Projeto Elas no Processo na Coluna O Novo Processo Civil Brasileiro / Coordenador Gilberto Bruschi

Retomou-se, recentemente, a discussão acerca do art. 16, Lei 7.347/85, em razão do reconhecimento da repercussão geral do Recurso Extraordinário 1.101.937^[ii], tema n. 1.075, com a seguinte questão a ser resolvida: “constitucionalidade do art.16 da Lei 7.347/1985, segundo o qual a sentença na ação civil pública fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator”.

No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, após mudanças de entendimento ao longo dos anos, a tese de inaplicabilidade do referido dispositivo às ações coletivas já havia sido sedimentada, quando do julgamento pela sua Corte Especial do ERESP 1.134.957/SP e dos Recursos Especiais 1.349.188/RJ e 1.315.822/RJ^[iii], bem como no Recurso Especial 1.243.887/PR.

A controvérsia envolvendo o art. 16, muito embora faça menção a limites territoriais da coisa julgada, diz respeito, em verdade, à eficácia subjetiva da decisão^[iv], isto é, busca-se limitar, tendo o lugar como critério, quem sentirá os seus efeitos.

Ocorre que, por razões fáticas e lógicas, devem sentir os efeitos da decisão, seja em processo coletivo ou individual, todos aqueles que, de algum modo, estão vinculados ao seu objeto, o que se dá de forma direta ou indireta^[v]. É dizer, a eficácia da sentença é limitada subjetiva e objetivamente pelo que foi decidido^[vi].

Os efeitos nacionais, regionais ou locais da decisão são consequência lógica do caráter/extensão nacional, regional ou local das relações jurídicas sobre as quais o processo incide.

Por sua vez, a coisa julgada é o efeito jurídico^[vii]-^[viii] que torna imutável e indiscutível uma decisão judicial, quando presentes os seguintes pressupostos de fato: (i) decisão jurisdicional calcada em cognição exauriente; e (ii) seu trânsito em julgado (art. 502, CPC)^[ix].

Uma vez formada, tem-se a produção de dois efeitos principais: (i) impede que uma determinada questão seja decidida novamente; e (ii) se a questão for posta em outro processo, como fundamento da demanda, deve-se aplicar a solução alcançada anteriormente. Esses dois efeitos são aplicáveis independentemente da competência territorial do órgão julgador e, no caso do processo coletivo, regula-se pelo disposto no art. 103, Código de Defesa do Consumidor. Também por esse viés a limitação pretendida no dispositivo não se mostra possível.

Dessa breve análise, já se extrai o primeiro aspecto constitucional relativo à questão ora em análise: a inexistência de discussão que envolva violação direta à Constituição^[x]-^[xi].

Tem-se aí hipótese de questão infraconstitucional, pois voltada a estabelecer a aplicação/interpretação de um dispositivo legal e, em assim sendo, o seu exame, em julgamento de Recurso Extraordinário, constitui uma extrapolação de competência pelo Supremo Tribunal Federal, que, inclusive, já havia firmado posicionamento nesse sentido (tema 715 e reiterados julgados na mesma linha). Era também esse o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, conforme julgados anteriormente citados.

Ora, perceptível, na hipótese, que a discussão posta impõe, necessariamente, a interpretação de um dispositivo infraconstitucional para que se configure a alegada violação à Constituição, o que resulta na conclusão de ocorrência de mera violação reflexa, impeditiva do conhecimento do recurso^[xii]. 

Nada obstante, a análise das normas constitucionais violadas pela atual redação do art. 16, Lei 7.347/85, ainda que reflexamente, mostra-se de suma importância, sobretudo para a compreensão dos efeitos deletérios gerados pela limitação territorial da eficácia da decisão, por critério alheio ao objeto do processo.

Pela perspectiva processual, é necessário destacar três direitos constitucionalmente garantidos que são especialmente afetados: acesso à justiça, igualdade e segurança jurídica.

O conteúdo do acesso à justiça deve ser lido, inicialmente, a partir do art. 5º XXXV, CRFB^[xiii], que garante a universalização do acesso à jurisdição^[xiv]. Para sua concretização, no entanto, são necessários direitos outros, sob pena de essa universalização não ocorrer de fato^[xv].

Conforme bem aponta Virgílio Afonso da Silva, a amplitude do acesso à justiça para ser bem compreendida precisa abranger três momentos, sendo eles o que antecede a chegada ao judiciário, o processo decisório judicial e, por fim, os efeitos das decisões, concebidos como em um processo de retroalimentação contínua^[xvi].

No contexto das ações coletivas, o art. 16, Lei 7.347/85, com a limitação por ele imposta, afeta negativamente os três momentos: primeiro, impõe que se busque a entrada inúmeras vezes, pois necessárias demandas em localidades diversas; segundo, ao provocar o aumento quantitativo das ações, na medida em que um problema que seria resolvido com uma ação apenas necessitará de uma multiplicidade delas, sobrecarrega-se o já sobrecarregado sistema de justiça, afetando o tempo de tramitação dos processos, sem alcance de sua duração razoável; e terceiro (e mais evidente), limita o alcance dos efeitos da decisão a sujeitos que estão em idêntica posição perante o ordenamento jurídico em termos de direito.

O conteúdo do acesso à justiça, no processo coletivo, portanto, ganha contornos especiais, dada a quantidade de sujeitos potencialmente atingidos com um único processo, que se reflete, de outro lado, na quantidade daqueles não atingidos caso se entendesse pela possibilidade de limitação da eficácia subjetiva da decisão pelo critério territorial.

A título de exemplo, imagine-se que determinado legitimado coletivo ajuíze ação civil pública contra ato de uma agência reguladora nacional para ampliar o acesso de um grupo a um certo serviço. A tutela de urgência inicialmente pleiteada é deferida, de modo que, em tese, todos os membros do grupo poderiam ter acesso à ampliação do serviço. Todavia, se aplicada a limitação territorial da eficácia da decisão, como pretendido pelo art. 16, Lei 7.347/85, em sua literalidade, somente os membros do grupo residentes no âmbito de abrangência da comarca seriam beneficiados; todos os outros, não. Como explicar, então, a partir da análise do objeto do processo, a distinção de acesso à justiça apenas pela separação espacial por quilômetros? A pergunta é retórica; a resposta, negativa.

A partir do exemplo dado, fica nítida a violação que se opera, também, ao princípio igualdade, que, frise-se, tem papel destacado nos direitos fundamentais previstos na Constituição^[xvii]. A incidência da igualdade impõe não se faça desequiparações não fundamentadas (ou fundamentadas em critérios ilegítimos) nem se promova a hierarquização de indivíduos^[xviii]. Todavia, a limitação do alcance da decisão à parte de membros do grupo provoca um cenário, no qual pessoas em igual situação têm tratamento jurídico distinto, no acesso aos seus direitos, muitos deles com assento constitucional, como se apontará adiante.

Provoca-se, portanto, diferença nos tratamentos processual e substancial dados aos membros de um mesmo grupo sem que haja fundamento legítimo para a distinção promovida, gerando sentimento de injustiça e inefetividade da norma constitucional.

Nesse contexto, vislumbra-se a ampliação das desigualdades sociais, que já assolam o país, seja porque membros de um mesmo grupo vão ter tratamentos distintos a depender do local, seja porque grupos distintos vão ter o acesso à justiça em níveis distintos de facilidade. O princípio da igualdade já encontra grandes dificuldades à sua efetivação, de modo que não se revela admissível a interpretação de instrumentos que confira maiores entraves a essa concretização, retirando-lhe ou diminuindo-lhe a efetividade vagarosamente conquistada^[xix].

Provoca-se, ainda, insegurança jurídica, que vale tanto para a coletividade a ser tutelada, quanto para o demandado, uma vez que ficaria sujeito a decisões distintas, contraditórias, impondo-lhe tratamentos diversos a depender do local em que esteja.

Sobre o princípio da segurança jurídica, Humberto Ávila esclarece se tratar de norma que exige dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário a adoção de comportamentos voltados a garantir confiabilidade e calculabilidade jurídica, com base na sua cognoscibilidade^[xx]. Constitui-se, assim, como instrumento que permite aos sujeitos “plasmar digna e responsavelmente o seu presente e fazer um planejamento estratégico juridicamente informado do seu futuro”^[xxi].

Dessa forma, fica claro que a necessidade de ajuizamento de múltiplas ações coletivas com o mesmo objeto, na intenção de garantir que todos os membros de um grupo o acesso a determinado direito, vai na contramão de qualquer garantia de confiabilidade, na medida em que se abre o leque para decisões distintas sobre a mesma questão. E isso, como dito, afeta o planejamento estratégico juridicamente informado tanto do polo ativo quanto do polo passivo da demanda.

Veja-se, a título de exemplo, o caso citado na Nota Técnica 01/2020 -PRESI do Conselho Nacional do Ministério Público apresentada no bojo do Recurso Extraordinário 1.101.937 (tema 1.075 da Repercussão Geral) a respeito dos critérios de pagamento do benefício de prestação continuada. Noticiou-se que foram ajuizadas 54 ações contra o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS com esse objeto, resultando, pelas decisões distintas, na existência de pessoas que não têm direito ao benefício apenas pelo fato de residirem em determinado município, sendo que há outras, na exata mesma situação (salvo pelo local de residência), que recebem o valor. Ademais, em razão disso, a União e o INSS restam obrigados a adotar critérios distintos na concessão do benefício, o que afeta, inclusive, a eficiência da prestação do serviço público.

O próprio processo coletivo tem amparo constitucional, a impor lhe seja dado tratamento adequado, para garantia de sua máxima efetividade, o que perpassa pela elaboração e interpretação das normas infraconstitucionais que o regulamentam.

A esse respeito, o Procurador-Geral da República, em manifestação no já citado Recurso Extraordinário 1.101.937, defendeu, corretamente, que a interpretação do conjunto de garantias constitucionais processuais “aponta para a existência de um direito fundamental à tutela jurisdicional coletiva adequada, compreendida essa como a que (i) facilite o amplo acesso à Justiça (art. 5º, XXXV); (ii) favoreça a efetiva e eficaz entrega da prestação jurisdicional (arts. 5º, LXXVIII, 37, caput, 127, caput, e 129, caput e III); (iii) dê tratamento isonômico aos jurisdicionados (art. 5º, caput); e (iv) proteja a vulnerabilidade dos detentores do direito coletivo reivindicado (art. 5º, XXXII, XXXV e XXXVI)”.

Pela perspectiva do direito material, são incontáveis os direitos constitucionalmente protegidos que são potencialmente atingidos, pois não adequadamente tutelados: meio ambiente, patrimônio público e social, direitos indígenas e demais comunidades tradicionais, direitos do consumidor, saúde, educação, direitos das pessoas com deficiência. Relativamente a estes últimos, dá-se especial destaque para as normas da Convenção Internacional sobre os direitos da pessoa com deficiência, incorporada com status constitucional, mas que configuram, também, compromisso do Brasil no plano internacional, com todas as consequências daí decorrentes.

Imagine-se, por hipótese, a ocorrência de dano ambiental cuja extensão territorial alcance municípios afetos a seções/subseções ou comarcas distintas, conforme se trate de competência federal ou estadual. A limitação pretendida pela redação literal acabaria por permitir a ocorrência de decisões contraditórias, em que a parcela do dano verificada em determinada localidade seria reparada e a outra, por questões territoriais, não. O exemplo é simples, mas serve muito claramente a demonstrar a inviabilidade da manutenção do art. 16, Lei 7.347/85, nos termos em que posto pelo legislador.

Resta, portanto, inconteste que, mesmo reflexamente, a tentativa de limitação subjetiva da eficácia da decisão, por critério alheio ao objeto do processo, apenas por localização territorial, para além de violar normas constitucionais processuais, afeta, porque impede a tutela adequada, a concretização de normas constitucionais substanciais, nas mais diversas matérias. Afeta, pois, todos os membros de todos os grupos potencialmente protegidos pela tutela coletiva; afeta a todos.

 

Notas e Referências

^[i] Texto-base da apresentação no webinar “O artigo 16 da Lei da Ação Civil Pública: aspectos jurídicos e interdisciplinares”, promovido pela Escola Superior do Ministério Público da União, em 17/03/2021.

^[ii] No momento do envio deste artigo para a publicação, o julgamento ainda não havia sido concluído, estando em curso o julgamento no plenário virtual, embora já formada maioria para acolhimento da tese pela inconstitucionalidade proposta pelo Relator Ministro Alexandre de Moraes; vejamos a transcrição da decisão: “I - É inconstitucional o art. 16 da Lei 7.347/1985, alterada pela Lei 9.494/1997. II - Em se tratando de ação civil pública de efeitos nacionais ou regionais, a competência deve observar o art. 93, II, da Lei 8.078/1990. Sendo regional o alcance, serão competentes os foros ou circunscrições de capitais do Estado ou do Distrito Federal, desde que inseridos na região em que se projetem os efeitos da decisão; sendo nacional o alcance, será concorrente a competência entre as capitais de Estado e o Distrito Federal. III - Ajuizadas múltiplas ações civis públicas de âmbito nacional ou regional, firma-se a prevenção do juízo que primeiro conheceu de uma delas, para o julgamento de todas as demandas conexas”, no que foi acompanhado pelos Ministros Cármen Lúcia, Rosa Weber e Ricardo Lewandowski; do voto do Ministro Nunes Marques, que declarava a inconstitucionalidade da expressão “nos limites da competência territorial do órgão prolator (...)” constante do art. 16, LACP, e negava provimento aos recursos extraordinários; e do voto do Ministro Edson Fachin, que acompanhava o Relator para negar provimento aos recursos extraordinários, mas dele divergia quanto aos itens 2 e 3 da tese de repercussão geral, pediu vista dos autos o Ministro Gilmar Mendes. Afirmou suspeição o Ministro Roberto Barroso. Ausentes, justificadamente, o Ministro Marco Aurélio e, impedido, o Ministro Dias Toffoli. Presidência do Ministro Luiz Fux. Plenário, 04.03.2021 (Sessão realizada por videoconferência - Resolução 672/2020/STF)”.

^[iii] Conferir apanhado cronológico dos julgados do Superior Tribunal de Justiça a respeito da questão em: DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de direito processual civil: processo coletivo. v. 04, 11. ed. Salvador: JusPodivm, 2017, p. 449/451.

^[iv] Idem, p. 442.

^[v] ARENHART, Sérgio Cruz. O tema 1.075, do STF, e os limites territoriais da coisa julgada coletiva. Disponível em: << https://www.migalhas.com.br/depeso/340811/o-tema-1-075-e-os-limites-territoriais-da-coisa-julgada-coletiva>> Acesso em 28/03/2021.

^[vi] DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de direito processual civil: processo coletivo. cit., p. 444.

^[vii] DIDIER JR., Fredie, OLIVEIRA, Rafael Alexandria de. BRAGA, Paula Sarno. Curso de Direito Processual Civil: teoria da prova, direito probatório, ações probatórias, decisão, precedente, coisa julgada e antecipação dos efeitos da tutela. ed. 10. Salvador: Juspodivm, 2015, p. 513. BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Eficácia da sentença e autoridade de coisa julgada. Revista brasileira de direito processual. v. 32. 2º bimestre de 1982, p. 48.

^[viii] São inúmeras as teorias que buscam determinar a natureza jurídica da coisa julgada, de modo que o aprofundamento a respeito delas foge aos limites deste trabalho. Uma sistematização do tema pode ser conferida em: CABRAL, Antonio do Passo. Coisa Julgada e Preclusões Dinâmicas: ente continuidade, mudança e transição de posições jurídicas processuais estáveis. Salvador: JusPodivm, 2013, p 61 e seguintes.

^[ix] DIDIER JR., Fredie, OLIVEIRA, Rafael Alexandria de. BRAGA, Paula Sarno. Curso de Direito Processual Civil. v2. cit., p. 513.

^[x] Nesse sentido, têm-se o memorial do Ministério Público do Estado de São Paulo e a Nota Técnica 01/2020 – PRESI do Conselho Nacional do Ministério Público apresentados no bojo do Recurso Extraordinário 1.101.937.

^[xi] Em sentido contrário, entendendo se tratar de questão constitucional: ALVIM, Teresa Arruda; e CONCEIÇÃO, Maria Lúcia Lins. Razão e sensibilidade - ainda o art. 16 da Lei de Ação Civil Pública. Disponível: << https://www.migalhas.com.br/coluna/questao-de-direito/337838/razao-e-sensibilidade---ainda-o-art--16-da-lei-de-acao-civil-publica >>. Acesso em 28/03/2021.

^[xii] “Há direta ou frontal contrariedade quando se alega violação à Constituição aferível sem a necessidade de interpretação de outro ou outros dispositivos infraconstitucionais. Consequentemente, há contrariedade indireta ou reflexa quando a alegação de violação à Constituição exige para sua configuração o exame de outro ou outros dispositivos infraconstitucionais”. MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Recurso extraordinário e recurso especial: do jus litigatoris ao jus constitutionis. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 123.

^[xiii] Art. 5º. XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

^[xiv] SILVA, Virgílio Afonso da. Direito constitucional brasileiro. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2021, p. 247.

^[xv] Idem, p. 249.

^[xvi] Idem, ibidem.

^[xvii] Idem, p. 131.

^[xviii] BARROSO, Luís Roberto; e OSÓRIO, Aline Rezende Peres. “Sabe com quem está falando?”: algumas notas sobre o princípio da igualdade no Brasil contemporâneo. Disponível em: <<http://www.luisrobertobarroso.com.br/wp-content/uploads/2017/09/SELA_Yale_palestra_igualdade_versao_fina.pdf>>. Acesso em: 28/03/2021.

^[xix] “Em vários momentos deste livro, a distância entre o texto constitucional e a realidade foi enfatizada. Embora essa não seja uma peculiaridade do constitucionalismo brasileiro, é mesmo assim possível afirmar que, no Brasil, essa distância poderia ser muito menor do que de fato é. A proteção da igualdade é um desses casos. Talvez não haja nenhum outro âmbito em que essa dinâmica seja tão evidente e produza efeitos negativos tão duradouros quanto no da realização da igualdade prevista na Constituição.” SILVA, Virgílio Afonso da. Direito constitucional brasileiro. cit., p. 131.

^[xx] ÁVILA, Humberto. Segurança Jurídica: entre permanência, mudança e realização no direito tributário. 2.ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p.274.

^[xxi] Idem, ibidem.

 

Imagem Ilustrativa do Post: Metas nacionais do Poder Judiciário // Foto de: Divulgação/TJGO // Sem alterações

Disponível em: https://flic.kr/p/zQoQwX

Licença de uso: http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/legalcode