Temos acompanhado, nos últimos meses, as decisões do STF em matéria de processo legislativo. Seja quanto à tramitação da PEC sobre a redução da maioridade penal[1]; seja sobre a reforma política[2]; ou sobre o julgamento das contas do Executivo pelo Legislativo[3], em todas essas ocasiões fizemos severas críticas a uma atuação por parte do Tribunal que, por não garantir adequadamente o devido processo legislativo, faltava com a sua responsabilidade para com a garantia jurisdicional da Constituição. Recentemente, dois Mandados de Segurança e uma Reclamação colocaram ao Supremo Tribunal Federal a possibilidade de fortalecer o Estado Democrático, por meio da discussão de questão central para o nosso sistema presidencialista de governo, a saber, a responsabilização política do Presidente da República e as garantias constitucionais em torno disso.
Muito embora o ato da Presidência da Câmara dos Deputados atacado pela via do mandado de segurança perante o Supremo Tribunal Federal tenha sido revogado, no dia 29 de Outubro[4], e, por via de consequência, as ações aqui analisadas muito provavelmente deverão ser extintas sem o julgamento do mérito, em razão da perda do objeto, há, ainda, relevante propósito na discussão aqui travada.
Assim, as decisões liminares do STF não perderam seu sentido de princípio, inclusive porque elas abrangem mais do que a questão acerca da competência ou responsabilidade do Presidente da Câmara em decidir inicialmente sobre os pedidos de impeachment. Elas também estabelecem em que termos ele pode fazer isso, especialmente no que se refere ao devido processo. E deixam claro que o Presidente da Câmara não tem competência para afastar a Lei 1079/50, considerada em termos constitucionalmente adequados, e, assim, aplicar o regimento interno, pois os Ministros também entenderam, como veremos, que se trata de questão submetida à reversa de lei. Nesse sentido, caso ele não siga esse entendimento, ainda que decida caso a caso novos mandados de segurança poderão ser impetrados.
Vale dizer, eventual extinção dos mandados impetrados no Supremo Tribunal Federal não invalida nossa discussão, já que ressaltaremos a importância da discussão de um impeachment constitucionalmente adequado, pensado dentro de um sistema Presidencialista de Governo, e do respeito ao devido processo como condições necessárias para a consolidação de um Estado Democrático de Direito, como questões que vão além dos casos concretos e merecem uma análise acurada.
O Deputado Federal Mendonça Filho (e outros) apresentou a Questão de Ordem de número 105 (15.09.2015), em que se perquiria do trâmite do procedimento relativo ao crime de responsabilidade do Presidente da República[5]. As dúvidas suscitadas pelo parlamentar vão desde a legitimidade para interpor o recurso contra decisão da Presidência da Câmara dos Deputados, que rejeita o pedido de responsabilização, até a composição e os prazos da Comissão Especial destinada a analisar o pedido de responsabilização.
A partir disso o Presidente da Câmara dos Deputados apresentou sua decisão acerca da Questão de Ordem,[6] respondendo, ponto por ponto, a indagação formulada. Em sua resposta, o Presidente da Câmara argumenta, entre outras coisas:
Sobre o juízo prévio de admissibilidade
“(...) esclareço que o exercício de tal prerrogativa tem sede no art. 218, §2o, do RICD, c/c os arts. 14 e 16 da lei n. 1.079.1950, consoante os quais o recebimento da denúncia fica condicionado à aferição do cumprimento dos requisitos estabelecidos no §1o daquele mesmo dispositivo (...). O texto constitucional exige, ainda, que a denúncia seja subscrita por cidadão. (...) Cumpre ressaltar que o juízo inicial de admissibilidade da denúncia por crime de responsabilidade envolve não apenas a análise dos aspectos meramente formais (...), mas também de questões substanciais, notadamente, a tipicidade das condutas imputadas e a existência de indícios mínimos de autoria e materialidade”[7].
E sobre a questão da legitimidade para interpor recurso (art. 218, 3o do RICD) contra a decisão do Presidente da Câmara, na hipótese tratada:
“(...) a Presidência da Câmara dos Deputados, por ocasião do Recurso n. 224/2005 (...), admitiu que parlamentar interpusesse o recurso contra o indeferimento de denúncia por crime de responsabilidade apresentada por cidadão. (...) [Contudo,] não se admite que a peça acusatória seja emendada por quem não a subscreveu; [e] (...) o cidadão não investido no mandato parlamentar carece de legitimidade para interpor o recurso por ato próprio. Esse entendimento é há muito esposado pela Casa (...)”[8].
Essa decisão foi dada em 24.09.2015, quando, na mesma assentada legislativa, os Deputados Rubens Pereira e Silva Junior e Wadih Nemer Damous Filho apresentaram recurso para o Plenário da referida decisão presidencial da Câmara que, no entanto, foi recebido apenas como nova questão de ordem. Assim, os mencionados parlamentares impetraram Mandado de Segurança perante o Supremo Tribunal Federal.
O MS 33.837 tem como relator o Ministro Teori Zavascki e o MS 33.838 tem como relatora a Ministra Rosa Weber, tendo como impetrantes, respectivamente, os Depurados Federais Wadih Nemer Damous Filho e Rubens Pereira e Silva Junior.
Além disso, a decisão da Presidência da Câmara dos Deputados foi desafiada por meio da Reclamação 22.124/DF (relatora Ministra Rosa Weber), pelos Deputados Luiz Paulo Teixeira Ferreira e Paulo Roberto Severo Pimenta, em que se alega ofensa ao enunciado da Súmula Vinculante número 46 que dispõe: “A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são da competência legislativa privativa da União”.
Os parlamentares buscavam a suspensão da eficácia da resposta à Questão de Ordem que, em verdade, assumiu o caráter de ato decisório de questões atinentes de alta indagação constitucional, tal como é a do procedimento relativo ao crime de responsabilidade do Presidente da República. O fato é que a decisão da Presidência acabou por definir, por meio de ato supostamente interpretativo, legitimidade, prazos, condições de indicação da Comissão Especial, possibilidade de aplicação das normas regimentais, tendo em vista a ausência de previsão pela Lei 1.079/50. Assim, a resposta assumiu verdadeira natureza legislativa, inovando na ordem jurídica, sem, contudo, passar pelo crivo da vontade colegiada parlamentar.
O Supremo Tribunal Federal concedeu liminar nas três ações ajuizadas para esse fim. Primeiro, no dia 12 de Outubro de 2015, o Min. Teori Zavascki, relator do MS. 33.837/DF, considerou a plausibilidade jurídica ao argumento de que o estabelecimento de normas de processo e julgamento do impeachment são questões que a Constituição submete à cláusula de reserva de lei especial e não só as definições dos crimes. Assevera que “em processo de tamanha magnitude institucional, que põe a juízo o mais elevado cargo do Estado e do Governo da Nação, é pressuposto elementar a observância do devido processo legal, formado e desenvolvido à base de um procedimento cuja validade esteja fora de qualquer dúvida de ordem jurídica”.
No mesmo sentido, as liminares da Ministra Rosa Weber concedidas no dia 13 de Outubro de 2015 no MS. 33.838/DF e Rcl. 22.124/DF.
A Ministra Rosa Weber, na liminar no MS. 33.838/DF, reconheceu que, neste caso, não se estava diante de questões políticas com natureza interna corporis, diante da magnitude da controvérsia, qual seja, a disciplina do modo e do exercício do julgamento político de um Presidente da República:
“a controvérsia, na espécie, apenas aparentemente se circunscreve aos limites das questões de natureza interna corporis, em especial no que diz com a prevalência, ou não, do fundamento da preclusão expendido pela autoridade coatora para indeferir o processamento do recurso do ora impetrante contra a Resposta à Questão de Ordem nº 105/15, considerada a interposição em plenário na primeira oportunidade em que a ele conferida a palavra, mantido em pauta o assunto por força de acalorados debates, sem solução de continuidade, e presente a impossibilidade fática de manifestação simultânea de vários Deputados. Não há como desconsiderar, pelo menos em juízo precário de delibação, a controvérsia como um todo, nos moldes em que posta no mandamus, a ferir tema de inegável relevância e envergadura constitucional, pertinente à definição das regras sobre o processo e o julgamento de Presidente da República por crime de responsabilidade, objeto do art. 85, parágrafo único, da Constituição, e a apontar dificultada a deliberação do Plenário sobre incidentes a respeito.”
De outro modo, na liminar na Rcl 22.124/DF, a Ministra salienta que, em juízo perfunctório, o ato fixa em caráter abstrato condições para a validade do art. 85 da Constituição Federal, mesmo sem constituir ato legislativo, o que justifica o argumento de ofensa ao enunciado 46 da Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal.
Esses casos concretos permitem-nos enfrentarmos problemas centrais para a construção adequada de nosso sistema presidencialista de governo, bem como sobre a exata noção do que é o impeachment e como devemos lidar com esse instituto de forma democrática.
Em primeiro lugar, o impeachment é processo de responsabilização política, constitucional, do Presidente da República, próprio do sistema presidencialista de governo, em que se visa conferir um mecanismo de preservação do equilíbrio na relação entre os poderes Legislativo e Executivo, bem como limitar o abuso de poder[9]. Não pode, portanto, conferir ao impeachment a mesma finalidade que a moção de desconfiança ou censura, própria dos sistemas parlamentaristas, ou mesmo a revogação dos mandatos eletivos por parte dos eleitores, como o recall.
André Ramos Tavares, em parecer sobre o tema, bem explica que “o mecanismo de impeachment constitui um reforço do próprio Presidencialismo, não podendo ser utilizado como opção livre do Congresso Nacional ou como moeda política para barganhas parlamentares, sem que, ao assim proceder, resulte nítida violação à separação de poderes”[10].
A questão, portanto, é de responsabilização política, isto é, constitucional, de atribuição de um fato concreto ao Presidente da República, fato este que atente contra a Constituição e, por isso, esteja previamente definido em lei especial federal[11].
E como muito bem esclarece Gilberto Bercovici, também em parecer sobre o tema do impeachment, “o respeito à vontade das urnas é essencial em qualquer Estado Democrático de Direito. O impeachment deve ser sempre o último recurso, um poder a ser exercido com extrema cautela em casos de extrema violação da Constituição, e deve ter o apoio majoritário da sociedade, e não apenas de uma maioria parlamentar exasperada ou manipulada por interesses econômicos e políticos contrariados com a preservação da estabilidade das instituições democráticas no Brasil”[12].
E, mais, cabe dizer que a finalidade do impeachment não é e nem deve ser, primariamente, a responsabilização de indivíduos, mas a proteção do próprio povo contra eventuais danos ou ameaças cometidas por governantes que subvertem a Constituição[13]. Como bem disseram Celso Antônio Bandeira de Mello e Fabio Konder Comparato, também em parecer, o impeachment “não é uma sanção propriamente dita, um castigo por haver ofendido a Lei Magna, mas uma providência destinada a impedir que alguém que esteja a ferir gravemente a Constituição persista em condições de fazê-lo; donde a necessidade de obstar tal desenlace, retirando-o da função que esteja a ensejar o desmando increpado”[14]. Por isso, ao invés de ser uma desintegração da ordem constitucional, o impeachment é um instituto que nos permite recuperar a confiança na legitimidade e integridade do nosso projeto democrático.
É, pois, o impeachment um instituto que só é exercido para promover a Constituição. Daí que a observância dos parâmetros jurídico-constitucionais para o processo de responsabilização é essencial para o resgate, quando posto em risco, do sentido performativo da Constituição, para que se a reconheça como “expressão da auto constituição democrática de um povo de cidadãos que se reconhecem como livres e iguais”[15]; e que, portanto, torne o processo de responsabilização essencialmente democrático.
Sem, pois, o respeito às condutas listadas pela própria Constituição da República, art. 85, e pela Lei 1.079/50, bem como as garantias de imunidade do Presidente da República, art. 86, §4º, e a estrita observância do devido processo legislativo, não pode haver responsabilização sem que, com isso, se gere um sério abalo à estrutura constitucionalmente delimitada para a relação entre os poderes republicanos.
Sobre o papel que a Câmara exerce no procedimento, vale lembrar o MS. 21.623, impetrado pelo ex-Presidente Fernando Collor à época do seu impeachment, em que o STF deixou claro que na Câmara se dá o juízo político de admissibilidade, verifica-se se a acusação é consistente, se possui alegações plausíveis e fundamentadas e razoáveis; a votação deve ser nominal – o STF deixou clara a recepção do art. 23 da Lei 1079/50. Ademais, o Tribunal já havia definido uma questão posta acima, no julgamento de Agravo Regimental no MS. 26.062; o STF assentou que não há possibilidade de recurso contra decisão que nega seguimento à denúncia por quem não seja Deputado Federal (art. 218, § 3º, do RI-Câmara); e, no MS. 20.941-DF, que é competência do Presidente da Câmara a apreciação preliminar da acusação, podendo rejeitá-la (considerando a existência de “tipificação” da conduta alegada e mesmo a plausibilidade das alegações), sendo cabível recurso ao Plenário por Deputado.
Inegável, portanto, que o Supremo Tribunal Federal deu um passo adiante na sua jurisprudência para considerar, ao menos naquele caso concreto, que, de fato, as normas relativas à formação da vontade política não são questões atinentes apenas ao interesse privado dos parlamentares, já que afetam a ordem constitucional como um todo[16]. A visualização de que o descumprimento de normas procedimentais pode resultar em severos danos à democracia e às condições discursivas da formação da vontade política é já um avanço para a consolidação de um Estado Democrático de Direito.
Da mesma forma, e por evidente, o Supremo Tribunal Federal também confirmou o fato de que danos às condições estabelecidas para a gênese democrática da formação da vontade política também são, de qualquer forma, graves e iminentes para o arcabouço constitucional como um todo.
Por último, estabelecer regras e condições para o exercício de um procedimento que afeta a estrutura democrática sem que seja pela deliberação e ampla discussão dos cidadãos e a deliberação colegiada de seus representantes democraticamente eleitos é, efetivamente, praticar abusos contra o Estado Constitucional e a democracia.
As liminares acima consideradas demonstram um respeito ao devido processo legislativo e levam a sério as condições democráticas de formação da vontade pública, principalmente em um caso que possivelmente poderia comprometer ou até erodir nosso projeto democrático.
O devido processo legislativo deve ser estruturante para o estabelecimento das condições para o processo e julgamento de responsabilização política do Presidente República. E o Supremo Tribunal Federal, atento a isso, reforçou que sem o debate público dos cidadãos no exercício da autonomia política, impossível haver respeito à democracia e à Constituição.
Reafirma-se, portanto, o entendimento segundo o qual o Supremo Tribunal Federal não pode, nem deve pretender nos livrar do fardo de conduzirmos nosso projeto constitucional; mas deverá exercer o papel de guardião da Constituição, no sentido da garantia constitucional das condições jurídicas para a formação democrática das deliberações políticas, no contexto de uma "sociedade aberta de intérpretes da Constituição" (Häberle)[17].
Notas e Referências:
[1] BACHA E SILVA, Diogo; BAHIA, Alexandre; CATTONI, Marcelo. Diga-me o que é periculum in mora e te direi que concepção democrática tens. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-jul-23/mudanca-constituicao-nao-tratadacomoato-ordinario>. BACHA E SILVA, Diogo. Maioridade penal: STF deve impor a observância das garantias democráticas ao Legislativo. Disponível em <http://www.conjur.com.br/2015-jul-13/diogo-silva-stf-impor-garantias-democraticas-legilativo>.
[2] CATTONI, Marcelo, TRINDADE, André Karam. O manobrador-geral da República e a metáfora do Behemoth, de Thomas Hobbes. Disponível em:<http://www.conjur.com.br/2015-jun-06/diario-classe-manobrador-geral-republica-metafora-behemoth-thomas-hobbes>. CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade; BAHIA, Alexandre Gustavo Melo Franco; NUNES, Dierle. Manobra Regimental: Câmara violou a Constituição ao votar novamente financiamento de campanha. Disponível em <http://www.conjur.com.br/2015-jun-04/camara-violou-constituicao-votar-financiamento-campanhas> TRINDADE, André Karam; CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Momento oportuno: controle do processo legislativo coloca reforma em dilema. Disponível em <http://www.conjur.com.br/2015-jun-25/controle-processo-legislativo-coloca-reforma-politica-dilema>.
[3] CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade; BAHIA, Alexandre; BACHA E SILVA, Diogo. Integridade do Direito - Contas presidenciais e devido processo legislativo. Empório do Direito, disponível em: <http://emporiododireito.com.br/integridade-do-direito-contas-presidenciais-e-devido-processo-legislativo-por-marcelo-andrade-cattoni-de-oliveira-alexandre-gustavo-melo-franco-bahia-e-diogo-bacha-e-silva>. Também: CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade; BAHIA, Alexandre; BACHA E SILVA, Diogo. Quando para o STF “dizer não é fazer”: uma crítica ao julgamento do Agravo Regimental no MS 33.729. Disponível em:<http://emporiododireito.com.br/quando-para-o-stf-dizer-nao-e-fazer-uma-critica-ao-julgamento-do-agravo-regimental-no-ms-33-729-por-diogo-bacha-e-silva-marcelo-cattoni-e-alexandre-bahia>.
[4] Informação disponível em: < http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/499142-CUNHA-REVOGA-DECISAO-SOBRE-TRAMITACAO-DE-PEDIDO-DE-IMPEACHMENT.html>, acesso em 29 de Outubro de 2015.
[5] É bom lembrar que a questão de ordem é legalmente cabível, nos termos do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 95), para esclarecer dúvidas interpretativas nas disposições do próprio Regimento e, por óbvio, não pode ser considerada como iniciativa legislativa. Sobre os questionamentos apresentados, o Presidente da Câmara, em sua resposta, os resumiu: “(a) Em que consiste o juízo prévio de admissibilidade exercido pelo Presidente ao receber denúncias pela prática de crime de responsabilidade em desfavor do Presidente da República? O que é analisado nessa instância? Tal juízo prévio não estaria a usurpar competência constitucionalmente cometida ao Plenário na hipótese de a alegação ser baseada em ‘fundamentos plausíveis’ ou de a ‘notícia do fato reprovável, ter ‘razoável procedência’? (b) Quem tem legitimidade para interpor o recurso contra decisão do Presidente da Câmara dos Deputados que indefere o recebimento de denúncia por suposto crime de responsabilidade em desfavor do Presidente da República? (c) É facultado ao parlamentar emendar denúncia já oferecida por cidadão, a fim de sanar eventual vício ou ausência de requisitos legais? Em havendo tal possibilidade, e qual seria o momento oportuno para fazê-lo? (...)”. E se seguem vários outros questionamentos. Disponível em: http://estaticog1.globo.com/2015/09/23/decisao-da-presidencia-set-2015.pdf>, acesso em 22 de Outubro de 2015.
[6] Para o inteiro teor ver: <http://estaticog1.globo.com/2015/09/23/decisao-da-presidencia-set-2015.pdf>, acesso em 22 de Outubro de 2015.
[7] Disponível em: http://estaticog1.globo.com/2015/09/23/decisao-da-presidencia-set-2015.pdf>, acesso em 22 de Outubro de 2015.
[8] Disponível em: http://estaticog1.globo.com/2015/09/23/decisao-da-presidencia-set-2015.pdf>, acesso em 22 de Outubro de 2015.
[9] Conferir STRECK, Lenio; CATTONI, Marcelo; LIMA, Martonio Mont’Alverne Barreto. Não há elementos jurídicos para impeachment de Dilma, rebatem juristas. Disponível em <http://www.conjur.com.br/2015-fev-04/nao-elemento-juridico-impeachment-dilma-dizem-advogados>.
[10] Parecer de André Ramos Tavares disponível em:< http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/wp-content/uploads/sites/41/2015/10/Parecer_Andre_Ramos_Tavares.pdf>, acesso em 26 de Outubro de 2015.
[11] Ver, portanto, o parecer de Gilberto Bercovici, disponível em: <http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/wp-content/uploads/sites/41/2015/10/Parecer_Impeachment_Bercovici.pdf>.
[12] Parecer disponível em: http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/wp-content/uploads/sites/41/2015/10/Parecer_Impeachment_Bercovici.pdf, acesso em 26 de Outubro de 2015.
[13] TRIBE, Laurence. American Constitucional Law. 3ª ed. New York: New York Foundation Press, 2000. P. 132.
[14] Parecer disponível em: <http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/wp-content/uploads/sites/41/2015/10/Parecer_Bandeira-Comparato.pdf>.
[15] CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade; STRECK, Lenio Luiz; LIMA, Martonio Barreto. Não há elementos jurídicos para impeachment de Dilma, rebatem juristas. Disponível em: < http://www.conjur.com.br/2015-fev-04/nao-elemento-juridico-impeachment-dilma-dizem-advogados>, acesso em 25 de Outubro de 2015.
[16] CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Devido processo legislativo: Uma justificação do controle jurisdicional de constitucionalidade das leis e do processo legislativo. 3ª edição. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2016. p. 31 e ss.
[17] HABERMAS, Jürgen. Facticidad y validez: Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho em términos de teoria del discurso. Trad. Manuel Jiménez Redondo. Madrid: Trotta, 1998, p. 336 e 337; p. 354. CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Devido processo legislativo: Uma justificação do controle jurisdicional de constitucionalidade das leis e do processo legislativo. 3ª edição. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2016, p. 128-132. CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Processo Constitucional. 3ª edição. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2016, p. 213-216.
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