixos importantes para a população, não garantiu a participação e a incorporação dos atores e grupos sociais nas etapas de planejamento e execução dos projetos de obra, sendo que esses projetos afetarão diretamente as comunidades locais, portanto a participação social nessas etapas deveria também ser um critério dentro desses manuais e/ou editais acerca dos projetos de infraestrutura.

Além disso, é essencial evidenciar que o site com as informações sobre o Novo PAC carece de uma melhor transparência, conforme o art. 25 da Lei 14.129/21, as plataformas de governo digital devem dispor de ferramentas de transparência que sejam claras e facilmente acessíveis, o que não ocorre nesse caso.

Porquanto, o site contém informações bastante espalhadas, o acesso aos manuais do PAC Seleções é mediante a notícia sobre o PAC Seleções, o foco em relação ao eixo temático é o valor do investimento, faltando informações pormenorizadas sobre todos os projetos de infraestrutura do PAC, considerando todo o ciclo de vida desses projetos, desde o seu planejamento até a execução.

Assim, em que pese, haver transparência, ela ainda precisa ser aprimorada, com acesso por links diretos ou por abas dentro da página principal, de forma que o acesso às informações sobre os projetos e outras informações sobre o Novo PAC sejam facilmente encontradas.

 

Formas de participação da sociedade ou da população afetada

Dentre as medidas institucionais previstas pelo Novo PAC e disponibilizadas no sítio eletrônico, a participação da população atingida ou beneficiada só é mencionada explicitamente uma vez, naquela denominada de “aperfeiçoamento do marco regulatório do licenciamento ambiental”, pertencente à categoria de medidas institucionais de “aperfeiçoamento do Ambiente Regulatório e do Licenciamento Ambiental”.^[4]

Tendo em vista a possível escassez de meios para a efetiva participação da população atingida ou beneficiada, apesar dos fori que tiveram por finalidade a difusão do Novo PAC Seleções para a elaboração de propostas (35 mil) para a realização de obras, uma estratégia válida para o desenvolvimento desse tópico foi observar de forma qualitativa uma grande obra que fosse alvo de recursos do Novo PAC.

Com essa obra, seria possível recorrer às medidas destinadas à participação popular das pessoas atingidas ou beneficiadas e, por fim, refletir criticamente sobre os dados encontrados.

Nesse percurso, optou-se pelo estudo da Ferrogrão em decorrência de seu impacto para o Estado do Pará e para a Amazônia Legal. Além disso, enquanto projeto de infraestrutura de grande escala (PGE), as ferrovias, assim como outras grandes obras, são a “quintessência dos chamados ‘projetos de desenvolvimento’” ou, ainda, “expressões extremas do campo de desenvolvimento” (RIBEIRO, 2008, p. 111), razão pela qual a Ferrogrão é terreno fértil para o presente estudo.

O projeto visa consolidar um novo corredor ferroviário de exportação do Brasil, conectando a região produtora de soja e milho do Centro-Oeste ao estado do Pará, desembocando no Porto de Miritituba. Entre as vantagens apontadas como justificativa para o projeto constam a diminuição de emissões de CO2 e o alívio do tráfego de caminhões na BR-163. A Agência Nacional de Transportes Terrestres-ANTT realizou seis sessões presenciais de Audiência Pública, sendo uma em Cuiabá/MT em 22/11/2017, uma Belém/PA em 27/11/2017, uma Sinop/MT em 08/12/2017, uma Brasília/DF em 12/12/2017; uma Itaituba/PA em 10/09/2019 e uma Novo Progresso/PA em 11/09/2019.[5]

A página oficial do projeto no sítio eletrônico da ANTT deixou de mencionar, todavia, que a alteração dos limites do Parque Nacional do Jamanxim, no Pará, promovida pelo Presidente da República Michel Temer, por meio da Medida Provisória 748/2016 – em afronta à jurisprudência pacífica do STF, posteriormente convertida na Lei 13.452/2017, com destinação da área suprimida para a Ferrogrão –, é objeto de ação direta de inconstitucionalidade no STF, ainda em tramitação, e teve seus efeitos suspensos por medida cautelar.

Recentemente, em maio de 2023, a ADI 6553 foi remetida ao Centro de Soluções Alternativas[6] de Litígios (Cesal) da Corte, após requerimento formulado pela Advocacia-Geral da União embasado em informações fornecidas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade.

Segundo o Mapa de Conflitos envolvendo Injustiça Ambiental e Saúde no Brasil^[7], o traçado da Ferrogrão foi desenhado pelo grupo de empresas do setor graneleiro formado pela Amaggi, ADM, Bunge, Cargill, Dreyfus e Estação da Luz Participações (EDLP)^[8], e afeta 48 áreas protegidas, incluindo 19 terras indígenas.

Destaca que os Kayapó exigiram a realização de consultas livres prévias e informadas ao seu povo, na forma prevista na Convenção 169 da OIT, e que o MPF, ainda em 2017, cobrou do governo consulta às comunidades afetadas, em recomendação que foi enviada à ANTT, alertando que o avanço no processo de concessão da ferrovia sem a consulta prévia é ilegal.

Por fim, conforme narrado pelo tópico “Contexto Ampliado” do Mapa de Conflitos, apesar de a ANTT ter, em dezembro de 2017, assumido o compromisso de assegurar a consulta prévia, os relatórios finais de audiências públicas foram publicados em janeiro de 2019, conquanto consulta só deverá ser feita no âmbito do licenciamento ambiental.

Abre-se aqui um adendo para fazer uma breve reflexão sobre o licenciamento ambiental. No Novo PAC, a categoria de Medidas Institucionais denominada “Aperfeiçoamento do Ambiente Regulatório e do Licenciamento Ambiental” indica influência da visão do licenciamento ambiental como barreira ao desenvolvimento^[9], na medida em que se pretende criar “marcos regulatórios modernos, claros e desburocratizados” como forma de “incentivar investimentos em setores estratégicos”^[10].[11]

Nesse contexto, no mês de setembro de 2023, representantes de povos indígenas, ribeirinhos, pescadores, agricultores familiares, trabalhadores urbanos, entidades de defesa de direitos socioambientais, e membros da comunidade acadêmica e científica se reuniram em Santarém (PA), o que resultou a publicação do documento denominado “Infraestrutura e direitos socioambientais no Corredor Logístico Tapajós-Xingu: “Nada sobre nossos territórios sem nós!”^[12], em que concluem se tratar de uma política desenvolvimentista equivocada e que há “desrespeito ao direito à consulta livre, prévia e informada dos povos indígenas e outras comunidades tradicionais”.

Assim, como já ocorreu historicamente nos grandes projetos de desenvolvimento no Brasil, as questões sociais só serão analisadas em profundidade após a tomada da decisão, como, no passado, alertou Lygia Sigaud em relação aos projetos de construção de hidrelétricas^[13]. A Ferrogrão, no Novo PAC, aponta para a perpetuação do modelo desenvolvimentista adotado em momentos pretéritos da história brasileira, inclusive nas versões anteriores do PAC. Nesse sentido, como já destacado por Viviane Santarém (2023, p. 144-145), a “promessa de desenvolvimento, em muitos casos, concretiza-se à custa de exploração de vidas humanas”.

 

Promoção e proteção de direitos das populações locais atingidas no Novo PAC

O novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) – Decreto nº 11.632, de 11 de agosto de 2023, visa retomar os investimentos em diferentes setores, como logística, infraestrutura, educação, saúde, energia e pesquisa mineral.

O PAC tem como escopo reduzir os custos de produção, melhorar a qualidade de vida da população e impulsionar o desenvolvimento econômico do país. Para cada setor mencionado, são apresentados os investimentos previstos para os próximos anos, destacando as ações e projetos prioritários.

Ao examinar os sistemas de governança e compensações associadas à instalação da Usina Hidroelétrica de Belo Monte, Paula Lacerda (2021), argumentou que o reassentamento e as indenizações são promessas associadas à garantia de direitos e bem-estar social, porém, na prática, têm gerado sentimentos de inferiorização, inadequação e humilhação para a população afetada pelas transformações decorrentes do projeto de desenvolvimento.

Estes impactos impulsionaram a criação de movimentos e encontros de trabalhadores atingidos por barragens, que pressionaram por medidas reparatórias, como as indenizações, estimulando a organização social e política desses coletivos.

Quanto a promoção e proteção dos direitos humanos das populações locais, em particular dos atingidos, Vainer (2003) censura as concepções territoriais-patrimonialistas e hídricas que têm prevalecido na prática, afirmando que essas concepções tratam a população impactada como um problema a ser removido, focando apenas nas áreas a serem inundadas e nos proprietários fundiários dessas áreas. Ao contrário, o autor pontua que a noção de "atingido" refere-se ao reconhecimento e legitimação dos direitos humanos fundamentais e da dignidade da pessoa humana. 

De acordo com Castro (2017), as empresas utilizam seus capitais financeiro e cultural para estabelecerem-se como dominantes nessas relações, modificando a simbologia negativa que possuem para uma aceitação de suas ações.

Através do estudo de caso das relações da Vale S/A com o Assentamento Francisco Romão e da Suzano com a Reserva Extrativista Ciriáco, ficou demonstrado de que forma as estratégias empresariais resultam em uma posição de dominação, enfraquecendo o capital social das comunidades e ampliando seu próprio capital simbólico (Castro, 2017).

Neste sentido, podemos exemplificar a luta dos quilombolas afetados pela instalação da infraestrutura da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) no território de Jambuaçu. Rosa Marin (2010), descreve as transformações irreversíveis causadas pela instalação da empresa, como perda de terras cultivadas, destruição de recursos florestais e poluição de recursos hídricos.

Além disso, são mencionadas as ações de resistência e mobilização dos quilombolas, como denúncias em instâncias diversas, fechamento de rodovias, retenção de funcionários e derrubada de torres de transmissão.

Os quatro autores discutem a promoção e/ou proteção dos direitos humanos das populações locais, em especial das pessoas atingidas, de diferentes formas. Alguns pontos comuns abordados são: as consequências negativas dos grandes projetos de desenvolvimento, como usinas hidroelétricas e empreendimentos industriais, sobre as vidas das populações afetadas; a importância de reconhecer e compensar adequadamente os danos causados a essas populações; a necessidade de considerar os impactos sociais e ambientais a jusante das barragens; a importância de uma definição clara do conceito de "atingido" e a disputa em torno dessa definição; o uso do capital financeiro e cultural das empresas para impor sua dominação sobre as comunidades; e a gravidade da participação das populações afetadas nos processos de avaliação e decisão (Lacerda, 2021; Vainer, 2003; Marin, 2010; Castro, 2017). 

Nesse debate, a implantação dos grandes empreendimentos inseridos no PAC muitas vezes pode afetar os direitos humanos e garantias das populações atingidas. Um dos principais problemas enfrentados é o deslocamento forçado de comunidades e a violação do direito à moradia.

A construção de grandes obras, como hidrelétricas, rodovias e ferrovias, como a Ferrogrão, muitas vezes leva ao desalojamento de comunidades inteiras sem a devida garantia de reassentamento adequado e compensação justa. Isso pode resultar em violações dos direitos humanos, incluindo o direito à moradia, segurança alimentar, educação e saúde.

As atividades relacionadas aos empreendimentos do PAC também podem causar impactos ambientais significativos, afetando o direito das comunidades ao meio ambiente saudável. Isso inclui o desmatamento, a contaminação dos recursos hídricos e a degradação do ecossistema, que afetam diretamente a vida e sustentabilidade das populações atingidas.

 

Análise crítica sobre os impactos ou danos socais a partir da implementação do Novo PAC

Tendo em vista a importância e a latência^[14] dos danos sociais no estudos das grandes obras de desenvolvimento, o que o Novo PAC diz sobre essa problemática? Quais as preocupações do Programa acerca desse recorte? Quais são as ferramentas normativas disponíveis para a diminuição dos impactos/danos possíveis com a implementação de grandes obras?

Para responder a essas questões propõe-se refletir a partir da dimensão normativa do Decreto nº 11.632/2023, das notícias do site oficial do Novo PAC no que diz respeito aos danos/impactos sociais e da grande obra de desenvolvimento Ferrogrão, que será fomentada pelo Programa.

O Decreto nº 11.632, de 11 de agosto de 2023, que instituiu o Programa de Aceleração do Crescimento – Novo PAC, o seu Comitê Gestor (CGPAC) e o seu Grupo Executivo (GEPAC)^[15] –, estruturou o Programa sem fazer qualquer referência aos danos/impactos sociais. Esse fator demonstrou a possível escassez de parâmetros normativos para pensar a problemática na estrutura do Programa. No entanto, por se tratar de um ato normativo instrumental, propõe-se avançar nas informações do Programa no cite da Casa Civil.

Inicia-se a pesquisa no site^[16] oficial do Novo PAC pelos termos “impacto social”^[17] e “dano social”^[18]. Entre as reportagens publicadas, a que tratou do Plano para a Transformação Ecológica do governo federal, que fora discutido na 76ª reunião ordinária do Subgrupo de Trabalho nº 6 (SGT – 6) Meio Ambiente do Mercado Comum do Sul, no dia 07/11/2023, em Brasília, não fez qualquer referência aos impactos sociais, somente fez alusão aos impactos climáticos do modelo de desenvolvimento que se quer mudar.

Apesar da ausência da expressão “danos sociais” na reportagem anterior, é compreensível que há uma relação direta entre os impactos climáticos, os seus desdobramentos no convívio social (que vai gerar danos) e as preocupações com o delineamento de um possível modelo de desenvolvimento que diminua os risco e o aumento desses impactos. No entanto, nesta reflexão, é relevante colocar em pauta os danos sociais para além do caráter colateral deles quando advindos dos impactos climáticos.

A segunda também seguiu a mesma linha, quando tratou dos investimentos previstos para a potencialização do turismo no Pará. A terceira, que se referiu às ações que vão alavancar o turismo e a integração em Alagoas, foi a única que fez referência, ainda que de forma acidental, ao termo “avaliação prévia dos impactos sociais” como uma das diretrizes do Novo PAC.

Essa análise do site oficial reforçou a ideia de que, embora os projetos de desenvolvimento se relacionem intimamente com os danos/impactos, não há grande preocupação com esse tema no Novo PAC^[19]. Desde esse horizonte, é relevante investigar quais as informações que o site oficial traz acerca da obra Ferrogrão, uma vez que essa grande obra poderá servir como chave de análise para a compreensão dos possíveis danos/impactos sociais do Novo PAC.^[20] De acordo com a Casa Civil, o Novo PAC disponibilizará cerca de R$ 8 bilhões para investimento em rodovias e ferrovias, entre estas a previsão de elaboração de estudos para a concessão da Ferrogrão.

Como já fora discutido no tópico 3 desse trabalho, o projeto Ferrogrão diz respeito à construção da Ferrovia EF-170 MT/PA que propõe ligar Itaituba-PA a Sinop-MT, o que corresponde a 993 quilômetros de extensão e impacta 48 áreas protegidas (terras indígenas e unidades de conservação). No levantamento realizado no site oficial da Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (APIB)^[21] encontrou-se três publicações que tratavam dos danos/impactos sociais dessa grande obra de infraestrutura.^[22]

O primeiro texto publicado na APIB, de autora da Juliana Arini, colocou em evidência a latência dos danos/impactos sociais na referida obra e em outras de iguais proporções e explicou como a ferrovia não tem sido discutida com a participação dos povos indígenas potencialmente afetados.

Como é possível a compreensão do qua dimensão da problemática sem a participação das comunidades potencialmente atingidas? Um fato interessante que é observado no texto é a não observância de determinados danos/impactos sociais – atrás das cortinas do investimento verde. Se a Ferrogrão diminuiria em 77% a emissão de CO2 na atmosfera e diminuiria o custo no escoamento de grãos, não entra na conta do problema o desmatamento e a investida (degradação/modificação) em espaços protegidos e em terras indígenas. Mais uma vez é possível observar o apagamento da dimensão do dano social em um grande projeto diretamente vinculado ao Novo PAC.

Há uma grande preocupação, ainda no que se refere ao texto de Juliana Arini, no que se diz respeito ao direito à consulta prévia, livre e informada. De modo que, as análises dos danos/impactos não podem ser somente compensatórias (quando não são totalmente negadas), mas devem fazer parte da tomada de decisão.

Alessandra Munduruku, liderança indígena, Francisco Munduruku, cacique, e Messias Clemente Rondon, liderança do povo Terena, forma citados no texto de Arini e ajudam a observar como os danos/impactos foram desconsiderados pelos agentes que construíram o processo de licenciamento ambiental.

No segundo texto publicado pela APIB – acerca da cobrança da consulta prévia no TCU sobre a Ferrogrão –, observa-se que a ferrovia poderá impactar 16 Terras Indígenas, apesar de o planejamento do governo reconhecer que apenas o território indígena Praia do índio e Praia do Mangue, em Itaituba, sejam impactados.

O terceiro texto diz respeito à manifestação política do povo Kayapó contra o Ferrogrão. Além disso, para fechar a reflexão sobre a ferrovia, cita-se o texto publicado no site do Movimento dos Atingidos por Barragens – MAB, em que os povos indígenas e organizações publicaram uma carta (Carta de Sinop) contra a Ferrogrão.^[23] A Carta de Sinop apontou as falhas nos estudos de planejamento da Ferrogrão, como os risco socioambientais e sociais (como o desmatamento e os conflitos no campo, grilagem de terras etc.), para a não realização da consulta livre, prévia e informada.

Para fechar a reflexão, é possível afirmar que o Novo PAC tomou para si a estrutura acrítica dos danos/impactos sociais dos grandes empreendimentos ao não tratar especificamente essa problemática nas dimensões normativa e política. O pouco que se encontrou nas análises indutivas disseram respeito a um tratamento superficial dos danos/impactos sociais, como se eles não fossem parte integrante do ideal de desenvolvimento empregado e fortalecido pelo Programa, como se conseguiu perceber na retomada de investimentos à revelia dos povos indígenas e das comunidades tradicionais potencialmente impactados pela obra de infraestrutura. Para quem? Para quê? Para o agro? Para qual desenvolvimento? Do capital?

 

Proposições para o aperfeiçoamento do Novo PAC a partir da busca pela efetiva proteção dos Direitos Humanos, da Democracia e da Sustentabilidade na Amazônia

As propostas para o Novo PAC se relacionam respectivamente com cada um dos tópicos do trabalho:

Pensamos que o Programa deve considerar o binômio equilíbrio e preservação como considerações principais da noção de desenvolvimento. É preciso que o PAC considere a construção de um modelo sustentável que só pode ocorrer com a garantir do processo de consulta prévia, livre e informada. Tal problemática desconfigura a ideia acrítica de desenvolvimento e coloca no debate, na tomada de decisão, os atingidos, hoje silenciados. É o caso dos povos indígenas e das comunidades tradicionais potencialmente atingidas pela Ferrogrão.

Em relação a proteção dos direitos humanos, da democracia e da sustentabilidade na Amazônia, se propõe que os instrumentos para seleção dos projetos de obras para o Novo PAC promovam uma transparência integral, com todo o ciclo de vida dos projetos do programa, para que seja oportunizado mecanismos de participação e controle social, desde as etapas de planejamento até à execução de projetos. Sugere-se a criação de conselhos com a participação, principalmente, da população afetada pelas obras, assim como a realização de consultas, conforme os protocolos elaborados por esses conselhos. Como ensina Zhouri (2013), a falta de transparência é um dos principais impedimentos à participação da população, sendo necessário que haja um conhecimento prévio e aprofundado dos projetos para que haja uma maior promoção da participação da população na tomada de decisões.

Da análise, que parte da leitura das informações disponibilizadas no sítio eletrônico dedicado ao Novo PAC, ficou evidente a preocupação com a governança e a inovação. Essas duas características, todavia, dentro do Programa, estão associadas prioritariamente à atração de investimentos privados e à mitigação de impactos ambientais. É preciso que o Programa oportunize a abordagem do aspecto dos direitos humanos de forma transversal nos nove eixos de investimento. Perspectiva que não fora adotada nos estudos da Ferrogrão e que, se considerada, conflitua frontalmente com o avançar dessa grande obra de infraestrutura.

É fundamental que o governo adote medidas de mitigação, compensação e participação efetiva das comunidades na tomada de decisões para promoção e proteção dos direitos humanos. Isso envolve a garantia de consulta livre, prévia e informada às comunidades afetadas, a implementação de medidas de proteção aos direitos das populações atingidas, a realização de estudos de impacto ambiental adequados e a fiscalização efetiva da implementação dos projetos. É importante destacar que o respeito aos direitos humanos não deve ser visto como um obstáculo ao desenvolvimento econômico, mas como uma condição essencial para uma sociedade justa e sustentável.

A proposta é que os danos sejam tratados de forma mais ampla e abrangente no site e nas normativas do Programa. Observamos o quase apagamento do tema. Quanto à Ferrogrão, os danos se tornam ainda mais dramáticos porque são negados nas dimensões colocadas pelas potenciais vítimas. É preciso que o Novo PAC promova o diálogo com essa população por meio do respeito aos protocolos de consulta e da adoção de audiências públicas inclusivas. Os danos sociais precisam ganhar escopo de prevenção e não de remediação ou indenização.

 

Notas e referências

ARINI, Juliana. Ferrogrão é modelo de retrocesso na Amazônia. Articulação dos Povos Indígenas do Brasil - APIB (2021). Disponível em: <https://apiboficial.org/2021/07/29/ferrograo-e-modelo-de-retrocesso-na-amazonia/>. Acesso em 09/12/2023.

APIB. Associação dos Povos Indígenas do Brasil. Disponível em: <https://apiboficial.org/?lang=en>. Visto em 09/12/2023.

______. Povos Kayapó e Munduruku cobram direito de consulta prévia no TCU sobre projeto da Ferrovia Ferrogrão. Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (2021). Disponível em: <https://apiboficial.org/2021/02/24/povos-kayapo-e-munduruku-cobram-direito-de-consulta-previa-no-tcu-sobre-projeto-da-ferrovia-ferrograo/>. Acesso em 09/12/2023.

______. Solidariedade ao povo Kayapó, mobilizado contra o Projeto “Ferrogrão”. Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (2020). Disponível em: <https://apiboficial.org/2020/08/19/solidariedade-ao-povo-kayapo-mobilizado-contra-o-projeto-ferrograo/>. Acesso em 12/09/2023.

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[1] Disciplina ministrada pelo professor Dr. Assis da Costa Oliveira no mestrado profissional do Programa de Pós-Graduação em Direito e Desenvolvimento da Amazônia (PPGDDA), da Universidade Federal do Pará.

[2] Vide: Brasil. Presidência da República. LEI Nº 11.578, DE 26 DE NOVEMBRO DE 2007. [Brasília]: Presidência da República (2007). Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/Lei/L11578.htm>. Acesso em 26/11/2023.

[3] Vide: BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 11.632, de 11 de agosto de 2023. [Brasília]: Presidência da República (2023). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/D11632.htm. Acesso em 26/11/2023.

[4] Ver: BRASIL. Casa Civil. Medidas Institucionais. [Brasília]: Casa Civil (2023). Disponível em: <https://www.gov.br/casacivil/novopac/medidas-institucionais>. Acesso em 09/12/2023.

[5] Ver: BRASIL. Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT. Ferrogrão – EF – 170. [Brasília]: ANTT (2023). Disponível em: <https://www.gov.br/antt/pt-br/assuntos/ferrovias/novos-projetos-ferroviarios/ferrograo-ef-170>. Acesso em 09/12/2023.

[6] Ver: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação sobre Ferrogrão é enviada ao Centro de Soluções Alternativas de Litígios do STF. [Brasília]: STF (2023). Disponível em: <https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=508231&ori=1>. Acesso em 09/12/2023.

[7] Ver: MAPA de Conflitos Injustiça Ambiental e Saúde no Brasil. MT – Dezenas de povos indígenas e ribeirinhps lutam contra Porjeto Ferrogrão. MAPA (2019). Disponível em: https://mapadeconflitos.ensp.fiocruz.br/conflito/mt-dezenas-de-povos  indigenas-e-ribeirinhos-lutam-contra-projeto-ferrograo/#sintese. Acesso em 09/12/2023.

[8] Neste ponto, é possível observar o fenômeno da consorciação, definido por Ribeiro (2008, pp. 115-116) como “processo político comandado por grupos de poder que operam em níveis mais elevados de integração”, de modo que o discurso de desenvolvimento local, regional e nacional será, certamente, utilizado pelos diversos parceiros como argumento para legitimar a necessidade do projeto.

[9] Zhouri (2013, p. 46) identifica a existência de pelo menos três visões acerca do licenciamento ambiental no Brasil hoje: a) visto como barreira ao desenvolvimento por setores do governo e do empresariado; b) defendido como instrumento suficiente, mas carente de aplicação eficiente por técnicos e agências de meio ambiente, Ministério Público e ambientalistas; e c) entendido como procedimento insuficiente para uma efetiva avaliação sobre a viabilidade socioambiental e cultural.

[10] Disponível em: https://www.gov.br/casacivil/novopac/medidas-institucionais

[11] Além disso, não é demais ressaltar que o processo de licenciamento somente “se inicia quando os projetos já foram aprovados pelo planejamento centralizado e a obra aparece como fato inexorável e inquestionável” (ZHOURI, 2013, pp. 46-47). 

[12] Ver: https://institutoiepe.org.br/wp-content/uploads/2023/10/declaracao_santarem_2023.pdf

[13] De acordo com Sigaud (1989, p. 57-8): “Uma vez definido que se vai realizar o aproveitamento desta bacia ou daquele rio e tendo já sido firmados os contratos milionários com as empresas e até mesmo adquiridos equipamentos pesados e caros (4) é que se procede ao que se convencionou chamar de “avaliação dos impactos sociais”. Trata-se de avaliar para “minimizar”, “mitigar” ou “neutralizar” “impactos” de uma decisão já tomada e em curso, e nunca uma avaliação de “impactos” para ser levada em conta na decisão de construir uma hidrelétrica.”

[14] Em uma análise mais expansiva do presente escrito e que, de certo modo, toca a construção dessa reflexão diz respeito à dupla categoria dos danos/impactos sociais dos grandes projetos. A primeira categoria é a latência dos danos/impactos sociais em todos os momentos em que as grandes obras tocam a convivência social, isso se dá a partir de um olhar estrutural desde Gustavo Lins Ribeiro (2014) – ideologia da redenção e os aspectos característicos que classificam os grandes projetos enquanto tais – e Jean Hébette (2004) e Lydia Sigaud (1989), quando relacionam as grandes obras com o neoliberalismo.  A segunda diz respeito aos danos/impactos no recorte social de gênero, raça, classe e geracional, uma vez que os grandes projetos pioram as relações sociais já previamente problemáticas.

[15] Vide: BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 11.632, de 11 de agosto de 2023. [Brasília]: Presidência da República (2023). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/D11632.htm. Acesso em 02/12/2022.

[16] Vide: BRASIL. Casa Civil. Novo PAC. [Brasília]: Casa Civil (2023). Disponível em: <https://www.gov.br/casacivil/novopac>. Acesso em 02/12/2023.

[17] Obtive três respostas: 1) BRASIL. Casa Civil. Plano para a Transformação Ecológica é destaque em debate do Mercosul. [Brasília]: Casa Civil (2023). Disponível em: <https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2023/novembro/plano-para-a-transformacao-ecologica-e-destaque-em-debate-do-mercosul>. Acesso em 02/12/2023. 2) BRASIL. Casa Civil. Novo PAC: investimentos de R$ 38,7 bi ajudarão a potencializar o turismo do Pará. [Brasília]: Casa Civil (2023). Disponível em: <https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2023/novembro/novo-pac-investimentos-de-r-38-7-bi-ajudarao-a-potencializar-o-turismo-do-para>. Acesso em 02/12/2023. 3) BRASIL. Casa Civil. Renan Filho: ações do Novo PAC vão alavancar turismo e aumentar integração em Alagoas. [Brasília]: Casa Civil (2023). Disponível em: <https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2023/outubro/renan-filho-acoes-do-novo-pac-vao-alavancar-turismo-e-aumentar-integracao-em-alagoas>. Acesso em 02/12/2023.

[18] Não obtive resultados que dissessem respeito ao Novo PAC.

[19] Durante a pesquisa, analisei os manuais e os editais relativos à participação no Novo PAC. No entanto, não achei relevante citar o estudo, uma vez que se refere à critérios não necessariamente relativos às grandes obras de desenvolvimento. Apesar disso, um estudo mais completo sobre as preocupações com os danos e os impactos sociais no PAC poderiam levar em consideração esses documentos. Vide: BRASIL. Casa Civil. Novo PAC Seleções: saiba como participar! [Brasília]: Casa Civil (2023). Disponível em: <https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2023/outubro/novo-pac-selecoes-saiba-como-participar>. Acesso em 02/12/2023.  

[20] Encontrei duas notícias cujo teor citam a obra Ferrogrão com relação ao Novo PAC: 1) BRASIL. Casa Civil. Novo PAC: investimentos de R$ 38,7 bi ajudarão a potencializar o turismo no Pará. [Brasília]: Casa Civil (2023). Disponível em: < https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2023/novembro/novo-pac-investimentos-de-r-38-7-bi-ajudarao-a-potencializar-o-turismo-do-para>. 2) BRASIL. Casa Civil. No Pará, Governo Federal amplia investimentos em mobilidade, saúde, energia e moradia popular com o Novo PAC. [Brasília]: Casa Civil (2023). Disponível em: < https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2023/novembro/no-para-governo-federal-amplia-investimentos-em-mobilidade-saude-energia-e-moradia-popular-com-o-novo-pac>. Vistos em 09/12/2023.

[21] Ver: Associação dos Povos Indígenas do Brasil (APIB). Disponível em: <https://apiboficial.org/?lang=en>. Visto em 09/12/2023.

[22] Ver: ARINI, Juliana. Ferrogrão é modelo de retrocesso na Amazônia. Articulação dos Povos Indígenas do Brasil - APIB (2021). Disponível em: <https://apiboficial.org/2021/07/29/ferrograo-e-modelo-de-retrocesso-na-amazonia/>. Acesso em 09/12/2023. APIB. Povos Kayapó e Munduruku cobram direito de consulta prévia no TCU sobre projeto da Ferrovia Ferrogrão. Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (2021). Disponível em: <https://apiboficial.org/2021/02/24/povos-kayapo-e-munduruku-cobram-direito-de-consulta-previa-no-tcu-sobre-projeto-da-ferrovia-ferrograo/>. Acesso em 09/12/2023. APIB. Solidariedade ao povo Kayapó, mobilizado contra o Projeto “Ferrogrão”. Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (2020). Disponível em: <https://apiboficial.org/2020/08/19/solidariedade-ao-povo-kayapo-mobilizado-contra-o-projeto-ferrograo/>. Acesso em 12/09/2023.

[23] Ver: JARRAH, Ahmaad. Povos indígenas e organizações se reúnem e publicam carta contra Ferrogrão. Movimento dos Atingidos por Barragens – MAB (2023). Disponível em: < https://mab.org.br/2023/06/06/povos-indigenas-e-organizacoes-se-reunem-e-publicam-carta-contra-ferrograo/>. Acesso em 09/12/2023.

 

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