No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 995, o Plenário do STF entendeu que as guardas municipais integram o Sistema de Segurança Pública.
A Associação das Guardas Municipais do Brasil (AGMB) alegava que diversas decisões judiciais não reconheciam essa posição, afetando o exercício das atribuições das guardas municipais e comprometendo a segurança jurídica.
Prevaleceu o voto do relator, ministro Alexandre de Moraes, que destacou que as guardas municipais têm entre suas atribuições o poder-dever de prevenir, inibir e coibir infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais. "Trata-se de atividade típica de segurança pública exercida na tutela do patrimônio municipal", ressaltou.
Ocorre que a conclusão do STF não autorizou os agentes dessas instituições a realizar abordagens e buscas pessoais, nem equiparou as guardas municipais às polícias militar e civil.
Com isso, segue válida a jurisprudência do STJ no sentido de que as guardas municipais estão autorizadas a agir na hipótese de flagrante delito e que as ações de repressão e prevenção de crime só podem ser tomadas estiverem diretamente relacionadas à finalidade da corporação: proteção de bens, serviços e instalações do município, como prevê a Constituição.
Vale lembrar que em 2018, no RE nº 846.854/SP, o STF já havia entendido que "as Guardas Municipais executam atividade de segurança pública (art. 144, § 8º, da CF), essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, § 1º, CF)", proibindo, inclusive, esses servidores de exercerem o direito de greve. Entretanto, na ocasião, em nenhum momento o STF afirmou que a instituição tem função de polícia ostensiva, repressiva ou investigativa.
A respeito da atuação das guardas municipais, JOSÉ AFONSO DA SILVA leciona que “Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de Polícia Municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com qualquer responsabilidade específica pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que, sendo entidades estatais, não podem eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa função. Contudo, não se lhes autorizou a instituição de órgão policial de segurança, e menos ainda de polícia judiciária. A Constituição apenas lhes reconheceu a faculdade de constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. Aí, certamente, está uma área que é de segurança pública: assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais, mas não é de polícia ostensiva, que é função da Polícia Militar. Por certo que não lhes cabe qualquer atividade de polícia judiciária e de apuração de infrações penais, que a Constituição atribui com exclusividade à Polícia Civil (art. 144, § 4º), sem possibilidade de delegação às guardas municipais” (Comentário Contextual à Constituição; 1ª ed. São Paulo; Malheiros, 2005).
HELY LOPES MEIRELLES vai pela mesma linha e afirma que “a guarda municipal destina-se ao policiamento administrativo da cidade, especialmente de parques e jardins, dos edifícios públicos e museus, onde a ação dos depredadores do patrimônio público se mostra mais danosa”. (Direito Municipal Brasileiro; 16ª ed; São Paulo: Malheiros, 2008).
Ainda sobre o tema, o professor Alexandre Morais da Rosa adverte que “as guardas municipais não estão autorizadas a proceder ‘buscas pessoais, por lhes faltar atribuição para tanto, sendo a apreensão nula, embora validada por alguma jurisprudência defensiva”
Após a decisão do STF (guarda faz parte do Sistema de Segurança Pública), visando esclarecer alguns pontos, a 6ª Turma do STJ, em julgamento de um habeas corpus nesta terça-feira (12/9), afetou o tema para julgamento pela 3ª Seção, onde todos os ministros que julgam causas penais se reúnem. O ministro Rogerio Schietti apontou que será a oportunidade de reafirmar que as guardas municipais, embora integrantes da segurança pública, não têm a função de agir de forma repressiva, buscando punição e prisão de autores de crimes diversos, a não ser que haja relação com bens ou interesses municipais.
Ressalta-se que em 2022, no julgamento do Recurso Especial 1.977.119/SP, o mesmo ministro, relator do processo, já havia salientado diversos pontos. Vejamos:
1. A Constituição Federal de 1988 não atribui à guarda municipal atividades ostensivas típicas de polícia militar ou investigativas de polícia civil, como se fossem verdadeiras “polícias municipais”, mas tão somente de proteção do patrimônio municipal, nele incluídos os seus bens, serviços e instalações.
2. Tanto a Polícia Militar quanto a Polícia Civil estão sujeitas a rígido controle correcional externo do Ministério Público (art. 129, VII, CF) e do Poder Judiciário; Já as guardas municipais não estão sujeitas a nenhum controle correcional externo do Ministério Público nem do Poder Judiciário.
3. O caos de se autorizar que cada um dos 5.570 municípios brasileiros tenha sua própria polícia, subordinada apenas ao comando do prefeito local e insubmissa a qualquer controle externo (MP e Judiciário).
4. A exemplificar o patente desvirtuamento das guardas municipais na atualidade, cabe registrar que muitas delas equipando as suas guardas com fuzis, equipamentos de uso bélico, de alto poder letal e de uso exclusivo das Forças Armadas.
5. Mesmo se houver elementos concretos indicativos de fundada suspeita da posse de corpo de delito, a busca pessoal (abordagem, revista..) só será válida se realizada pelos agentes públicos com atribuição para tanto (PM, Polícia Civil e/ou Federal), a quem compete avaliar a presença de tais indícios e proceder à abordagem do suspeito.
6. O art. 301 do CPP afirma que “qualquer do povo poderá [...] prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito”, entretanto o legislado contemplou apenas os flagrantes visíveis previamente, como, por exemplo, a situação de alguém que, no transporte público, flagra um indivíduo subtraindo sorrateiramente a carteira do bolso da calça de outrem e o detém.
Diferente, porém, é a hipótese em que o crime só é descoberto após a realização da atividade invasiva de polícia ostensiva ou investigativa, como a busca pessoal ou domiciliar, uma vez que não é qualquer do povo que pode investigar, interrogar, abordar ou revistar seus semelhantes.
7. É possível e recomendável, dessa forma, que exerçam a vigilância, por exemplo, de creches, escolas e postos de saúde municipais, de modo a garantir que não tenham sua estrutura física danificada ou subtraída por vândalos ou furtadores e, assim, permitir a continuidade da prestação do serviço público municipal correlato a tais instalações.
8. Nessa esteira, podem realizar patrulhamento preventivo na cidade, mas sempre vinculados à finalidade específica de tutelar os bens, serviços e instalações municipais, e não de reprimir a criminalidade urbana ordinária, função esta cabível apenas às polícias, tal como ocorre, na maioria das vezes, com o tráfico de drogas.
9. Não é das guardas municipais, mas sim das polícias, como regra, a competência para patrulhar supostos pontos de tráfico de drogas, realizar abordagens e revistas em indivíduos suspeitos da prática de tal crime ou ainda investigar denúncias anônimas relacionadas ao tráfico e outros delitos.
Poderão, todavia, realizar busca pessoal em situações absolutamente excepcionais, nas quais se demonstre concretamente haver clara, direta e imediata relação de pertinência com a finalidade da corporação, isto é, quando se tratar de instrumento imprescindível para a tutela dos bens, serviços e instalações municipais.
10. Vale dizer, só é possível que as guardas municipais realizem excepcionalmente busca pessoal se houver, além de justa causa para a medida (fundada suspeita de posse de corpo de delito), relação clara, direta e imediata com a necessidade de proteger a integridade dos bens e instalações ou assegurar a adequada execução dos serviços municipais, o que não se confunde com permissão para realizarem atividades ostensivas ou investigativas típicas das polícias militar e civil para combate da criminalidade urbana ordinária.
Assim, em breve, devemos ter o posicionamento da 3ª Seção do STJ a respeito do tema, que não deve fugir do que fora estabelecido em 2022, no julgamento do Recurso Especial 1.977.119/SP.
Vamos aguardar!
Notas e referências
https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=512996&ori=1
https://www.conjur.com.br/2023-set-12/stj-escolhe-definir-alcance-atuacao-guarda-municipal
SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição; 1ª ed. São Paulo; Malheiros, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro; 16ª ed; São Paulo; Malheiros, 2008.
ROSA, Alexandre Morais da. Guia do Processo Penal conforme a teoria dos jogos. 4. ed. Florianópolis; Empório do Direito, 2017.
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