A remuneração de contribuição do servidor público e seus efeitos

Por Bruno Sá Freire Martins – 06/07/2016

Por todo o Brasil tem surgido uma série de controvérsias acerca das verbas sobre as quais deve incidir a contribuição previdenciária paga pelos servidores públicos filiados aos Regimes Próprios.

As dúvidas decorrem das variadas formas de remuneração que podem ser adotadas no âmbito do serviço público.

A própria Constituição Federal autoriza essa variedade de formas de retribuir pecuniariamente o servidor, tanto que estabelece o regime de subsídio consistente em parcela única e o de vencimento mais gratificações e adicionais onde o servidor recebe um valor básico acrescido de outros decorrentes de diversos aspectos previstos em Lei.

Principalmente, nessa segunda modalidade, as controvérsias são grandes, já que os adicionais e as gratificações revestem de diversas naturezas.

A remuneração é o montante percebido pelo servidor público a título de vencimentos e de vantagens pecuniárias. É, portanto, o somatório das várias parcelas pecuniárias a que faz jus, em decorrência de sua situação funcional.[1]

As vantagens pecuniárias são acréscimos ao vencimento do servidor, concedidas a título definitivo ou transitório, pela decorrência do tempo de serviço (exfacto temporis), ou pelo desempenho de funções especiais (ex facto officii), ou em razão das condições anormais em que se realiza o serviço (propter laborem), ou, finalmente, em razão de condições pessoais do servidor (propter personam).[2]

Com o objetivo de estabelecer regras para a incidência de contribuição previdenciária, em âmbito federal, a União, por intermédio da Lei n.º 10.887/04 definiu no § 1º de seu artigo 4º que a remuneração dos servidores federais, para tais efeitos, é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, os adicionais de caráter individual ou quaisquer outras vantagens.

Prevendo de forma taxativa, ainda, no mesmo parágrafo, quais verbas estariam excluídas da incidência da exação e, por conseguinte, não integram a remuneração de contribuição.

E mais a frente, especificamente no § 2º, permite a existência de remunerações de contribuições facultativas ao estabelecer que a incidência nos casos de parcelas remuneratórias percebidas em decorrência de local de trabalho e do exercício de cargo em comissão ou de função comissionada ou gratificada, de Gratificação de Raio X e daquelas recebidas a título de adicional noturno ou de adicional por serviço extraordinário poderá ocorrer mediante opção do servidor que puder se aposentar pelas regras constitucionais que impõem o cálculo de seus proventos pela chamada média contributiva.

Como a Lei supramencionada se constitui em diploma cuja natureza ora é de norma geral ora de norma federal, muitos Regimes Próprios, entenderam se constituir em obrigatoriedade de aplicação destas regras.

Posição adotada também por Tribunais Pátrios, senão vejamos:

MANDADO DE SEGURANÇA – ADMINISTRATIVO – DESCONTO PREVIDENCIÁRIO DE 11% SOBRE O TOTAL DE PROVENTOS DA SERVIDORA QUE ATUALMENTE OCUPA CARGO EM COMISSÃO – LIMINAR CONCEDIDA PARA SUSPENDER O DESCONTO – EM VERDADE, O DESCONTO PREVIDENCIÁRIO DEVE SER REALIZADO APENAS SOBRE O VALOR BASE DO CARGO EFETIVO OCUPADO PELO SERVIDOR EXCLUINDO O VALOR DA PARCELA DO CARGO EM COMISSÃO – DIREITO LÍQUIDO E CERTO GARANTIDO PELA LEI N.º 10887/2004 E MEDIDA PROVISÓRIA N.º 556/2011 – LIMINAR RATIFICADA – ORDEM MANDAMENTAL CONCEDIDA.

É entendimento assente no Colendo STJ que a Emenda Constitucional n.º 20/1998, dando nova redação ao art. 40, § 3º, da Constituição federal, alterou a sistemática da previdência social, passando a aposentadoria a ser calculada com base exclusivamente no cargo efetivo, não mais se incluindo o cargo em comissão ou função comissionada.

Ademais, a Medida Provisória n.º 556/2011 expressamente excluiu das vantagens pecuniárias a serem contabilizadas no vencimento base do servidor a parcela percebida no exercício de cargo comissionado ou em função de confiança (inteligência do inciso XVII, § 1º do art. 4º da Lei n.º 10887/2004).

Ordem concedida.[3]

Ementa: SERVIDOR PÚBLICO. MUNICÍPIO DE SANTA ROSA. REVISÃO DO ATO DE APOSENTADORIA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO DE SANTA ROSA AFASTADA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL TAMBÉM REJEITADA, CONSIDERANDO A DATA DO ATO QUE SE PRETENDE REVISAR. CÁLCULO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA EFETUADO SEGUNDO O ART. 6º DA EC Nº 41/03 E DE TODA A LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA FEDERAL E MUNICIPAL. INCLUSÃO NA BASE DOCÁLCULO DA GRATIFICAÇÃO DA INSALUBRIDADE. IMPOSSIBILIDADE. 1. Ilegitimidade passiva do Município de Santa Rosa. O ato de aposentadoria do apelado foi concedido pelo Prefeito. Por isso, o Município tem legitimidade passiva na ação de revisão do referido ato. Preliminar rejeitada. 2. Prescrição quinquenal. Não há prescrição quinquenal, tendo em vista a data de ajuizamento da ação de revisão do ato de aposentadoria. Não há parcelas anteriores a cinco anos do ajuizamento, conforme se verifica da data do ato que se pretende revisar. Preliminar rejeitada. 3. O cálculo dos proventos de aposentadoria segue as regras vigentes ao tempo de sua concessão, consoante orientação do Supremo Tribunal Federal. 3.1. A aposentadoria voluntária concedida com base no art. 6º da EC nº 41/03 tem os proventos correspondentes à totalidade ou média da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, na forma da lei. Trata-se de dispositivo constitucional de eficácia contida, que pode ter seus limites estabelecidos por legislação ordinária. 4. Em vista do que prevêem o § 2º do art. 4º da Lei nº 10.887/04, e artigo 6º, parágrafo único, da Lei - Santa Rosa nº 4.519/09, não há obrigatoriedade da retenção da contribuição previdenciária pelo ente público sobre o adicional de insalubridade. Contudo, a legislação confere ao servidor público a opção pelo recolhimento das contribuições previdenciárias sobre referido adicional, com o objetivo de repercutir futuramente no cálculo dos proventos. 5. Ausente opção do servidor em efetuar o respectivo recolhimento previdenciário, não lhe assiste o direito à inclusão da parcela relativa ao adicional de insalubridade no cálculo dos proventos. PRELIMINARES REJEITADAS. APELAÇÕES PROVIDAS.[4]

O Ministério da Previdência fazendo uso de sua competência para orientar os Regimes estaduais e municipais, inicialmente, por intermédio da Orientação Normativa n.º 02/09, estabeleceu um conceito misto para a remuneração de contribuição, fixando que:

Art. 29. A lei do ente federativo definirá as parcelas da remuneração que comporão a base de cálculo da contribuição, podendo prever que a inclusão das parcelas pagas em decorrência de local de trabalho, de função de confiança, de cargo em comissão, ou de outras parcelas temporárias de remuneração, será feita mediante opção expressa do servidor, inclusive quando pagas por ente cessionário.

...

§ 3º Não incidirá contribuição sobre o valor do abono de permanência de que trata o art. 86.

Texto que reproduz quase que em sua integralidade o teor da Portaria n.º 402/08 do mesmo Ministério.

Todos esses ingredientes fizeram, conforme dito anteriormente, com que, os Regimes Próprios adotassem quase que em sua integralidade as regras federais na definição da remuneração de contribuição de seus servidores.

Em que pese o fato de que a definição acerca da base de cálculo sobre a qual incidirão as contribuições previdenciárias dos servidores públicos é de competência de cada Ente Federado.[5]

Entendimento também do Superior Tribunal de Justiça, senão vejamos:

TRIBUTÁRIO - REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA DE ESTADO DA FEDERAÇÃO - IPAJM - ART. 4º DA LEI N. 10.887/04 - AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO - SÚMULA 211/STJ - CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA - BASE DE CÁLCULO - GRATIFICAÇÕES E ADICIONAIS - LEGISLAÇÃO ESTADUAL - SÚMULA 280/STF - ADICIONAL DE INSALUBRIDADE - DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO - AUSÊNCIA DE COTEJO ANALÍTICO.

1. A contribuição previdenciária para o custeio do regime próprio de previdência dos servidores públicos do Estado do Espírito Santo, bem como sua respectiva base de cálculo, são definidas pela legislação estadual (LC's 282/2004 e 46/94). Inaplicabilidade, neste ponto, da Lei Federal n. 10.887/2004, que trata especificamente dos servidores da União, suas autarquias e fundações. Incidência da Súmula 280/STF: "Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário".

2. Não se conhece do recurso especial interposto pela alínea "c" do permissivo constitucional, quando a parte recorrente não realizou o cotejo analítico, com a demonstração da similitude das circunstâncias fáticas e da divergência na aplicação da legislação federal e não indicou a qual dispositivo de lei federal os acórdãos recorrido e paradigma deram interpretação divergente.

3. Recurso especial não conhecido.[6]

Assim, a definição promovida pela União constitui-se apenas em parâmetro para a delimitação das verbas sobre as quais devem incidir a contribuição previdenciária do servidor, devendo-se adotar critérios que levem em consideração a natureza da vantagem pecuniária por ele recebida.

Nunca é demais lembrar que a primeira análise quanto a constituição da verba recebida integrar ou não o conceito de remuneração reside na análise acerca da existência de previsão legal expressa quanto a possibilidade de sua incorporação no momento da aposentadoria.

Pois, em havendo norma nesse sentido, sua aplicação somente pode ser afastada mediante a declaração expressa de sua inconstitucionalidade, entretanto, nos casos onde não haja norma nesse sentido, faz-se necessário analisar as características da composição remuneratória da retribuição paga ao servidor público.

Então, o primeiro passo para a definição do que vem a ser remuneração de contribuição reside no conhecimento da definição adotada, para fins previdenciários, do que vem a ser remuneração do cargo efetivo que nos termos do inciso IX do artigo 2º da Orientação Normativa n.º 002/09 é o valor constituído pelos vencimentos e pelas vantagens pecuniárias permanentes do respectivo cargo, estabelecidas em lei de cada ente, acrescido dos adicionais de caráter individual e das vantagens pessoais permanentes.

As vantagens permanentes são aquelas cuja principal característica é o prolongamento no tempo, já o adicional individual é o decorrente de aspectos peculiares e intrínsecos ao servidor.

Partindo dessas premissas é possível afirmar que integram a remuneração de contribuição, primeiramente o vencimento-base ou vencimento definido pela lei como retribuição pelo exercício do cargo efetivo.

No singular, o termo vencimento significa o estipêndio pago como retribuição pelo efetivo exercício do cargo, emprego ou função, relacionado geralmente ao padrão fixado em lei. No plural, o termo é empregado como o valor acima mencionado acrescido das vantagens pecuniárias.[7]

Ainda devem ser assim considerados os adicionais e vantagens inerentes ao cargo e a pessoa do servidor.

No primeiro caso, temos aquelas vantagens cujo pagamento decorre do exercício do cargo, enquanto que no segundo leva-se em consideração condições pessoais de seu ocupante.

Por isso, afirma-se que certas vantagens pecuniárias incorporam-se automaticamente ao vencimento (v.g., tempo de serviço) e o acompanham em todas as suas mutações, inclusive quando se converte em proventos de inatividade (vantagens pessoais subjetivas).[8]

Além dessas características, outro aspecto inerente a certas vantagens vem sendo observado para que a mesma seja considerada como remuneração do cargo efetivo e relaciona-se à abrangência da verba, ou seja, toda verba remuneratória revestida de generalidade, portanto, que alcança a todos os servidores de determinada categoria ou mesmo indistintamente, deve ser considerada como remuneração do cargo efetivo.

Tanto que o próprio Supremo Tribunal Federal afirma que:

EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Servidor militar estadual. Quinquênios. Sexta parte. Incidência sobre os vencimentos integrais. Legislação local. Ofensa reflexa. Ausência de repercussão geral. Precedentes. 1. A Corte, ao analisar o RE nº 764.332/SP, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, concluiu pela ausência de repercussão geral da matéria “em que se discute, à luz do art. 37, XIV, da Constituição Federal, se o adicional por tempo de serviço (quinquênio) recebido por servidores públicos deve incidir sobre os vencimentos integrais, incluídos nesse conceito o salário base mais as gratificações e os adicionais reputados como de natureza permanente, nos termos da legislação que os instituiu”, dado seu caráter infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido.[9] EMENTA Recurso extraordinário. Repercussão geral reconhecida. Direito Administrativo e Constitucional. Mandado de segurança. Pretendida extensão a servidora inativa de gratificação atribuída a professores em efetivo exercício da docência na rede pública estadual de ensino. Possibilidade de extensão da verba aos servidores inativos, por ser ela dotada de caráter geral. Inteligência do art. 40, § 8º, da Constituição Federal. Precedentes do Supremo Tribunal Federal aplicáveis ao caso. Fixação das teses. Recurso não provido. 1. A Verba de Incentivo de Aprimoramento à Docência, instituída pela LC nº 159, de 18/3/04, do Estado de Mato Grosso, constitui vantagem remuneratória concedida indistintamente aos professores ativos, sendo, portanto, extensível aos professores inativos e pensionistas, nos termos do art. 40, § 8º, da CF. 2. A recorrida, na condição de professora aposentada antes da EC nº 41/2003, preencheu os requisitos constitucionais para que seja reconhecido o seu direito ao percebimento dessa verba. 3. Recurso extraordinário a que se nega provimento. 4. Fixação das teses do julgado, para que gerem efeitos erga omnes e para que os objetivos da tutela jurisdicional especial alcancem de forma eficiente os seus resultados jurídicos, nos seguintes termos: i) as vantagens remuneratórias legítimas e de caráter geral conferidas a determinada categoria, carreira ou, indistintamente, a servidores públicos, por serem vantagens genéricas, são extensíveis aos servidores inativos e pensionistas; ii) nesses casos, a extensão alcança os servidores que tenham ingressado no serviço público antes da publicação das Emendas Constitucionais nºs 20/1998 e 41/2003 e se aposentado ou adquirido o direito à aposentadoria antes da EC nº 41/2003; iii) com relação àqueles servidores que se aposentaram após a EC nº 41/2003, deverão ser observados os requisitos estabelecidos na regra de transição contida no seu art. 7º, em virtude da extinção da paridade integral entre ativos e inativos contida no art. 40, § 8º, da CF para os servidores que ingressaram no serviço público após a publicação da referida emenda; iv) por fim, com relação aos servidores que ingressaram no serviço público antes da EC nº 41/2003 e se aposentaram ou adquiriram o direito à aposentadoria após a sua edição, é necessário observar a incidência das regras de transição fixadas pela EC nº 47/2005, a qual estabeleceu efeitos retroativos à data de vigência da EC nº 41/2003, conforme decidido nos autos do RE nº 590.260/SP, Plenário, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 24/6/09.[10]

Tendo o próprio Ministério da Previdência Social adotado esse posicionamento, ao afirmar que:

Consequentemente, todas as parcelas de natureza permanente e geral, extensíveis aos benefícios revistos pela paridade, são componentes da remuneração do cargo efetivo correspondente. Por isso, também passarão a integrar o valor dos proventos a serem concedidos com fundamento nas regras de transição que preveem aplicação da paridade, independentemente do tempo em que houve contribuição sobre tal parcela.[11]

Portanto, a análise quanto ao fato de a vantagem pecuniária constituir-se em remuneração de contribuição exige que verba revista-se de permanência e generalidade ou possua natureza individual.

A partir do momento em que a vantagem pecuniária integra o conceito de remuneração de contribuição, ela passa a se constituir em remuneração do cargo efetivo para efeitos de definição do valor dos proventos nas regras de aposentadoria que autorizam a inativação com integralidade e para aferição do limite máximo da média contributiva nos demais casos de aposentadoria.

Daí a importância de que sejam analisadas todas as verbas recebidas pelo servidor para a definição da base de cálculo das contribuições previdenciárias, sob pena de prejuízo no momento da inativação.

Notas e Referências:

[1] FILHO, José dos Santos Carvalho. MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 26ª edição, Editora Atlas, página 740.

[2] MEIRELLES, Hely Lopes. DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. 26ª edição, Editora Malheiros, página 449.

[3] TJMT. MS 111832/2011, DES. MARIANO ALONSO RIBEIRO TRAVASSOS, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 10/05/2012, Publicado no DJE 21/05/2012

[4] Apelação Cível Nº 70039462734, Terceira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Nelson Antônio Monteiro Pacheco, Julgado em 28/08/2014.

[5] MARTINS. Bruno Sá Freire. DIREITO CONSTITUCIONAL PREVIDENCIÁRIO DO SERVIDOR PÚBLICO. 2ª edição, Editora LTr, página 170.

[6] STJ. REsp 1371049/ES, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/10/2013, DJe 18/10/2013

[7] MARCONDES, Pedro Carlos Bitencourt. SERVIDOR PÚBLICO - TEORIA E PRÁTICA. Editora Fórum, página 97

[8] MEIRELLES, Hely Lopes. DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. 26ª edição, Editora Malheiros, página 449.

[9] ARE 702042 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 07/10/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-228 DIVULG 19-11-2014 PUBLIC 20-11-2014

[10] RE 596962, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 21/08/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014

[11] NOTA TÉCNICA Nº 77/2014 CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS

Bruno Sá Freire Martins é servidor público efetivo do Estado de Mato Grosso; advogado; pós-graduado em Direito Público e em Direito Previdenciário; professor da LacConcursos e de pós-graduação na Universidade Federal de Mato Grosso, no ICAP – Instituto de Capacitação e Pós-graduação (Mato Grosso), no Instituto Infoc – Instituto Nacional de Formação Continuada (São Paulo), no Complexo Educacional Damásio de Jesus – curso de Regime Próprio de Previdência Social (São Paulo); fundador do site Previdência do Servidor (www.previdenciadoservidor.com.br); Presidente da Comissão de Regime Próprio de Previdência Social do Instituto dos Advogados Previdenciários – Conselho Federal (IAPE); membro do Cômite Técnico da Revista SÍNTESE Administração de Pessoal e Previdência do Agente Público, publicação do Grupo IOB e do Conselho de Pareceristas ad hoc do Juris Plenun Ouro ISSN n.º 1983-2097 da Editora Plenum; escreve todas as terças-feiras para a Coluna Previdência do Servidor no Jornal Jurid Digital (ISSN 1980-4288) endereço www.jornaljurid.com.br/colunas/previdencia-do-servidor, autor dos livros DIREITO CONSTITUCIONAL PREVIDENCIÁRIO DO SERVIDOR PÚBLICO, A PENSÃO POR MORTE e REGIME PRÓPRIO – IMPACTOS DA MP n.º 664/14 ASPECTOS TEÓRICOS E PRÁTICOS, todos da editora LTr e do livro MANUAL PRÁTICO DAS APOSENTADORIAS DO SERVIDOR PÚBLICO da editora Rede Previdência/Clube dos Autores e de diversos artigos nas áreas de Direito Previdenciário e Direito Administrativo.