Está insatisfeito com o que temos hoje? Ouse entender e debater sobre QUAL reforma política precisamos realizar

Por Débora Costa Ferreira – 18/05/2016

Ok. Superadas as preliminares, enfrentemos o mérito. Esse é o sentimento que parece estar por trás da consciência social de vasta maioria da população hoje (pelo menos, mais de 2/3 dela). Governabilidade já não havia. Em terra arrasada não florescem soluções. O Governo agora instalado também não é, nem de perto, nosso padrão desejado de moralidade política e representatividade popular. Se estamos insatisfeitos com nossos representantes, a melhor saída para essa insatisfação é pensar em uma reformulação do sistema democrático na qual possamos escolher representantes melhores, do nosso ponto de vista, nas próximas eleições.

Desse modo, o mérito a ser enfrentado agora, independentemente da posição partidária ou da concordância ou não com o impeachment, é de fato um hard case, um desafio que assombra o Brasil há muito tempo: como estruturar um governo representativo mais fiel aos valores democráticos e republicanos? Como limpar os canais democráticos para que o processo eleitoral tenha real possibilidade de veicular as demandas da sociedade? De que forma podemos tornar mais eficiente o controle eleitoral (accountability)? QUAL reforma política será capaz de alcançar esses objetivos? Esse debate deve envolver toda a sociedade e apresentar-se da forma mais clara possível, porque só se pode consentir com as regras do jogo se elas forem apresentadas de forma clara aos participantes.

O presente texto, portanto, propõe-se a esclarecer os principais pontos que são atualmente debatidos no contexto da reforma política, trazendo também os entraves que envolvem essas decisões em um Estado Democrático de Direito. Esses assuntos não são de amplo conhecimento da população – para a felicidade dos políticos –, motivo pelo qual busco trazer o pequeno conhecimento que possuo sobre o tema, sem pretensão de exauri-lo, para contribuir com um debate mais esclarecido e plural.

Inicialmente, deve-se introduzir o princípio da distinção para que se possa tratar de governos representativos e de democracia[1]. Esse conceito baseia-se na crença, inclusive dos próprios fundadores dos governos representativos, de que os representantes eleitos devem ser socialmente superiores aos seus eleitores, ou seja, devem “situar-se em posição mais elevada que a dos eleitores quanto à riqueza, talento e virtude” (MANIN, 2010[2]). Essa distinção é feita conscientemente por meio das barreiras colocadas pelo sistema eleitoral, (como a do poder econômico, ao se restringir quem pode votar e ser votado, por meio do alto custo das campanhas, etc.). Desse modo, o ideal de plena representatividade de preferências dos eleitores cai por terra. É como cobertor curto, você puxa de um lado e descobre de outro[3].

Sendo impossível neutralizar o princípio da distinção nas eleições (exceto por meio de sorteio) – visto que a escolha por refinamento é inerente a elas –, reformas eleitorais nunca logram êxito na medida esperada. Assim, as eleições seriam naturalmente aristocráticas[4] (MANIN, 2010). A vantagem é que, à exceção da distinção pertinente ao poder econômico, não é possível determinar, antecipadamente, qual será o princípio da distinção que marcará uma dada eleição. O sistema eleitoral, portanto, tem como objetivo coibir ou neutralizar a captura da escolha dos eleitores, implantando princípios da distinção que não sejam seus, para tornar as eleições imprevisíveis.

Nesse contexto, destaca-se que há um certo confronto, no âmago das teorias democráticas, entre controle e legitimação: se a diretriz de máxima representatividade do candidato com relação ao seu eleitor for levada ao extremo, impossibilita-se o controle dos governos eleitos (a accountability social) e vice e versa[5]. Trata-se de uma premissa a ser discutida, devendo-se decidir pela preponderância de algum desses valores antes de se adentrar nos pontos de dissenso da reforma política, porque esses serão base para a sua discussão.

Além disso, temos que refletir sobre o papel dos partidos políticos nos sistemas democráticos. Os partidos políticos surgem para, em razão de uma oposição, manterem coesos os grupos políticos com ideais próximos, organizando vontades coletivas, filtrando interesses e políticas públicas, viabilizando, consequentemente, o governo representativo. Apesar de não previstos para funcionar como checks and balances, acabam fazendo esse papel, mas, por outro lado, realizam clivagens artificiais na sociedade, podendo enfraquecer a representatividade. O seu surgimento é a primeira das metamorfoses dos governos representativos, segundo Manin (1995[6]), ao possibilitar a indicação de candidatos cuja posição social, estilo de vida e preocupações sejam próximas às das camadas mais pobres da sociedade.

Ante a tais ponderações, pergunta-se: acreditamos que a existência e o fortalecimento dos partidos políticos são fatos aptos a aprimorar a democracia? Confiamos em nossos atuais partidos para buscar esse fortalecimento? Essas são premissas essenciais para os debates que se seguem.

Em segundo lugar, uma das maiores perturbações que atingem as democracias contemporâneas ao redor do mundo trata-se da chamada “democracia de audiência”[7]. Nesta ocorre a sobreposição dos candidatos com relação aos partidos políticos, em razão da valorização de características individuais de liderança e carisma daqueles, que são construídas por imagens vagas nos veículos de comunicação. Esse fenômeno surgiu em virtude do incremento da comunicação política por intermédio de canais de rádio e televisão – e, mais recentemente, da internet –, conferindo maior destaque à individualidade dos candidatos do que às particularidades de sua plataforma política. Outra consequência relevante é o aumento da complexidade da atividade política, que impede o conhecimento ex ante das preferências dos eleitores em todas as múltiplas questões a eles colocadas[8].

Desse modo, retira-se do eleitor o princípio da distinção, uma vez que os marqueteiros amoldam um tipo ideal do candidato, afastando a apresentação de suas reais características, o que parece aumentar o abismo entre representantes e representados e, em última instância, entre governo e sociedade. Com isso os eleitores tendem a votar de modo diferente de uma eleição para a outra – já que passam a responder a estímulos que surgem no curso dos processos eleitorais – no lugar de expressarem as suas reais preferências (MANIN, 1995). De todo o exposto, fica claro que a representação política está passando por uma crise.

Para além desses aspectos, no atual sistema político-partidário brasileiro, elencam-se entre os principais problemas as distorções na representatividade e de accountability, a dificuldade de se propiciar governabilidade no presidencialismo de coalizão[9], as campanhas excessivamente caras de modo a deixar clara a influência do poder econômico, a fragmentação partidária e a corrupção institucionalizada, diante da forma como se estrutura o sistema de financiamento de campanhas políticas e a ineficácia do controle dos gastos públicos.

Expostos tais pontos, conclui-se que a crise de representatividade experimentada atualmente não será resolvida facilmente por uma reforma política, até porque, como se ressaltou anteriormente, não há como anular o princípio da distinção. Mas, de qualquer forma, a reflexão sobre nossos institutos políticos e eleitorais deve ser estimulada. Desta forma, distorções mais expressivas sobre o sistema representativo podem ser corrigidas no sentido do aperfeiçoamento da democracia e para que novas propostas possam oxigenar o debate, evitando que se transfira a responsabilidade democrática para outros poderes, como vem ocorrendo por meio da judicialização da política e do excesso de medidas provisórias.

Sob essa premissa, passa-se à análise de alguns aspectos do sistema político-partidário brasileiro. A seguir, são expostos em tópicos os principais pontos de discussão acerca da reforma política, apresentando algumas das vantagens e as desvantagens de cada opção – sem a pretensão de exauri-las –, para que o leitor possa tomar sua decisão livremente[10].

1. Sistemas eleitorais da Câmara dos Deputados

1.1. Sistema Proporcional: nesse sistema a representação se dá conforme a proporção das correntes ideológicas da sociedade (se o partido tem 15% dos votos, ficará com 15% das cadeiras da Câmara dos Deputados). Em primeiro lugar divide-se o número de habitantes do estado pelo número de cadeiras que a ele cabe[11]. Esse é o quociente eleitoral (QE). Em segundo lugar, divide-se o número de votos obtidos pelo partido ou coligação por esse quociente eleitoral, chegando-se ao quociente partidário (QP), que determina o número de cadeiras que caberá a cada partido ou coligação. Daí distribuem-se as vagas restantes entre os que obtiverem maior valor na divisão entre o número de votos do partido ou coligação e o quociente partidário mais um (QP + 1).

Vantagens: a representação proporcional busca a mais ampla representação dos diversos setores, permitindo a representação de minorias, como partidos com ideologias socialistas, LGBTs, etc. Além disso, permite o aproveitamento dos votos que não se destinaram ao candidato mais votado, havendo, assim, um esforço conjunto dos candidatos do partido, porque o voto de um candidato acaba aumentando as chances do outro do mesmo partido ou coligação de ser eleito.
Desvantagens: é um sistema de difícil compreensão[12], que permite que o cidadão vote em um candidato e eleja outro do mesmo partido/coligação, gerando distorções na representatividade e dificuldade de formação de coalizões duradouras em prol da governabilidade[13]. Por outro lado, candidatos que obtiveram muitos votos nem sempre são eleitos, enquanto candidatos pouco votados são eleitos, “puxados” por outros do mesmo partido/coligação. Esse é o fenômeno intitulado atualmente de “efeito tiririca”. Critica-se também a desproporção de representação entre os estados-membros em face das limitações mínimas e máximas de deputados por estado.

1.1.1. Coligações proporcionais: possibilidade de um conjunto de partidos (coligação) funcionar como se fosse um único partido para fins eleitorais (por exemplo, se o PSOL e o PP formarem uma coligação para as próximas eleições, serão computados conjuntamente o número de votos dados a cada um deles, para que possam concorrer a mais cadeiras na Câmara dos Deputados).

Vantagens: permite a representação de candidatos eleitos por partidos pequenos e que esses candidatos ajudem a “puxar” outros, também de partidos pequenos. Desse modo, favorece-se a representação das minorias.
Desvantagens: A possibilidade de formação de coligações eleitorais entre partidos sem base ideológica similar agrava o déficit de representatividade, permitindo que seja eleito um candidato com ideologia diametralmente contrária à do eleitor. Essa é uma das maiores falhas de representatividade observada atualmente.

1.1.2. Proporcional com lista aberta: quando computados o número de cadeiras que terá o partido ou a coligação, entram os candidatos mais votados. É o sistema que temos hoje.

Vantagem: permite que o eleitor escolha quem será eleito (o mais votado), favorecendo a representação de minorias.
Desvantagens: torna as eleições demasiadamente personalizadas, agravando os efeitos da “democracia de audiência” e enfraquecendo os partidos.

1.1.3. Proporcional de lista fechada: o partido político escolhe antecipadamente a lista ordenada de candidatos que possam ser eleitos.

Vantagens: fortalece os partidos políticos, despersonaliza as eleições e simplifica a fiscalização e o controle eleitoral, porque se pode cobrar atuação diretamente do partido.
Desvantagens: concede grande poder aos partidos políticos, algo perigoso em um ambiente onde não se confia neles. Prejudica a representatividade, porque transfere a escolha do eleito ao partido, a não ser que se exija que sejam feitas prévias eleitorais para que os eleitores decidam quem estará na lista.

1.1.4. Proporcional de lista flexível: atenua-se o sistema de lista fechada, prevendo hipóteses em que os votos dos eleitores poderão alterar a ordem do partido, conforme requisitos legais.

Vantagens: Atenua-se as desvantagens dos dois sistemas: o de lista aberta e o de lista fechada.
Desvantagens: dificuldade de compreensão das regras.

1.2. Sistema Majoritário: elegem-se os candidatos mais votados (regra da maioria).

1.2.1. Voto Distrital: divide-se o território em distritos, com uma população aproximadamente igual, e cada distrito elegeria um representante pelo critério da maioria simples, ou seja, o mais votado (existente nos EUA e no Reino Unido).

Vantagens: propicia a aproximação do eleitor com o eleito, a redução do número de partidos e dos candidatos, reduzindo também os custos de campanha, uma vez que diminui a dimensão geográfica da campanha.
Desvantagens: desfavorece a representação de minorias sociais, porque, mesmo possuindo percentual de votação bem próximo ao primeiro colocado, esses candidatos minoritários são alijados da representação; assim como exclui aqueles candidatos que possuam eleitores espalhados pelo território (voto de opinião). Há também risco de manipulação política no desenho dos distritos, o problema que se convencionou chamar de Gerrymandering, em alusão a Eldridge Gerry, governador de Massachusetts que redesenhou artificialmente os distritos eleitorais, de modo que resultaram em uma figura semelhante a uma salamandra. Pode haver de igual modo problemas no estabelecimento do número de eleitores por distrito e a compatibilização do desenho desses nos planos federal e estaduais. Por fim, outra desvantagem é a paroquialização das questões federais, concentrando discussões sobre questões locais no âmbito federal, o que dificulta a resolução de problemas nacionais.

1.2.2. Distritão: voto majoritário, por maioria simples ou absoluta, na circunscrição, sem dividir em distritos.

Vantagens: garante maior representatividade das maiorias, sendo um sistema de fácil compreensão. Permite maior conexão entre eleitores e eleitos.
Desvantagens: enfraquece o papel dos partidos políticos, personalizando demasiadamente as eleições; encarece campanhas eleitorais e não é eficaz na representação equânime do mosaico social.

1.3. Voto Distrital misto: combina sistema proporcional e majoritário. Existe na Alemanha (eleitores têm dois votos, um para o sistema majoritário distrital e outro para o sistema proporcional) e no México (300 eleitos pelo sistema majoritário e 200 eleitos pelo sistema proporcional).

Vantagens: Mitigam-se as desvantagens dos dois sistemas e combinam-se as suas vantagens.
Desvantagens: difícil compreensão.

2. Reeleição

Vantagens: permite a continuidade de projetos de governo bem-sucedidos, em um meio de complexidade de implementação de políticas públicas no processo atual.
Desvantagens: uso da máquina pública para se reeleger, gerando aumento da dívida pública e uso das políticas públicas oficiais como propaganda eleitoral – turbinando-as especialmente nesses momentos e deixando-as de lado posteriormente à vitória nas urnas. Um modo de amenizar esse problema sem recorrer ao fim da reeleição seria a obrigação de desincompatibilização dos candidatos à reeleição para cargos do Executivo.

3. Financiamento de campanha

3.1. Financiamento exclusivamente público: o fundo partidário destina seus recursos aos partidos (R$ 800 milhões, em 2015), sendo 5% em partes iguais a todos os partidos registrados no TSE e 95% distribuídos a todos os partidos registrados no TSE na proporção dos votos obtidos na última eleição para a Câmara dos Deputados

Vantagens: redução do princípio da distinção baseado no poder econômico e melhor representação de minorias.
Desvantagens: o financiamento exclusivamente público requer uma maior porcentagem de valores públicos destinados a esse fim, o que pressiona as contas públicas. Critica-se a forma de financiamento exclusivamente pública, porque favorece os partidos que já estão no governo e gera a perda de informações a respeito de doações privadas, que passarão a ocorrer de modo escuso.

3.2. Financiamento Privado com doação de pessoas físicas: pessoas físicas podem doar para partidos políticos ou candidatos, dentro de certos limites.

Vantagens: permite que pessoas expressem livremente seu apoio ao candidato, por meio da liberdade de doação para ele. Relaciona-se ao seu poder de voto.
Desvantagens: agrava o princípio da distinção do poder econômico.

3.3. Privado com doações de pessoas jurídicas: pessoas jurídicas podem doar para partidos políticos ou candidatos, dentro de certos limites.

Vantagens: permite que as doações de empresas ocorram de forma legal, com clareza de informações, evitando as doações ocultas.
Desvantagens: eleva a influência do poder econômico sobre o sistema eleitoral, que incentiva a corrupção, por meio do beneficiamento posterior dessas empresas em processos de licitação e por outras formas. Uma solução alternativa seria a limitação dos gastos em campanhas eleitorais.

4. Cláusula de barreira: Também conhecida como cláusula de exclusão ou cláusula de desempenho, é uma norma que impede ou restringe o funcionamento parlamentar ao partido que não alcançar determinado percentual de votos. O dispositivo foi aprovado pelo Congresso em 1995 para ter validade nas eleições de 2006, mas foi considerado inconstitucional pela unanimidade dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), sob o argumento de que prejudicaria os pequenos partidos. A regra determinava que os partidos com menos de 5% dos votos nacionais não teriam direito a representação partidária e não poderiam indicar titulares para as comissões, incluindo CPIs (Comissões Parlamentares de Inquérito). Também não teriam direito à liderança ou cargos na Mesa Diretora. Além dessas restrições, perderiam recursos do fundo partidário e ficariam com tempo restrito de propaganda eleitoral em rede nacional de rádio e de TV.

Vantagens: permite uma melhor visualização do espectro ideológico (há pulverização de partidos hoje), moraliza a atuação política e previne a cooptação (formação de maiorias ocasionais), além de fortalecer partidos e representação eleitoral.
Desvantagens: sub-representação de minorias.

Além de todos esses aspectos apresentados, há muitos outros ainda a serem debatidos, como o voto facultativo, o poder de agenda do Executivo, o suplente de senador, o grande poder dos presidentes das casas legislativas e dos seus líderes, a disciplina partidária, as emendas impositivas, a duração do mandato, a verticalização das eleições.

Ressalta-se, porém, que a mera realização de uma reforma política não garante o bom funcionamento do sistema democrático. É indispensável que a atuação dos agentes públicos seja fiscalizada e controlada de perto – tanto pela sociedade quanto pelas instituições competentes[14] –, para que desvios sejam corrigidos de forma eficaz. É preciso aproveitar esse espírito público que paira na sociedade brasileira nos tempos atuais, no qual a força das ruas tem a potencialidade de constranger os representantes democráticos a se absterem de atuar contrariamente à vontade de seus representados.

São muitas questões a resolver, mas a busca dessas soluções deve ser muito bem debatida com a sociedade. É muito perigoso levar a frente hoje uma reformulação tão profunda sem consenso político suficiente, sob pena de ser inócua e não produzir os efeitos desejados E lembre-se: a sua ignorância sobre tais questões é a melhor estratégia para que os políticos perpetuem suas práticas clientelistas e seus métodos prejudiciais ao amadurecimento da democracia e das suas instituições. Está insatisfeito com o que temos hoje? Ouse entender e debater sobre isso.

Notas e Referências:

[1] É importante frisar que há uma grande diferença entre democracia e o sistema representativo de governo, sendo que nesses os cidadãos confiam o exercício do poder a representantes eleitos. Para além disso, a democracia é o regime político no qual os principais postos de governo são ocupados como resultado da disputa eleitoral aberta e regular, em que não há previsibilidade do resultado das eleições. Ela não diz respeito somente ao voto, mas pressupõem autogoverno do povo e soberania popular.

[2] MANIN, Bernard. Princípio da distinção. Revista Brasileira de Ciência Política. no 4. Brasília, julho-dezembro de 2010, pp. 187-226.

[3] Boa parte das modificações propostas uma reforma eleitoral tende a trazer efeitos indesejados.

[4] “Um estudo da Universidade de Brasília (UnB) publicado no segundo semestre de 2015 analisou os 983 deputados federais eleitos entre 2002 e 2010 para concluir que, no período, houve um crescimento de 10,7 pontos percentuais no número de deputados herdeiros de famílias de políticos, atingindo 46,6% em 2010 – número próximo aos 44% encontrados pela Transparência Brasil no mesmo ano. Logo após a última disputa eleitoral, a ONG divulgou outro levantamento que concluiu que 49% dos deputados federais eleitos em 2014 tinham pais, avôs, mães, primos, irmãos ou cônjuges com atuação política – o maior índice das quatro últimas eleições.” Fonte: http://www.inesc.org.br/noticias/noticias-gerais/2016/fevereiro/as-dinastias-da-camara-dos-deputados.

[5] Por exemplo, o ideal de plena representatividade do voto impediria que governos que perdessem a legitimidade ao longo do tempo fossem destituídos. Mas se a governabilidade for um valor muito caro à democracia, talvez não seja necessária uma representação direta em todos os aspectos, como na Inglaterra, onde o Primeiro Ministro é escolhido pelo parlamento (seria uma eleição indireta).

[6] MANIN, Bernard; A Metamorfose do Governo Representativo, Revista Brasileira de Ciências Sociais, Assoc. Nac. de Pós-graduação e Pesquisa em Ciências Sociais, Nº 29, Ano 10, Outubro de 1995

[7] Segunda metamorfose do governo representativo segundo Manin (1995).

[8] Quando essa excessiva personificação se refere ao Presidente, dá-se o nome de “presidencialismo plebiscitário”, muito observado na América Latina. Desenvolvo melhor essa questão em: <http://www.brasil-economia-governo.org.br/2016/02/22/como-explicar-a-atual-crise-de-representatividade/>.

[9] Combinação entre Sistema presidencialista e pluripartidário, marcado pela excessiva fragmentação dos partidos sem clara ideologia, dificultando o alcance de amplas maiorias para governar.

[10] Espero ser mais imparcial e informativa ao explanar tais pontos.

[11] Há limites mínimos e máximos de cadeiras por estado estipulados pela Constituição Federal.

[12] Quanto mais difícil a compreensão das regras do Sistema eleitoral, maior será a dificuldade da sociedade de vislumbrar uma ligação direta com o candidato e mais complicada é sua implementação (caso já não exista).

[13] Isso se agrava em face dos problemas existentes no presidencialismo de coalizão.

[14] Ministério Público, Polícia Federal, órgãos de controle interno e externo, Defensoria Pública, Poder Judiciário, associações e conselhos comunitários, dentre outros. Observa-se que ainda há falhas nesse controle, ao se deparar com o fato de o esquema de corrupção da Lava-Jato e os anteriores terem se mantido institucionalizados por tanto tempo sem serem descobertos e punidos.

. Débora Costa Ferreira possui graduação em Direito pelo Centro Universitário de Brasília (2014) e graduação em Ciências Econômicas pela Universidade de Brasília (2014). Tem especialização na área de Direito, com ênfase em Direito Constitucional (2015). Mestrado em Direito Constitucional em andamento. .