Por Maurilio Casas Maia - 01/08/2015
Notas Introdutórias
O tema da simetria entre as carreiras jurídicas é pauta sempre atual. É a partir de tal constatação que se rememora a Ação Originária (AO) nº 1.773-DF, proposta por juízes federais junto ao Supremo Tribunal Federal objetivando receber o auxílio-moradia. Na condição de assistente litisconsorcial, a Associação dos Juízes Federais (AJUFE) ingressou no feito, posteriormente, com o escopo de estender eventual provimento favorável a toda a Magistratura Federal.
Uma vez concedida medida liminar no retrocitado processo, em 15 de setembro de 2014, não tardou para que o brocardo romano “ubi eadem ratio, ibi idem jus” fosse utilizado pelo Relator Ministro Luiz Fux, a fim de estender a liminar proferida à Ação Originária nº 1.946-DF, proposta pela Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), e à Ação Cível Originária nº 2.511-DF, proposta pela Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (ANAMATRA), porquanto “onde houver o mesmo fundamento, deve ser assegurado o mesmo direito”, beneficiando juízes de direito e juízes do trabalho, portanto.
Algo pouco notado no cenário jurídico é que a AO nº 1.773-DF tem importância que transpassa a fixação do auxílio-moradia para magistrados judicantes. A decisão inicia um processo de sedimentação da isonomia entre as carreiras interiorizadas e nacionalizadas.
Em primeiro lugar, percebe-se que a demanda em tela busca a paridade interna corporis à Magistratura judicante. Nesse ponto, convém rememorar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.854-DF, com liminar deferida (DJe 29.06.07), citada na AO nº 1.773-DF, então ementada: “Magistratura. Remuneração. Limite ou teto remuneratório constitucional. Fixação diferenciada para os membros da Magistratura federal e estadual. Inadmissibilidade. Caráter nacional do Poder Judiciário. Distinção arbitrária. Ofensa à regra constitucional da igualdade ou isonomia. [...]”. Percebe-se que foi destacado no decisório o caráter nacionalizado do Poder Judiciário a fim de justificar a paridade remuneratória entre as diversas carreiras judicantes do cenário jurídico brasileiro.
Adendo necessário à questão: remuneração e autonomia financeiro-administrativa são matérias relacionadas entre si. Nesse passo, convém esclarecer que, em 13 de janeiro último, o Conselho Nacional de Justiça conferiu alto grau de efetividade à autonomia do Poder Judiciário. Consta nos autos do Pedido de Providências nº 0006845-87.2014.2.00.0000, formulado pela AMB, o deferimento de medida liminar para que o reajuste conferido pela Lei nº 13.091/15, referente ao subsídio dos Ministros do STF, seja parâmetro para o reajuste automático do subsídio dos julgadores brasileiros, sem a necessidade de encaminhamento de projeto de lei às assembleias legislativas. Com efeito, a interpretação do Conselho garante máxima efetividade à autonomia do Poder Judiciário, impedindo ingerências indevidas do Legislativo sobre a questão.
Para além da questão da autonomia e da necessidade de paridade remuneratória no âmbito do Judiciário nacionalizado, a decisão liminar da AO nº 1.773-DF ressaltou a premência de inibir problemas como evasão decorrente do desestímulo causado pela comparação entre a remuneração dos juízes federais e estaduais. Tal fundamento foi um constante e dramático argumento sempre citado pelo Ministro Relator, dentre outros que superaram as fronteiras do Poder Judiciário.
Magistratura Judicante e a Magistratura Postulante Ministerial
Para além do seio do Poder Judiciário, percebe-se também a preocupação com a paridade entre a Magistratura judicante e o Ministério Público. Nesse contexto, o Ministro Luiz Fux, na AO nº 1.773-DF, citou trecho de Parecer ministerial da Procuradoria-Geral da República como razão de decidir: “[...] nada justifica que apenas os Ministros percebam o auxílio-moradia e não os juízes de primeiro e segundo graus, uma vez que a base normativa desse direito é absolutamente a mesma. [...] nada justifica que uma dessas carreiras [Ministério Público e Magistratura] tenha vantagens ou prerrogativas inferiores à outra”.
E o Ministro Luiz Fux ainda continuou, transcrevendo o seguinte ponto opinativo da Procuradoria-Geral da República: “Não há sentido em extrair da Loman – quer por sua finalidade, quer pela posição especial sempre reconhecida à Magistratura – exegese segundo a qual o regime jurídico dos magistrados judiciais possa ser menos favorável que o do conjunto dos servidores públicos”. Nesse aspecto, percebe-se que, implicitamente, há um acolhimento da concepção lusitana segundo a qual a Magistratura (em sentido amplo) é formada pela Magistratura sentada (em sentido estrito, os julgadores, Magistratura judicante) e Magistratura em pé (formada pelos membros do Ministério Público, Magistratura postulante).
Outro ponto do Parecer ministerial denota também a necessidade de equilíbrio entre as carreiras ministeriais e judicantes a partir de leitura sociopolítica e constitucional: “Por essas características e pelo mandamento constitucional do art. 93, caput, da Constituição do Brasil, consideradas ainda as peculiaridades sociopolíticas do Federalismo pátrio, deve haver uniformidade para que haja equilíbrio na disciplina funcional dos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público, notadamente no que tange ao regramento dos direitos, vantagens e prerrogativas funcionais”.
A preocupação com a paridade entre a Magistratura judicante e a Magistratura postulante do Ministério Público é tão grande que o Projeto de novo Estatuto da Magistratura – conforme redação obtida pelo site http://jota.info/ – prevê, expressamente, o reconhecimento de uma cláusula legal de extensão de vantagens (art. 103, inciso XXI) e da “simetria constitucional recíproca entre a carreira da Magistratura e a do Ministério Público” (art. 99, caput e §1º), assim redigida: “§ 1º Em decorrência da simetria constitucional recíproca entre a carreira da Magistratura e a do Ministério Público, as verbas e o direito a todas as formas de retribuição previstos em favor dos membros do Ministério Público serão, de plano, assegurados aos magistrados, mediante iniciativa formal e fundamentada do tribunal a que estiverem vinculados”.
Por outro lado, garantiu-se no STF a inclusão do orçamento do Ministério Público da União e do Judiciário sem cortes do Executivo para debate junto ao Congresso Nacional. Em foco o Mandado de Segurança nº 33.186-MC DF, relatado pela Ministra Rosa Weber, impetrado pelo Procurador-Geral da República em prol do Poder Judiciário, Conselho Nacional de Justiça, Ministério Público da União e Conselho Nacional do Ministério Público. A liminar foi deferida em 30 de outubro de 2014, garantindo o mesmo nível de autonomia orçamentária tanto assim ao Poder Judiciário, quanto ao Ministério Público.
Com efeito, a concessão de liminar, em 16 de janeiro de 2015, no Pedido de Providências nº 0.00.000.001770/2014-83, apresentado ao Conselho Nacional do Ministério Público pela proativa CONAMP, é questão merecedora de menção, pois denota o grau de independência e autonomia da Instituição Ministerial. O Conselho Nacional do Ministério Público – citando como referência a liminar deferida pelo Conselho Nacional de Justiça no Pedido de Providências nº 0006845-87.2014.2.00.0000 da AMB –, determinou aos Procuradores-Gerais que “adotem imediatamente o valor do subsídio do Procurador-Geral da República como referência para fins de pagamento do subsídio dos membros do Ministério Público, extensivo aos inativos e pensionistas”, observando-se o escalonamento previsto no art. 93, inciso V, da Constituição Republicana. Eis a autonomia do Parquet em movimento.
Retornando à AO nº 1.773-DF, prosseguiu o Ministro Luiz Fux citando o r. Parecer da Procuradoria-Geral da República: “As carreiras da Magistratura judicial e do Ministério Público são as únicas às quais a Constituição da República atribuiu a garantia especial da inamovibilidade [...]. Não cabe, em consequência, se lhes aplicar condições que são próprias dos servidores públicos em geral, os quais não detêm idêntica garantia”. Percebe-se, assim, que, na visão acolhida no STF, na figura do relator da Ação Originária multicitada, a inamovibilidade é uma das características que denota a necessidade de tratamento paritário entre a Magistratura judicante e Magistratura postulante ministerial.
E o Estado-Defensor?
Com efeito, há uma questão merecedora de retificação e esclarecimento. Foi transcrito trecho do Parecer da Procuradoria-Geral da República, por via do decisório ora analisado, em que “[a]s carreiras da Magistratura judicial e do Ministério Público são as únicas às quais a Constituição da República atribuiu a garantia especial da inamovibilidade”. Em verdade, a assertiva peca, com o devido acato, por incompletude. A redação original da Constituição, no parágrafo único do art. 134 (atual § 1º do art. 134), confere a inamovibilidade também à Defensoria Pública. Assim, nos termos constitucionais, é “assegurada a seus integrantes a garantia da inamovibilidade”.
É exatamente nesse ponto que se inicia a terceira parte do presente debate.
O Estado-Defensor, por mandamento constitucional, é tão interiorizado e nacionalizado quanto o Estado-juiz e o Ministério Público. Nessa seara, a equiparação entre as três carreiras deve cada dia mais se solidificar: “ubi eadem ratio, ibi idem jus”. As Defensorias Públicas também sofrem da evasão por baixa remuneração – em geral, até mais baixa que a remuneração de juízes e promotores na maioria dos Estados brasileiros. As Defensorias Públicas sofrem também com a “desistência” da caminhada interiorana, na medida em que muitos de seus membros rejeitam a vida longe dos grandes centros e o sacerdócio profissional imposto pela missão de garantir direitos fundamentais aos mais necessitados, muitas vezes de modo altamente contramajoritário. A questão é muito mais sentida quando se trata do interior amazônico, por exemplo, em que os principais meios de transporte são os chamados “barcos de linha” ou pequeninos aviões. Nessa região, é possível encontrar cidades cravadas no interior da “fechada” Floresta Amazônica, sem qualquer ligação terrestre, sem atendimento médico de qualidade e ladeadas por nações indígenas – realidade profissional instigante e desafiadora para os mais vocacionados.
Em verdade, o processo defensorial de equiparação foi iniciado com a Constituição de 1988, que deferira aos defensores a inamovibilidade em seu texto original. A Emenda Constitucional nº 45/04, garantindo autonomia ao Estado-defensor, ampliou o processo de emancipação dos agentes defensoriais, movimento esse reforçado pela Emenda Constitucional nº 80/14, que permanece em processo de amadurecimento e interpretação doutrinária. O art. 93 da Constituição, também citado pelo Ministro Luiz Fux na AC nº 1.773-DF, é, por força da Emenda Constitucional nº 80/14, aplicável também à Defensoria Pública, o que permite estender facilmente o debate isonômico à carreira sob comento.
No STF, o Mandado de Segurança nº 33.193-MC DF, relatado pela Ministra Rosa Weber, possui decisão monocrática de 30 de outubro de 2014, taxativa no sentido de se respeitar a autonomia do Estado-defensor, através da mesma dignidade com a qual o STF havia tratado em questões orçamentárias o Ministério Público e o Poder Judiciário. Anteriormente, poder-se-ia citar a Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 307-MC DF, a qual concluiu serem “[...] inconstitucionais as medidas que resultem em subordinação da Defensoria Pública ao Poder Executivo”, na esteira de precedentes da Suprema Corte sobre o tema.
Os riscos à autonomia do Estado-defensor não se encerraram no referido debate. Em 13 de janeiro último, noticiou-se no sítio eletrônico do Supremo a propositura da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.218-PR, sob relatoria da Ministra Cármen Lúcia, figurando como autora a Associação Nacional dos Defensores Públicos (Anadep), visando impugnar a Lei estadual do Paraná (nº 18.409/14 – LOA), mitigadora da autonomia do Estado-defensor, que – dentre outros temas –, subordinaria a DPE-PR à Secretaria de Fazenda em alguns casos e autorizaria abertura de créditos suplementares para o Executivo em prejuízo do orçamento Defensorial. Em 16 de janeiro, o sítio eletrônico noticiou a concessão de medida liminar ad referendum, subscrita pelo Ministro Lewandowski, a fim de suspender a eficácia do art. 16 da referida Lei estadual. Ditou o Ministro Presidente: “De acordo com o regramento constitucional, qualquer medida normativa que venha a suprimir a autonomia doa Defensoria Pública, jungindo-a administrativamente ao Poder Executivo local, implica necessariamente violação à Carta Magna”. Oportuno registrar nova concessão de liminar pelo Ministro Lewandowski, no dia 22 de janeiro de 2015, desta vez na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.217-PR (Rel. sorteado Celso de Mello), proposta pela Anadep. Objetivando tutelar a iniciativa legal do Defensor Público Geral e o poder de gestão da Instituição, ponderou o Ministro Presidente, na liminar, ad referendum: “Entendo, assim, que o periculum in mora decorre da constatação de que os efeitos do diploma legal em discussão resultam na manifesta insuficiência dos recursos (tanto financeiro quanto funcional e pessoal) necessários à proteção dos direitos dos necessitados, dever confiado à Defensoria Pública pelo nosso ordenamento jurídico”.
É importante ressaltar a tendência aproximativa (SILVA, 2014, p. 628) entre a autonomia do Ministério Público e da Defensoria Pública – entre as semelhanças, rememora-se o art. 93 da Constituição, mencionado enquanto base à liminar concedida pelo Conselho Nacional do Ministério Público (Pedido de Providências nº 0.00.000.001770/2014-83) e também aplicável ao Estado-defensor em decorrência da Emenda Constitucional nº 80/14 (art. 134, § 4º, CF).
Por outro lado, a imperiosidade da implementação de medidas de reforço das garantias dos defensores dos necessitados (indivíduos ou coletividades) é reconhecida desde os estudos de Mauro Cappelletti e Bryant Garth na obra Acesso à Justiça – vide a perseguição e prisão do líder do Programa Indonésio de Assistência Jurídica aos pobres, Adnan Buyung Nasution –, e vão além. Medidas de reforço estão presentes no Pacto Republicano que originou a Emenda Constitucional nº 45/04 (Emenda da Reforma do Judiciário), a qual, afirma-se em passant, deveria ser conhecida como “Emenda da Reforma do Sistema de Justiça”, porquanto não atingiu somente o Poder Judiciário. Aliás, no seio da Emenda Constitucional nº 45/04, provavelmente, a reforma institucional mais profunda foi a concessão de autonomia ao Estado-defensor.
Outros aspectos demonstram a impositiva isonomia. Na doutrina, Luigi Ferrajoli (2014, p. 537) visualiza, em sua obra Direito e razão, o defensor público enquanto um magistrado postulante, tal como os membros do Ministério Público. Isso, claro, por influência do sistema italiano. Na Argentina, o “Ministerio Público de la Defensa” é órgão distinto e paritariamente ladeado pelo “Ministerio Público Fiscal” argentino – buscando-se aí purificar o modelo de qualquer ranço anti-isonômico entre a acusação pública e a defesa pública. Outro ponto indicador da equiparação é a origem remota da Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro (DPE-RJ) como órgão da Procuradoria-Geral de Justiça, ao lado de outra carreira, a dos promotores de Justiça – eram assim, respectivamente, a Procuradoria de Justiça por meio da defesa e da acusação, no âmbito criminal. E mais: no antigo Distrito Federal, sucedido pelo Estado da Guanabara, o cargo de Defensor Público já representou o primeiro estágio na carreira do Ministério Público.
No plano internacional, a Organização dos Estados Americanos (OEA) vem indicando esse caminho de reforço dos agentes defensoriais pelas Resoluções nos 2.821/14, 2.801/13, 2.714/12 e 2.656/11. Com efeito, a Resolução OEA nº 2.821/14 ressalta a importância da autonomia e independência funcional das Defensorias Públicas “como parte dos esforços dos Estados membros para garantir um serviço público eficiente, livre de ingerências e controles indevidos por outros Poderes do Estado que afetem sua autonomia funcional” (tradução livre de trecho do original, em espanhol). Nesta senda, rememora-se que os Defensores Públicos ainda não gozam de vitaliciedade, ao contrário dos membros do Parquet e da Magistratura judicante. Acredita-se, entretanto, que a tendência de reforço dos agentes defensoriais, cujo germe remonta à prisão arbitrária de Adnan Buyung Nasution, pode conduzir o Sistema de Justiça brasileiro à equiparação também nessa garantia de atuação livre e independente de ingerências políticas.
Recentemente, a Comissão Nacional da Verdade, em seu Relatório Final (Parte V – Das conclusões e recomendações), recomendou o fortalecimento do Estado-defensor a fim de se garantir direitos humanos e “para propiciar maior proteção às pessoas detidas”, porquanto o “contato pessoal do defensor público com o preso nos distritos policiais e no sistema prisional é a melhor garantia para o exercício pleno do direito de defesa e para a prevenção de abusos e violações de direitos fundamentais, especialmente tortura e maus-tratos”.
Ademais, é possível afirmar que a inclusão da legitimidade transindividual do Estado-defensor (Lei nº 11.448/07 e EC nº 80/14), a Lei Complementar nº 132/09 e a ordem legal de atuação diferenciada na execução penal desde a reforma de 2010, nas alterações da Lei de Execução Penal, por exemplo, são medidas imbuídas do espírito de reforço e equiparação para que a Defensoria Pública cumpra a missão constitucionalmente imposta.
Por fim, ressalta-se que a Defensoria Pública da União vem travando luta histórica pela equiparação no cenário legislativo. Trata-se do Projeto de Lei (PL) n. 7.924/2014, aprovado na Câmara dos Deputados, versando sobre o valor do subsídio dos Defensores Públicos Federais. Em 31 de março de 2015, o referido projeto foi remetido para apreciação do Senado, Casa Legislativa na qual recebeu o número 22/2015 – a missão e o desafio aqui é efetivar a simetria constitucionalmente assegurada. Porém, a título de esclarecimento, ressaltam-se as palavras de Caio Paiva e Franklyn Roger (2015): “A autonomia da Defensoria não se ‘esgota’ na equiparação com a magistratura” (Clique aqui para ler).
Notas Conclusivas
O que possuem em comum as carreiras da Magistratura, da Defensoria Pública e do Ministério Público?
São todas, nos termos constitucionais, nacionalizadas e interiorizadas, todas em linha de frente no cenário jurídico-processual, cada uma a seu modo. Todas as referidas carreiras foram reforçadas, já na redação originária da Constituição, com a garantia da inamovibilidade – característica típica das funções de magistratura, conforme lição de Max Weber (2011, p. 89). Cada qual com missão constitucional própria e inconfundível, embora com pontos de contato. Todas sofrem de evasão e pela acumulação de grandes responsabilidades sociais, razão pela qual não podem – e não devem – ser “mera carreira de passagem”.
A questão da isonomia entre as carreiras genuinamente jurídico-processuais, em âmbito nacional e interiorizado, é temática de relevo para a formação de uma conjuntura igualitária no Sistema de Justiça brasileiro. Certamente, tal debate jamais poderá estar circunscrito à questão meramente remuneratória, sob pena de reducionismo vil de problemática muito mais ampla, a qual sempre deve tangenciar, ao fim e ao cabo, a melhor tutela do povo brasileiro, do qual todo poder emana, convergindo para o seu bem.
Certamente, a temática aqui não se esgota. Para além da isonomia entre juízes, membros do Ministério Público e defensores públicos, outras destacadas carreiras jurídicas merecem inclusão no debate por equiparação, tais como nos casos da Advocacia Pública e dos Delegados de Polícia.
Notas e Referências:
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WEBER, Max. Ciência e Política: duas vocações. 18ª ed. São Paulo: Cultrix, 2011.
Maurilio Casas Maia é Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB). Pós-Graduado lato sensu em Direito Público: Constitucional e Administrativo; Direitos Civil e Processual Civil. Professor de carreira da Universidade Federal do Amazonas (UFAM) e Defensor Público (DPE-AM).
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