Introdução.
Para entender a forma de organização e de execução da política de meio ambiente no Brasil é elementar, primeiro, retomar as regras que direcionam o pacto federativo aplicado aos Estado, Distrito Federal e Municípios. O Brasil, segundo dispõe o art. 1º da Constituição Federal de 1988 – CF/88, é uma República Federativa formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, todos com autonomia político-administrativa (art.18). Um dos atributos decorrentes da autonomia político-administrativa é a repartição de competência legislativa, exposta na Constituição Federal e complementada pela Lei Complementar n.º 140/2011.
A federação brasileira, nascida da segregação centrifuga dos Estados e Municípios, não pode ser comparada com a federação dos Estados Unidos da Américo e muito menos rotulada como uma anomalia; mantem uma estrutura que concentra na União a maior parte das competências legislativas, administrativas e tributárias, inobstante inexistir hierarquia entre os entes federados (art. 18 da CF/88).
Para José Afonso da Silva (2002)[1], a constituição brasileira, à semelhança do sistema alemão, adota um sistema complexo que buscar realizar o equilíbrio federativo, por meio de uma repartição de competência que se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (art. 21 e 22) com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, §1º) e poderes definidos indicativamente para os Municípios (art. 30), concluindo que no Brasil estruturou-se um sistema complexo de partilha de competência em que coexistem competências privativas, repartidas horizontalmente, com competências concorrentes, repartidas verticalmente, além das competências comuns, possibilitando a participação dos Estados membros nas competências próprias da União por meio do sistema de delegação (art. 23, parágrafo único, CF/88).
O sistema de repartição, complexo como dito por José Afonso da Silva, gerou agudos conflitos políticos e exageradas disputas econômicas entre os entes da federação na seara da competência material comum, notadamente no que concerne o Licenciamento Ambiental até a edição da Lei Complementar n.º 140/2011.
A partir do imbróglio do sistema de competência, os entes federativos buscam solucionar legalmente os problemas que envolvem a necessidade de garantir o crescimento econômico (no campo e na cidade), sem comprometer a sustentabilidade dos recursos naturais e da qualidade de vida dos Seres Humanos (art. 225, CF/88). Com a aprovação da Lei Complementar n.º 140/2011, embora com impropriedades técnicas e omissões não resolvidas, avançou para atenuar os conflitos e implementar na área do meio ambiente o federalismo de cooperação.
Considerando os problemas evolutivos da federação brasileira, o presente ensaio apresentará os principais aspectos relacionados com o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA.
A estrutura.
O SISNAMA foi criado pelo art. 6º, da Lei n.º 6.938/1981[2], com a atribuição de realizar a Política Nacional do Meio Ambiental é composto por todos os entes da federação, por meio das entidades políticas, autárquicas e fundacionais com atribuição ambiental.
A estrutura hierárquica do SISNAMA é composta pelo:
I – Órgão superior: o Conselho de Governo. É presidido pelo Presidente da República ou por sua determinação, pelo Ministro de Estado Chefe da Casa Civil, responsável por assessorar diretamente o Presidente da República na formulação de diretrizes de ação governamental, cuja composição compreende o assento de Ministros de Estado.
II – Órgão consultivo e deliberativo: O Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA. É um órgão consultivo e deliberativo, com poderes normativos (Resolução)[3] e competência estabelecida pelo art. 8º da Lei n.º 6.938/1981, pelo Decreto n.º 99.274/1981 e pela Lei n.º 11.941/2009 (revogação da competência do CONAMA para apreciar e julgar recursos contra multas).
III – Órgão central: O Ministério do Meio Ambiente. Trata-se da antiga Secretária do Meio Ambiente, intendente de planejar, supervisionar e controlar a execução da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei n.º 10.683/2003.
IV – Órgão executor: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA. É uma autarquia federal criada pela Lei n.º 7.735/1989, vinculada hierarquicamente ao Ministério do Meio Ambiente, com alçada para exercer o poder de polícia ambiental federal e executar as ações da Política Nacional do Meio Ambiente. Pela Lei n.º 11.516/2007, o IBAMA deixou de ser responsável pela política de conservação ambiental, através da gestão das unidades de conservação, passando-a para a autarquia federal denominada de Instituto Chico Mendes de Biodiversidade – ICMBIO.
V – Órgãos seccionais: os órgãos ou entidades estaduais. É uma estrutura afeta aos Estados e ao Distrito Federal, na parte em que são constitucionalmente responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental. Na forma do art. 8º da Lei Complementar n.º 140/2011, compete aos Estados executar e fazer cumprir, no território estadual, a Política Nacional do Meio Ambiente.
VI – Órgãos locais: os órgãos ou entidades municipais. Afetos aos Municípios, exteriorizam-se por meio das Secretarias Municipais de Meio Ambiente, com atribuição de controlar e fiscalizar as atividades capazes de provocar a degradação ambiental. A implementação dos órgãos locais de meio ambiente representa um desafio à federação brasileira, dada a realidade econômica que cinge a estrutura administrativa dos 5.570 municípios. O problema é que pelo art. 9º da Lei Complementar n.º 140/2011, cabe aos municípios, com ou sem estrutura, executar e fazer cumprir na circunscrição municipal, as Políticas Nacional e Estadual de Meio Ambiente e todas as demais políticas relacionadas com a proteção do meio ambiente local, inclusive as respectivas unidades de conservação criadas por legislação municipal.
O poder normativo do CONAMA.
A controvérsia que circunda o poder normativo do CONAMA retrata uma discussão de constitucionalidade das Resoluções a partir do principio da legalidade estrita combinada com a teoria da separação de atribuições entre os três poderes da federação. A teoria da separação dos poderes estabelece competências primarias e secundárias a cada um dos órgãos (Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Legislativo). Muito embora a competência primária do Poder Executivo seja administrar a res pública, a Constituição Federal, secundariamente, permite que o Poder Executivo exerça atividades em tese de competência do Poder Legislativo, como é o caso da possibilidade de editar normas (são exemplos: medidas provisórias, decretos, portarias, instruções normativas), vide art. 84, inciso IV – expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução -, CF/88.
Para Ingo Sarlet[4], o entrelaçamento do art. 84, inciso IV com o art. 8º da Lei n.º 6.938/1981, permite concluir que as Resoluções do CONAMA são constitucionais por representarem o Poder Regulamentar do Poder Executivo.
Nesse segmento, partiu-se do pressuposto de que a competência do CONAMA de expedir resoluções insere-se dentro do chamado Poder Regulamentar do Executivo, tendo em conta que o exercício do poder regulamentar guarda uma relação de conformidade com a lei em sentido formal, pois o Poder Executivo, ao expedir os regulamentos, contribui e complementa a ordem jurídico-legislativa, inclusive, em certos casos, como condição de eficácia da lei em sentido formal. Nesse sentido, o regulamento não tem a natureza de lei em sentido formal, porém pode sê-lo em sentido material.
O debate alcançou os tribunais superiores, foi amplamente discutida através de inúmeras decisões, com destaque para o fato de que o Superior Tribunal de Justiça[5] afastou a tese de excesso do poder de regulamentar (processo REsp 994.881/SC, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, primeira turma, Superior Tribunal de Justiça, julgado em 16.12.2008. dj. 09.09.2009.
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E DIREITO AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. OBRA EMBARGADA PELO IBAMA, COM FUNDAMENTO NA RESOLUÇÃO DO CONAMA N. 303/2002. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. EXCESSO REGULAMENTAR. NÃO-OCORRÊNCIA. ART. 2º, ALÍNEA 'F', DO CÓDIGO FLORESTAL NÃO-VIOLADO. LOCAL DA ÁREA EMBARGADA. PRETENSÃO DE ANÁLISE DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7 DO STJ. RECURSO ESPECIAL NÃO-CONHECIDO
Igualmente, o Superior Tribunal de Justiça[6] eliminou a controvérsia que cercava a prevalência de direito fundamentais em face do direito ao meio ambiente sadio e equilibrado para as presentes e futuras gerações. Processo REsp 194617 PR 1998/0083512-1.
EMENTA: RECURSO ESPECIAL. PEDIDO DE REGISTRO DE LOTEAMENTO ÀS MARGENS DE HIDRELÉTRICA. AUTORIZAÇÃO DA MUNICIPALIDADE. IMPUGNAÇÃO OFERECIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. RESOLUÇÃO N. 4/85-CONAMA. INTERESSE NACIONAL. SUPERIORIDADE DAS NORMAS FEDERAIS. No que tange à proteção ao meio ambiente, não se pode dizer que há predominância do interesse do Município. Pelo contrário, é escusado afirmar que o interesse à proteção ao meio ambiente é de todos e de cada um dos habitantes do país e, certamente, de todo o mundo.
A base do julgado, além do reconhecimento da prevalência do art. 225 da CF/88 sobre diversos direitos, inclui a discussão do direito de terceira geração, relacionando-o diretamente com a garantia do desenvolvimento sustentável. No mesmo sentido é possível extrair a posição do Ministério Público Federal, através da Ação Direita de Inconstitucionalidade n.º 5547[7], proposta pelo Procurador Geral da República, que reconhece a constitucionalidade das Resoluções do CONAMA a partir do direito de todos ao meio ambiente equilibrado e sadio.
ADI questiona resolução sobre licenciamento ambiental em assentamentos
O procurador-geral da República, Rodrigo Janot, ajuizou no Supremo Tribunal Federal (STF) a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5547, com pedido de liminar, contra a Resolução 458/2013, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que estabelece procedimentos para licenciamento ambiental em assentamentos de reforma agrária. O relator é o ministro Edson Fachin.
Para Janot, a norma viola o ordenamento constitucional ambiental e o dever da União e dos demais entes federados de proteção do ambiente, conforme previsto no artigo 225, caput, da Constituição Federal. Ele diz que, ao fragmentar o licenciamento ambiental para assentamentos de reforma agrária e determinar como regra a realização de licenciamento simplificado, a resolução afrontou ainda os princípios constitucionais da vedação de retrocesso ambiental, da proibição de proteção deficiente e da exigência de estudo de impacto ambiental para atividades potencialmente poluidoras.
Flexibilização
Janot afirma quer o Conama promoveu flexibilização excessiva (e, por isso, inconstitucional) nas exigências até então vigentes para licenciamento ambiental de projetos de assentamento de reforma agrária, pois a resolução deixa de exigir a licença prévia, de instalação e de operação e os estudos ambientais necessários de acordo com cada caso, ou seja, relatório de viabilidade ambiental, projeto básico, relatório ambiental simplificado, plano de desenvolvimento do assentamento e plano de recuperação do assentamento.
‘No procedimento de licenciamento ambiental existe a oportunidade de avaliar a compatibilidade do projeto de assentamento com unidades de conservação e sua zona de amortecimento, terras indígenas criadas ou em estudo, áreas de patrimônio histórico e cultural, polígonos minerários, projetos de rodovias e ferrovias, áreas de relevante interesse para a conservação do ambiente e outros projetos de grande interesse da nação, permitindo participação de todos os interessados’, sustenta.
O procurador-geral cita ainda que o STF, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1086, declarou inconstitucional norma catarinense que afastou a regra do artigo 225, parágrafo 1º, inciso IV, da CF, no caso de áreas de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais.
Pedidos
Na ADI 5547, Janot requer liminar para suspender a eficácia da norma contestada. Ao final, pede que seja declarada a inconstitucionalidade da Resolução 458/2013 do Conama.
Os municípios, órgãos locais.
A discussão sobre os sistemas locais de execução da política ambiental não é nova e já foi objeto de reflexão nesta coluna. Permito-me trazer à lume as contribuições apontas no artigo[8] gestão ambiental e o problema da municipalização.
O município, institucionalmente, é o ente federal com estrutura política mais próxima do cidadão, e, também, é o local onde estão os bens e os valores ambientais. É, no município, que a vida acontece sob todas as formas, pois é o local de trabalho, de estudo, de lazer, de moradia, de atendimento e recepção dos serviços públicos; assim como é, também, o local em que ocorrem as práticas de preservação ou destruição dos ecossistemas.
Desse modo, o controle efetivo do desmatamento, por exemplo, só é possível a partir de informações cartográficas mais precisas sobre o território municipal, sob a responsabilidade da prefeitura e sob o controle de lideranças e militantes locais.
O slogan ambientalista “pensar globalmente, agir localmente”, reflete que o município é a instância mais adequada para resolver os problemas locais, dentre os quais os relacionados com o meio ambiente, visto que todo o impacto ambiental é, antes de tudo, local.
Sob o aspecto legal, a relação entre os municípios, o cidadão e o meio ambiente é tratada pela CF/88, nos artigos 182 e 184 e pela lei federal n.º 10.257/2010 (Estatuto da Cidade), dispondo que o uso da propriedade rural e urbana deve atender ao bem coletivo, à segurança, ao bem estar do cidadão e ao equilíbrio ambiental.
O município, portanto, é o difusor e o receptor de práticas e de condutas ambientais, sendo razoável, também, que seja o responsável pela gestão e pela administração da política de meio ambiente. Para tanto, é necessário rever o sistema federal de repartição de competência e o pacto federal, desconcentrado e descentralizando a gestão ambiental para os municípios.
Aspásia Camargo justifica a importância do município na gestão ambiental a partir do caminho pragmático que a Agenda 21 ofereceu ao Brasil de estimular boas práticas e experiências localizadas que, uma vez dando certo, encontrem lideranças políticas e sociais capazes de reproduzi-las em grande escala, citando, como exemplo, o Projeto Tamar.
A gestão ambiental municipal e sua implantação, na visão de Chiesa, dependem da superação de grandes desafios, como:
a)Orçamento insuficiente;
b) Ausência de previsão legal para repasse de recursos financeiros da União para os Municípios. (Financiamento ambiental);
c) Insuficiência de pessoal capacitado;
d) Conflito de competência entre os diferentes entes federativos;
e) Pouca disposição dos municípios em participar do Sistema Nacional de Meio Ambiente;
f) Falta de zoneamento ecológico econômico; de regulamentação adequada para o pagamento dos serviços ambientais e, também, do fundo estadual de recursos hídricos;
g) Dificuldade de aceitação da implantação da política ambiental pelos diferentes setores municipais;
h) Morosidade das ações dentro da própria estrutura do município;
i) Pouca contribuição dos atores sociais em relação às políticas ambientais pela baixa qualidade técnica dos participantes;
j) Falta de planejamento conjunto entre Estado e Município.
Aspásia Camargo acrescenta, ainda, que a carência de dados e de informações sistematizadas dificulta a tomada de decisão pelos municípios e inviabiliza as políticas de governo envolvendo a participação da sociedade civil no controle das políticas públicas.
Não é novidade que nos municípios brasileiros as políticas públicas de natureza ambiental competem com as prioridades de ordem social ou de ordem econômica e, também, que a cidadania ambiental, a consciência civil e o ideário preservacionista da população sejam embrionário.
Não se realiza gestão ambiental, no Brasil, sem a participação dos municípios e, muito menos, é possível obter sucesso na política nacional sem a necessária revisão do sistema federal. Aspásia Camargo observa que o sistema atual de repartição de competências e atribuições em matéria ambiental provoca uma desarticulação política e administrativa grave para o meio ambiente:
‘Para o meio ambiente, tal fragmentação é particularmente grave à medida que acentua a desarticulação política e administrativa entre os diferentes ministério e secretarias de um mesmo governo (federal, estadual e municipal) favorecendo o fisiologismo e impedindo a adoção de políticas integradas, que são o segredo de qualquer política ambiental bem sucedida. A segmentação chegou a tal ponto que toda a máquina do Estado parece corroída pelos cliques e suas disputas internas pelo controle da informação e das ações, tanto mais graves porquanto vêm ocorrendo dentro de um mesmo órgão de governo.’
A partir da compreensão de que é no município que a vida acontece; de que é no município que estão presentes os bens e valores ambientais (florestas, rios, lagos, nascentes, fauna e flora), vislumbra-se a necessidade de dotar o município de capacidade administrativa, financeira, jurídica e legal para enfrentar e solucionar os problemas socioambientais decorrentes do dia-a-dia da comunidade.
Para tanto, a solução de entraves à gestão municipal do meio ambiente não depende apenas da ocorrência de mudança da plataforma de distribuição de competências na federação, sendo essencial a instituição do sistema municipal de meio ambiente e a estruturação administrativa condizente com as necessidades locais. Neste sentido, é precípuo que os municípios invistam na edição de códigos municipais de meio ambiente e na criação ou fortalecimento de conselhos e fundos municipais de meio ambiente.
É curial estimular a participação da comunidade na gestão ambiental por meio de investimentos em educação ambiental; difusão de boas práticas sociais e ambientais; melhoria no sistema de informações, garantindo mais transparência das ações públicas que envolvem a política municipal de meio ambiente; criação ou adequação do conselho municipal de meio ambiente para garantir que os principais atores sociais estejam representados; realização de ações concretas de preservação ambiental a partir da cultura local e inclusão das comunidades no processo de preservação e de reciclagem.
Conclusão.
O Brasil, desde o ano de 1981, discute a implantação do Sistema Nacional do Meio Ambiente, ultrapassando as dificuldades, aprimorando a legislação e construindo um sistema municipal que seja capaz de garantir a conservação e a preservação dos recursos naturais.
Não é embalde lembrar que as eventuais modificações no Ministério do Meio Ambiente, como as que a atual equipe de transição do futuro Presidente da República apregoa (encampação do Ministério do Meio Ambiente pelo Ministério da Agricultura), podem significar um retrocesso na execução das políticas ambiental, especialmente no nível do meio ambiente local.
Espera-se, nesse sentido, que sendo o Brasil um Estado Democrático, que o Presidente Eleito discuta com a sociedade as alterações relacionadas com o Sistema Nacional do Meio Ambiente e não seja seduzido pelos encantos do agronegócio e sim pelo equilíbrio da sustentabilidade.
Notas e Referências
[1] SILVA, José Afonso da. Direito constitucional ambiental. São Paulo: Malheiros, 2002
[2] Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6938.htm. Acesso em 07 de nov. 2018.
[3] A edição de Resoluções pelo CONAMA e a aplicação no mundo jurídico-ambiental guarda certa polêmica em razão do Princípio da Legalidade estrita, que proíbe a delegação incondicional do Poder Legislativo ao Poder Executivo.
[4] SARLET, Ingo. Constitucionalidade formal e material das resoluções do CONAMA. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_90/Artigos/PDF/IngoWolfgang_Rev90.pdf> Acesso em: 07 nov. 2018.
[5] SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Disponível em: <www.stj.jus.br> Acesso em 07 de nov. 2018.
[6] Idem.
[7] Disponível em http://stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=319644. Acesso em 07 de nov. 2018
[8] Disponível em http://emporiododireito.com.br/leitura/a-gestao-ambiental-e-o-problema-da-municipalizacao-por-wagner-carmo. Acesso em 07 de nov. 2018.
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