Corrupção organizada: redes de sucesso

Por Affonso Ghizzo Neto – 05/03/2017

“What is needed in this context is to better connect the domestic dynamic to the international effort and be more strategic in the choices of intervention. One cannot hunt Moby Dick across every sea and every ocean but must focus efforts on where he is most likely to appear, and expect a long chase.”

Alina Mungiu-Pippidi[1]

Conhecer e compreender a formação da corrupção organizada em sociedades modernas pode ajudar a encontrar uma solução prática para reverter este difícil e complexo problema. A corrupção pública e a privada, como fenômenos sociais, possuem causas subjacentes enquanto fenômeno global. Os arranjos institucionais que se formam e se consolidam por diversos fatores e motivos, merecem ser percebidos com maior profundidade, detalhes e evidências, especialmente se pretende-se adotar ações, mecanismos e instrumentos eficientes destinados à redução da corrupção pública, assim como a criação de estruturas sociais que não incentivem a corrupção privada e individual.

Para tanto, é importante repensar as abordagens e estratégias tradicionalmente adotadas no combate à corrupção, limitadas às análises individualizadas de sociedades ou de instituições restritas, na tentativa de buscar instrumentos práticos para criação de uma ética de transparência pautada pela negociação justa; valorização do mérito; compromisso com o bem público; e com o verdadeiro significado do que representa viver solidariamente em sociedade.

O fenômeno da corrupção, suas causas, sintomas e consequências, dentre outros reflexos sociais, não pode se esgotar num ponto de vista dicotômico ou contraditório. Não estamos tratando da luta do “bem” contra o “mal”, tampouco, de uma cruzada salvadora contra os inimigos da nação. A corrupção, nesta concepção, está inserida em contextos sociais que a justificam pelo exercício do poder, o domínio de forças, a captura de riquezas, a busca por lucros etc; assim devendo ser analisada e compreendida. Neste particular, torna-se valiosa a análise do fenômeno a partir de todas as perspectivas possíveis e inimagináveis, inclusive na concepção em que o fenômeno se apresenta como instrumento de solução para determinados problemas sociais.

Segundo a “Teoria da Agência” a corrupção pode ser analisada como um problema de relacionamento entre o Estado e seus agentes, especialmente no que pertine as relações de controle, fiscalização, poder e vantagens. De acordo com esta corrente, bastaria identificar as causas que permitem aos agentes – que atuam em nome do Estado – se desviarem de suas funções originais, buscando, em oposição ao interesse público, o proveito próprio ou de terceiros. Nestas relações de agência, onde o órgão controlador não pode atuar diretamente por si próprio, sendo obrigado a confiar em seus representantes constituídos, a corrupção pode ocorrer quando determinadas condições se apresentam, conforme estabelece Klitgaard em sua conhecida equação segundo a qual C (corrupção) = M (monopólio da decisão) + D (discricionariedade) – A (prestação de contas). Assim, tanto na atividade pública como na iniciativa privada, independentemente de se tratar de um país desenvolvido ou subdesenvolvido, a corrupção poderá se fazer presente quando alguém, ou algum grupo, concentra poderes exclusivos sobre bens e serviços, tendo o poder de discricionário para determinar quanto e quem será favorecido, inexistindo controles ou freios para o exercício do poder. Para a “Teoria da Agência”, o combate contra a corrupção inicia-se por meio de sistemas de controle eficientes. Klitgaard aborda o sentido de sua fórmula:

Corruption equals monopoly plus discretion minus accountability. Whether the activity is public, private, or nonprofit, and whether it is carried on in Ouagadougou or Washington, one will tend to find corruption when an organization or person has monopoly power over a good or service, has the discretion to decide who will receive it and how much that person will get, and is not accountable.

Second, corruption is a crime of calculation, not passion. True, there are both saints who resist all temptations and honest officials who resist most. But when bribes are large, the chances of being caught small, and the penalties if caught meager, many officials will succumb.

Combating corruption, therefore, begins with designing better systems. Monopolies must be reduced or carefully regulated. Official discretion must be clarified. Transparency must be enhanced. The probability of being caught, as well as the penalties for corruption (for both givers and takers), must increase.[2]

Nestas condições, para que o controle público seja adequado e efetivo - evitando-se a prática impune da corrupção - o Estado deve ter capacidade de monitorar a atuação de seus representantes, verificando se suas ações e comportamentos estão de acordo com o interesse coletivo. Assim, em resumo, bastaria a introdução de reformas legais que corrigissem eventuais equívocos permissivos na atuação irresponsável e ilícita dos representantes estatais. Todavia, como adverte Fernando Jimènez, em muitos casos o Estado não tem real interesse em controlar a corrupção praticada por seus representantes ou, como aponta Person et al, referido por Jimènez, encontramos um Estado “sem princípios”.[3]

A corrupção também pode ser concebida de acordo com a “Teoria da Ação Coletiva”. Segundo defendem os autores desta corrente, um dilema de ação coletiva ocorre quando todos os indivíduos de um grupo atuam de maneira racional com o objetivo de atender seus interesses particulares, ocasionando um problema coletivo que atinge a toda sociedade. Isso ocorre porque se todos agirem com o mesmo pensamento, o problema coletivo gerado poderá alcançar grandes proporções, produzindo um perigo social com consequências significativas. Esta teoria aborda a importância do funcionamento das dinâmicas de grupos, especialmente em relação à confiança social depositada pelos indivíduos, uns nos outros. Como esclarecem Heather Marquette e Caryn Peiffer:

Corruption as a collective action problem: Collective action theory highlights the relevance to individuals’ decisions of group dynamics, including trust in others and the (actual or perceived) behaviour of others. When corruption is seen as ‘normal’, people may be less willing to abstain from corruption or to take the first step in implementing sanctions or reforms. This theory highlights the challenges of coordinated anticorruption efforts.[4]

Quando a corrupção se encontra banalizada no meio social, as pessoas, diante de suas expectativas, estão propensas a sua aceitação, o que dificulta ou impossibilita o implemento de medidas e de reformas contra a corrupção. Com base neste entendimento o fenômeno da corrupção – semelhante aos problemas de sustentabilidade ambiental – está diretamente relacionado com os comportamentos racionais dos indivíduos. Notadamente em entornos onde encontramos instituições débeis, a luta contra a corrupção não encontra o incentivo necessário para superar esta problemática social.

Além das teorias da “Agência” e da “Ação Coletiva”, merece destaque a “Teoria da Corrupção como Solução de Problemas” segundo a qual o fenômeno da corrupção passa a ser entendido como o próprio fundamento do funcionamento de redes de poder bem-sucedidas e fortemente consolidadas no meio social. Estas redes se estabelecem em razão da permissividade de determinados ambientes sociais – onde se reproduzem continuamente procedimentos enraizados num sistema alimentado por círculos viciosos de difícil ruptura –, sobrevivendo às custas da exploração planejada destes entornos fragilizados pela ausência de instituições públicas fortes. Nestas condições, ao resolver problemas políticos, administrativos, econômicos, sociais, etc; a corrupção – já enraizada, social, estrutural, econômica e politicamente – passa a ter uma relevância instituicional inegável.

Vale referência aos ensinamentos de Sarah Chayes, segundo os quais a corrupção endêmica pode causar muito mais do que graves rupturas sociais, levando, inclusive, ao extremismo violento. É o que a autora identifica como basic fact (fato básico), demostrando que onde há uma má governança – quando os poderes contituídos não podem garantir o Estado de Direito e a proteção ao direito de propriedade – este espaço passa a ser ocupado por terceiros e, em alguns casos, por extremistas e radicais.

Ao abordar o problema da cleptocracia em alguns países, Chayes não analisa apenas casos extremos, como Argéria e Afeganistão, como também a situação de governos se transformarem em verdadeiras organizações criminosas que estruturam as engrenagens do Estado visando exclusivamente o enriquecimento pessoal dos membros de seus grupos. Chayes esclarece:

The analysis in this book does not just apply to the extreme cases is has examined, where the whole of government has morphed into a criminal organization bent to no other business than personal enrichment, and has retooled the crucial gears of state power to that end.[5]

Desta forma, qualquer medida e/ou intervenção de combate à corrupção – se realmente se pretende enfrentar o problema com eficácia –, deve considerar como e a quem a corrupção beneficia; a quem ela escraviza e controla, enfim, quais são as relações sociais estabelecidas e pactuadas nestas redes de poder. Particularmente em ambientes institucionais fracos, onde prevalece a desconfiança e a rivalidade social, torna-se imperioso encontrar formas alternativas para o enfrentamento real do problema, apresentando novos caminhos e soluções para todos os envolvidos no sistema. Heather Marquette e Caryn Peiffer advertem:

Corruption as problem-solving: Corruption can sometimes provide a way of dealing with deeply-rooted social, structural, economic and political problems. Anti-corruption interventions need to better understand the functions that corruption may serve, particularly in weak institutional environments, and find alternative ways to solve the real problems that people face if anti-corruption work is to be successful.[6]

Muitas das dificuldades enfrentadas quando das tentativas de implementação de políticas de combate à corrupção encontram-se justamente na resistência social daqueles que veem na corrupção uma solução imediata para os seus problemas, sem perceber as consequências nefastas desta relação predatória e doentia.

A corrupção não pode ser pensada isoladamente apenas como atos ilícitos praticados por indivíduos ou instituições, públicas ou privadas. Modernamente, como verificado alhures, em muitos países (sub)desenvolvidos a corrupção funciona como um sistema operacional de redes sofisticadas de poder que circulam nos mais variados setores públicos e privados, inclusive entre criminosos e assassinos profissionais, sempre com o desiderato de maximizar lucros e dividendos.

Este modelo bem-sucedido da indústria da corrupção, estabelecido por meio de redes de poder com fortes ramificações no tecido social, trabalha interligado com outras redes poder, ilícitas e/ou lícitas, clandestinas e/ou oficiais. Estrategicamente, com membros-chave ocupando espaços, cargos e funções em setores públicos e privados previamente mapeados, estas redes não encontram fronteiras nacionais para o desenvolvimento de suas atividades criminosas, estabelecendo parcerias por todo o planeta, criando uma articulação internacional para a troca de favores e a prestação dos mais variados tipos de serviços, sem fronteiras e sem limites e, muitas vezes, sem leis ou regras.

Esferas interligadas de poder que capturam receitas destinadas ao enriquecimento crescente desta grande rede de cooperação, estabelecendo uma dependência social nociva e perigosa para muitas sociedades e países subdesenvolvidos e em desenvolvimento, com graves prejuízos financeiros para a economia global. O funcionamento destas redes criminosas atingem diretamente a soberania, a liberdade de ações e de ideias, manipulando informações, ditando regras de mercado e desejos de consumo, criando castas sociais com visíveis distorções na distribuição de riquezas e de oportunidades. Nesta lógica, a corrupção não é um crime hediondo que deva ser prevenido e punido. Opostamente, é o resultado esperado advindo do funcionamento “padrão” de um sistema fundamentado em redes de poder interligadas e bem-sucedidas.

A questão primordial, portanto, está na compreensão do problema a partir de todas as variáveis, tendo plena consciência da necessidade da criação e do fortalecimento das redes internacionais de combate à corrupção, aglutinando organismo governamentais e não governamentais especializados na matéria. É preciso entender melhor a dinâmica do funcionamento global destas redes criminosas e suas ramificações, definindo-se oportuna e pontualmente quais estratégias de intervenção – preventivas, investigatórias e sancionadoras –, devam ser adotadas e executadas, conjunta e simultaneamente, em nível global. Neste particular, como alerta Mungiu-Pippidi, não se pode caçar Moby Dick em todos os mares e oceanos, devendo os esforços serem concentrados onde seja mais provável sua aparição, consciente de que se trata de uma longa perseguição.[7]

Notas e Referências:

[1] Mungiu-Pippdi, Alina. Contextual choices in fighting corruption: lessons learned, NORAD, Report, 4/2011, July, 2011, p. 91.

[2] Klitgaard, Robert. International cooperation against corruption. Finance and Development, 1998, p. 4.

[3] Jimènez, Fernando Sánchez. A armadilha política: a corrupção como problema de ação de coletiva, tradução: Affonso Ghizzo Neto. Revista do Conselho Nacional do Ministério Público: improbidade administrativa / Conselho Nacional do Ministério Público. Brasília. CNMP, n. 5, 2015, p. 18.

[4] Marquette, Heather. Peiffer, Caryn. Corruption and collective action, Research Paper - Developmental Leadership Program, Janurary 2015, Executive summary.

[5] Chayes, Sarah. Thieves of state: why corruption threatens global security. W.W. Norton & Company, New York, London, 2015, p. 205.

[6] Marquette, Heather. Peiffer, Caryn. Obra citada, Executive summary.

[7] Mungiu-Pippdi, Alina. Obra citada, p. 91.

CHAYES, Sarah. Thieves of state: why corruption threatens global security. W.W. Norton & Company, New York, London, 2015.

JIMÉNEZ, Fernando Sánchez. A armadilha política: a corrupção como problema de ação de coletiva, tradução: Affonso Ghizzo Neto, Revista do Conselho Nacional do Ministério Público: improbidade administrativa / Conselho Nacional do Ministério Público. Brasília. CNMP, n. 5, 2015.

KLITGAARD, Robert. International cooperation against corruption. Finance and Development, 1998.

MARQUETTE, Heather. PEIFFER, Caryn. Corruption and collective action, Research Paper - Developmental Leadership Program, Janurary 2015.

MUNGIU-PIPPIDI, Alina. Contextual choices in fighting corruption: lessons learned, NORAD, Report 4/2011, July 2011.

. . Affonso Ghizzo Neto é Promotor de Justiça. Doutorando pela USAL. Mestre pela UFSC. Idealizador do Projeto “O que você tem a ver com a corrupção?”. aghizzo@gmail.com / aghizzo@usal.es. .