Devemos iniciar reconhecendo que os rótulos e as nomenclaturas atribuídas usualmente a um diploma normativo cumprem mais do que uma função didática ou de popularização de seu conteúdo, já que muitas vezes é capaz de nos revelar o espírito que nutriu a sua formação, indicando, assim, aspectos contraditórios. É esse o caso da Lei Complementar n. 135, de 04 de junho de 2010, denominada Lei da Ficha Limpa. Como se observa, o intuito dessa norma é um dos mais nobres e relevantes: assegurar uma assepsia da política. Junto a esse objetivo plenamente justificado do ponto de vista da cidadania, ao menos a partir de uma alusão genérica, impõe-se constatar que a expressão “Lei da Ficha Limpa” dialoga com sentimentos populistas[1] de cerceamento da luta política. A questão a saber é até que ponto pode-se ir nesse sentido restritivo sem ofender princípios de ordem democrática e, com isso, a própria moralidade do poder que a lei procura salvaguardar?

De chofre, em seu art. 1^o, fica declarado que a mencionada lei regulamentará hipóteses de inelegibilidade com o intuito de assegurar a moralidade das candidaturas a partir de regras de bloqueio à capacidade de participação no embate político eleitoral. Tal pressuposto dá concretude, então, aos ditames do art. 14, § 9^o, do Texto Constitucional de 1988,[2] o qual estatui a faculdade de o Legislativo elaborar Lei Complementar instituindo inelegibilidades sob o fundamento de proteger a moralidade e a probidade. Impende destacar que as inelegibilidades constituem restrições ao direito subjetivo de competição eleitoral: ao tornarem inviável uma candidatura (não a campanha), atingem, portanto, fração importante dos direitos políticos. Em outras palavras, as inelegibilidades obstam que o exercício do sufrágio (capacidade eleitoral ativa) − materializado no voto – recaia sobre um pretendente a cargo eletivo. Atinge tanto quem quer ser eleito quanto quem quer eleger.

A perspectiva da lei, dessa forma, é clara: quem não detiver moral e respeitabilidade pessoal suficiente para estar em exercício de uma alta função pública nem mesmo poderá validamente competir para ascender a tal posição de poder. Sobre esse aspecto, impõe-se observar que as inelegibilidades introduzidas pela Lei da Ficha Limpa têm caráter sancionatório, pois implicam valoração negativa de uma circunstância jurídica (ilícito cometido) e restrição da esfera do gozo dos direitos políticos como resultado. De toda sorte, a questão central é definir qual situação jurídica pode ser legitimamente tomada pelo legislador como causa de inelegibilidade − isso porque regras dessa natureza devem ser adotadas em caráter excepcionalíssimo, uma vez que causam impacto na correlação de forças do jogo político-democrático no cenário eleitoral.   

A tendência geral, por exemplo, é considerar que condenados em processos judiciais, como aqueles que apuram o cometimento de crimes contra a Administração Pública ou os direitos humanos, não possam pleitear cargos eletivos. Imagina-se, por óbvio, um processo judicial no qual tenham sido asseguradas todas as garantias individuais previstas na Constituição. Dessarte, a gravidade da situação abre a possibilidade de restrição aos direitos políticos a partir da construção de hipóteses normativas abstratas de inelegibilidade. É a circunstância extrema que legitima uma medida ostensivamente ameaçadora ao princípio democrático e à correlata vontade popular. Em verdade, nessas situações, compreende-se que o poder político democrático exige sujeitos éticos como seus titulares; caso contrário, o próprio exercício do poder e a legitimidade do Estado está ameaçada.[3] Diante disso, convém expor algumas palavras sobre esse ponto.

A Constituição brasileira de 1988 adota em seu traçado fundamental um regime democrático universalizador, no qual é assegurada uma participação eleitoral ampla e igualitária, tanto no que se refere ao direito de votar quanto ao de ser votado, contemplando ainda manifestações no plano da democracia direta (direito de tomar posição política imediata sobre determinada decisão estatal). Essa abordagem da Carta Política contraria a tradição histórica latino-americana e nacional. Um dos grandes dramas das sociedades foi incorporar ao processo político as massas populares. Duramente, a partir de muitas lutas e idas e vindas, mulheres, trabalhadoras e trabalhadores, negras e negros, pobres, idosos e analfabetos foram sendo aceitos formalmente nos processos eleitorais. Verdade que nem sempre essa ampliação participativa se deu com real influência decisória, pois juntamente com esse processo implementava-se a fraude e a violência eleitoral de modo a garantir a manutenção do poder das elites.[4]

É essa a dinâmica histórica que explica o regime de excepcionalidade absoluta das regras limitativas à participação política, mesmo quando baseado em autorização constitucional, como é a circunstância das inelegibilidades tratadas pelo art. 14, § 9^o, da atual Constituição brasileira. Com efeito, é sempre importante sublinhar que a exclusão participativa e a exclusão cidadã constituíram a regra em nosso continente tardio. Estamos, portanto, transitando em um território onde todo cuidado é insuficiente.

É imperioso, no entanto, realçar um cenário contextual que dialoga diretamente com o argumento que desejamos apresentar. Normalmente, nos recuos aos processos democráticos ocorridos no cone sul da América Latina, a introdução de regimes ditatoriais ocorreu sob o fundamento de uma narrativa que fazia da moralidade pública o seu cavalo de batalha. Com essa justificativa, entre outras, forças sociais antipopulares não hesitavam em derrubar presidentes eleitos, fechar parlamentos, perseguir oponentes, cassar mandatos e direitos políticos, limitar ou impedir eleições, desconstituir partidos, realizar processos judiciais de exceção, implementar execuções e torturas. Sob o manto da probidade quase tudo o que era moralmente vil era posto em prática. Nesse sentido, observe-se que a ditadura civil-militar brasileira de 1964-1988 foi implantada a partir de um discurso em que a defesa da moralidade e da probidade, bem como o combate à corrupção, era um dos seus eixos centrais − basta, quanto a isso, uma leitura dos Atos Institucionais n. 1, 2 e 5.[5] 

De fato, o princípio da moralidade e da probidade pública só ganha sentido próprio e apenas encontra a sua razão de ser na presença do regime democrático; por isso, em nome da limpeza ética não se está constitucionalmente autorizado a produzir atos, legislações ou interpretações que minem a legitimidade do sistema político. O que nos parece é que a Lei Complementar n. 135/2010, ao alterar o regramento das inelegibilidades (Lei Complementar n. 64/1990), ultrapassou as balizas democráticas constitucionais. Nessa perspectiva, vejamos que a lei estabeleceu que são inelegíveis todos aqueles condenados por certos crimes,[6] desde que essa decisão passe por órgão colegiado, mesmo sem a ocorrência do seu trânsito em julgado (art. 1^o, I, “e”, da Lei Complementar n. 64/1990).

A prescrição normativa supracitada relativiza o princípio da presunção de inocência ou da não culpabilidade em nome da moralidade. Como se sabe, a Constituição brasileira determina em seu art. 5^o, LVII, que “ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória”. É a culpa final e inequívoca que possibilita a aplicação da sanção, posto que seria despropositado fazer alguém iniciar o cumprimento de uma pena que poderá ser anulada ou alterada no futuro, a não ser que se queira minar a legitimidade do Estado enquanto lócus do monopólio da violência. A presunção de inocência, parece-nos, é um princípio aplicável a qualquer âmbito judicial, e não só penal, compondo o cenário de um devido processo legal justo.

Não é excessivo rememorar que, com a edição do Decreto n. 678, de 06 de novembro de 1992, o Brasil aderiu à Convenção Americana sobre Direitos Humanos − Pacto de São José (Costa Rica, 22 de novembro de 1969), e este, em seu art. 8^o, 2, ao tratar das garantias judiciais, estipula que “toda pessoa acusada de delito tem direito a que se presuma sua inocência enquanto não se comprove legalmente sua culpa”. No mais, não se pode olvidar que a presunção de inocência é cláusula pétrea, consubstanciando componente intangível do ordenamento jurídico a teor do art. 60, § 4^o, da Constituição,[7] uma vez que corporifica um direito individual, não sendo admitida deliberação legislativa de qualquer proposta de emenda constitucional que tenda a eliminá-la do ordenamento jurídico.   

Assim, pode-se concluir que a inelegibilidade prevista na Lei da Ficha Limpa, em seu art. 1^o, I, “e”, antecipa um efeito sancionatório, tratando alguém que ainda está debatendo a sua causa em juízo como se definitivamente culpado fosse. É a situação de presunção de culpa que gera a “ficha suja”. Dessa visão constata-se uma tensão principiológica entre a presunção de inocência e a moralidade pública, o que deveria, segundo entendemos, acarretar um posicionamento enfático por parte dos tribunais no sentido de reconhecer a ofensa ao Texto Constitucional. Infelizmente, o próprio Supremo Tribunal Federal assim não compreendeu a questão.[8]

Convém verificar ainda que, para dar ensejo ao fenômeno da inelegibilidade, a relativização legal do princípio da presunção de inocência não é fato novo no desenvolvimento histórico do direito brasileiro. Durante a última ditadura civil-militar, a Lei Complementar n. 5, de 05 de abril de 1970 (posteriormente revogada pela atual lei de inelegibilidades), previa regra similar à apresentada pela Lei da Ficha Limpa, estatuindo em seu art. 1^o, I, “n”, que seriam inelegíveis aqueles que “tenham sido condenados ou respondam a processo judicial, instaurado por denúncia do Ministério Público recebida pela autoridade judiciária competente”. Diante dessa constatação é indispensável afirmar que a fragilização do princípio da presunção de inocência, que parece tão afeita a um direito de índole individual, acaba por solapar o princípio democrático e o regime de igualdade cidadã. Sobre esse aspecto, não causa surpresa que preceitos similares à Lei da Ficha Limpa tenham vigorado durante o período ditatorial.

Dessa forma, defrontamo-nos com um cenário em que a inconstitucionalidade se desdobra, ou seja, em nome do princípio da moralidade e da probidade pública inseridos no art. 14, § 9^o, da Constituição o legislador, premido por um populismo punitivista, relativizou a presunção de inocência e o princípio da representação democrática. Dentro desse horizonte, é preciso notar que toda candidatura posta para a escolha do eleitorado aparece como um elemento de representatividade. A redução arbitrária do campo de seleção da cidadania pode causar a eliminação da representatividade política perante determinada conjuntura, atingindo a legitimidade do sistema de poder institucionalizado. Note-se que o afunilamento do campo de escolha tem um sentido de restrição do próprio direito de sufrágio ativo, isto é, fragiliza o voto de cada integrante da cidadania.

Em verdade, a Lei da Ficha Limpa, na prática, cria uma avaliação moral prévia e vinculada a partir de um processo judicial em andamento, não finalizado. Vale observar que antes mesmo da edição da Lei Complementar n. 135/2010 foi proposta uma ação judicial [Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)  n. 144/DF] por parte da Associação dos Magistrados do Brasil (AMB) na qual se demandava ao Supremo Tribunal Federal uma interpretação do art. 14, § 9^o, que determinasse a aplicabilidade plena e imediata do seu conteúdo. Com isso, solicitava-se que a análise quanto à vida pregressa das candidaturas, a fim de proteger a probidade e a moralidade, fosse realizada de modo discricionário pelo Poder Judiciário, com ampla margem de liberdade para dizer quais postulantes a cargos públicos poderiam competir em pleitos e quais ficariam impedidos de fazê-lo.

Sendo esta a métrica da referida ação judicial, como último pedido se requereu a declaração de inconstitucionalidade das regras até então vigentes na Lei Complementar n. 64/1990 que exigiam o trânsito em julgado de processos judiciais para a decretação da inelegibilidade.[9] Para os proponentes da ADPF, a valoração da vida pregressa não poderia se submeter a requisitos fixos e determinados, com a especificação de hipóteses fechadas. Em síntese, uma Magistrada poderia decidir pela inelegibilidade de um candidato, considerando diversos aspectos de sua vida pregressa, como número de processos judiciais que sofre, inquéritos a que está submetido, condenações etc., sem a obrigatoriedade de se apegar ao trânsito em julgado de uma decisão judicial.[10]

É no mínimo interessante notar que toda essa argumentação sobre a valoração da vida pregressa é adotada tomando como modelo as regras aplicadas aos que realizam concurso para cargos públicos. Se muitas vezes há investigação social, legalmente prevista, para averiguar a vida anterior do pretendente a um cargo efetivo, por que em relação aos cargos eletivos tal medida não pode ser aplicada, sobretudo considerando o mandamento do art. 14, § 9^o, da Constituição? A resposta é simples: o cargo eletivo implica sempre responsabilidade política periódica, uma vez que se trata de mandato republicano. Como se sabe, esse quadro de responsabilidade política está ausente do horizonte do cargo burocrático, o qual demanda preponderância do elemento técnico.

No fundo, vingasse a interpretação apresentada na ação proposta pela AMB, ao Judiciário seria conferida uma faculdade ampla de análise de situações de moralidade de candidaturas, substituindo a cidadania nesse processo valorativo. Em outros termos, haveria a transferência para os órgãos burocráticos judiciais de uma competência avaliativa moral cujo monopólio diz respeito à comunidade de eleitoras e eleitores no momento da decisão em pleitos. O julgamento de ordem ético-comportamental antecipado em face de processos judiciais sem trânsito em julgado consubstancia um ato de natureza tipicamente política.

 Há similaridade entre os objetivos da ADPF n. 144/DF, que abordamos anteriormente, e o conteúdo adotado pela Lei da Ficha Limpa, já que nas duas situações se procura neutralizar o requisito do trânsito em julgado com vistas a punir candidaturas tidas como ofensivas à probidade e à moralidade pública. Mas há uma diferença, qual seja, a ADPF claramente vai no sentido de realocar a discricionariedade popular no Judiciário, enquanto a Lei da Ficha Limpa automatiza um pré-julgamento político a partir da decisão emitida por um órgão judicial colegiado em certas situações. O que aproxima ideologicamente as visões em ambos os casos é o espírito elitista de desconfiança para com os processos democráticos.

Alguém poderia afirmar que estamos exagerando na análise realizada acima e que o tempo atual exige uma interpretação mais conforme às condições factuais; afinal, a democracia estaria consolidada e a doença da corrupção seria o grande mal a ser extirpado. Com efeito, o caráter de excepcionalidade que deveria nortear a criação e a aplicação de normas restritivas aos direitos individuais e ao princípio democrático vão sendo paulatinamente ampliadas, como se o próprio regime democrático e o Estado de Direito não corressem qualquer tipo de perigo. Guiando-se por esse caminho, não tardará a vermos que a democracia e os direitos e as garantias individuais constituirão o caso excepcional e ninguém irá se responsabilizar por essa obra final. O princípio de preponderância da cláusula democrática estabelecida pela Constituição de 1988 é o único escaninho de defesa contra esse ovo da serpente. “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.”  

 

 

Notas e Referências

LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. O município e o regime representativo no Brasil. 7. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2012.

SOARES, Alessandro. Processo de cassação de mandato parlamentar por quebra de decoro. São Paulo: Saraiva, 2014.

[1] Não causa espanto que a aprovação dessa lei pelo Congresso brasileiro tenha se dado inicialmente a partir de um abaixo-assinado para a aprovação de um projeto de lei de iniciativa popular com base no art. 61, § 2^o, da Constituição brasileira de 1988. Apresentando para a população o projeto como de combate à corrupção, dificilmente alguém deixaria de apoiar. Vale observar que essa proposta de iniciativa popular foi encampada pelo Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE), formado por diversas entidades da sociedade civil e movimentos sociais que iniciaram, em abril de 2008, a “Campanha Ficha Limpa”. A proposta recebeu aproximadamente 1,3 milhão de assinaturas, sendo apresentada perante a Câmara dos Deputados em 29 de setembro de 2009. Como havia eleições agendadas para 2010, os proponentes da “Lei da Ficha Limpa” tinham certo interesse em acelerar o processo de aceitação da proposta, ou seja, queriam ver logo a lei aprovada e aplicada em disputas eleitorais, o que seria impossível em face da necessidade de confirmar o cumprimento dos requisitos constitucionais e legais no recolhimento das assinaturas. Visando solucionar esse problema, o Deputado Antônio Carlos Biscaia e outros parlamentares subscreveram a proposta como de iniciativa parlamentar no dia 29 de setembro de 2009; assim, iniciou-se o trâmite do PLP n. 518, que posteriormente é apensado ao PLP n. 168/1993.

[2] Com redação determinada pela Emenda Constitucional n. 4/1994.

[3] Já tivemos a oportunidade de tecer alguns apontamentos sobre esse tema: SOARES, Alessandro. Processo de cassação de mandato parlamentar por quebra de decoro. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 99-106.

[4] Nesse sentido, ver LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. O município e o regime representativo no Brasil. 7. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2012.

[5] Ato Institucional n. 1, de 09 de abril de 1964: “O Ato Institucional que é hoje editado pelos Comandantes em Chefe do Exército, da Marinha e da Aeronáutica (...), se destina a assegurar ao novo governo a ser instituído, os meios indispensáveis à obra de reconstrução econômica, financeira, política e moral do Brasil”. Ato Institucional n. 2, de 27 de outubro de 1965: “A revolução é um movimento que veio da inspiração do povo brasileiro para atender às suas aspirações mais legítimas: erradicar uma situação de um governo que afundava o País na corrupção e na subversão”. Ato Institucional n. 5, de 13 de dezembro de 1968, “Considerando que a Revolução Brasileira de 21 de março de 1964 teve, conforme decorre dos Atos com os quais se institucionalizou, fundamentos e propósitos que visavam a dar ao País um regime que, atendendo às exigências de um sistema jurídico e político, assegurasse autêntica ordem democrática, baseada (...) na luta contra a corrupção...”.  

[6] Art. 1^o. São inelegíveis: I – para qualquer cargo: (...) e) os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, desde a condenação até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena, pelos crimes: 1. contra a economia popular, a fé pública, a administração pública e o patrimônio público; 2. contra o patrimônio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais e os previstos na lei que regula a falência; 3. contra o meio ambiente e a saúde pública; 4. eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade; 5. de abuso de autoridade, nos casos em que houver condenação à perda do cargo ou à inabilitação para o exercício de função pública; 6. de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores; 7. de tráfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e hediondos; 8. de redução à condição análoga à de escravo; 9. contra a vida e a dignidade sexual; e 10. praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando.   

[7] Art. 60, § 4^o. Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I – a forma federativa de Estado; II – o voto direto, secreto, universal e periódico; III – a separação de Poderes; IV – os direitos e garantias individuais.

[8] Ver ADC 29/DF, ADC 30/DF e ADI 4.578/AC julgadas em 16 de fevereiro de 2012.

[9] Eis o argumento exposto na ADPF: “Sustenta, nesse quadro igualmente relevante, A AMB que (a) a exigência do ‘trânsito em julgado’ das decisões mencionadas nas alíneas ‘d’, ‘e’ e ‘h’ do inciso I, do art. 1^o, (b) a ressalva quando ‘a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário’ mencionada na alínea ‘g’, do inciso I, do art. 1^o, (c) bem ainda a exigência de que tenha ‘trânsito em julgado’ a decisão mencionada no art. 15, todos da Lei Complementar n. 64/90, conflitam diretamente com o texto do § 9^o, do art. 14 da CF, com a redação dada pela ECR n. 4/94, no ponto em que estabeleceu que a Lei de Inelegibilidade teria a finalidade também de ‘proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato”.

[10] Mais uma vez, o argumento da ADPF: “Não há necessidade, pois, de que a lei complementar de inelegibilidade disponha sobre hipóteses que haveriam de ser apuradas na investigação da vida pregressa, porque se trata de uma apuração ampla, impossível de ser reduzida a determinada hipótese, conquanto, reafirme-se, possa a lei vir a estabelecer algumas dessas hipóteses, de forma exemplificativa”.

 

Imagem Ilustrativa do Post: Ficha Limpa // Foto de: Senado Federal // Sem alterações

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