Uma maior valorização das competências desses órgãos, através da atribuição de um caráter mais coercitivo às suas funções, também a legitimação desses institutos fiscalizadores para executar as sentenças que imputarem débito ou multa, promovendo assim, uma maior eficácia das suas decisões.
Tomando-se por parâmetro o Tribunal de Contas da União (TCU) pode-se dizer que são funções/competências das Cortes de Contas: Função Fiscalizadora, Consultiva, Informativa, Judicante, Sancionadora, Corretiva, Normativa e de Ouvidoria, e em alguns casos assumem o caráter Educativo ou Orientador, tais funções muitas vezes são chamadas ou denominadas de competências.
Função Fiscalizadora é aquela que compreende a realização das auditorias e inspeções, que podem ser por iniciativa própria, por requerimento do Congresso Nacional, para apuração de denúncias em órgãos e entidades federais ou em programas do governo, para apreciação da legalidade de atos de concessão de aposentadorias, reformas, pensões, admissão de pessoal no serviço público federal, fiscalização de renúncia de receitas, além de atos e contratos administrativos gerais. A fiscalização atua sobre alocação de recursos humanos e materiais, cujo objetivo é avaliar o gerenciamento dos recursos públicos, que consiste em apreender dados e informações, analisando-as a fim de produzir um diagnóstico da situação, cujo objetivo é a formação de um juízo de valor sobre a atividade analisada. Tal inspeção ou exame surge por iniciativa do próprio órgão fiscalizador ou em decorrência de uma solicitação pelo Congresso Nacional. Logo, cinco instrumentos são utilizados para fins de fiscalização, a saber:
1) Levantamento: é o instrumento com o qual o TCU utiliza para compreender o funcionamento do órgão ou entidade pública, descobrindo os meandros da sua organização, identificando os objetos e instrumentos a serem fiscalizados, avaliando as suas viabilidades de realização;
2) Auditoria: é o instrumento que permite a verificação no local, da legalidade e legitimidade dos atos de gestão, tanto em seu aspecto contábil, quanto em suas características financeiras, orçamentárias e patrimoniais, bem como os possíveis resultados que poderão ser alcançados pelo órgão, ente público, projetos e programas;
3) Inspeção: cumpre à obtenção de informações não disponíveis no Tribunal, quanto para esclarecer dúvidas acerca dos procedimentos, apura fatos trazidos ao Tribunal por meio de representações ou denúncias;
4) Acompanhamento: visa monitorar e avaliar a gestão de órgãos, entidades ou programas do governo em período de tempo estimado;
5) Monitoramento: é o instrumento utilizado para aferir o cumprimento das deliberações proferidas pelo Tribunal e seus resultados.
A função fiscalizadora (artigo 71, incisos III, IV e VI, da CF) compreende os processos de registro de atos de pessoal; a realização de auditorias e inspeções; análise de denúncias e representações; análise de licitações, contratos e instrumentos administrativos em geral; e a verificação da aplicação de quaisquer recursos públicos, inclusive renúncias de receitas. Consiste, basicamente, em capturar dados e informações, analisá-los, produzir um diagnóstico e formar um juízo de valor, que alimentará o processo decisório.
Função Consultiva é aquela exercida por meio da elaboração de pareceres técnicos prévios e específicos, sobre prestação anuais de contas emitidas pelos chefes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como, pelo chefe do Ministério Público da União, a fim de subsidiar o julgamento pelo Congresso Nacional, também engloba o exame, “em tese”, das consultas realizadas pelas autoridades competentes para formulá-las, sobre dúvidas quanto à aplicação de dispositivos legais e regulamentares a respeito das matérias da alçada do Tribunal.
Os TCs respondem às consultas, na forma de parecer, que tem valor normativo e forma prejulgamento de tese, não de fato ou de caso concreto, mas a direção dada aproveitará quando do exame do caso concreto correspondente. A tese será considerada revogada ou reparada sempre que os tribunais firmarem nova interpretação acerca do mesmo objeto, devendo o parecer conter expressa remissão às consultas anteriores.
A importância dos pareceres prévios emitidos pela Corte de Contas, que não possuem natureza decisória, constituindo apenas de natureza optativa, observando qual sua eficácia e efeitos práticos, ressaltando como estes são importantes no exercício do controle externo.
Assim, para realizar tais consultas frente aos tribunais de contas, devem ser observados requisitos, constantes nas Leis Orgânicas e Regimentos Internos das Cortes de Contas. Entretanto, no geral, obedecem aos seguintes requisitos: ser formulada por autoridade competente; versar sobre matéria de competência do Tribunal de Contas; dúvida na aplicação de normas; clareza na formulação da consulta; parecer técnico ou jurídico.
O papel significativo das consultas no que tange a uma maior eficiência para a administração pública, respondendo os questionamentos, quando provocado, das autoridades competentes. Entretanto, tal atribuição não está expressa em nosso texto constitucional, é derivado da autonomia que os tribunais de contas tem em se auto organizarem. Assim, tal mecanismo de controle acaba sendo bastante criticado. Principalmente tendo em vista que encontram muitos adeptos à teoria de que as competências dos tribunais de contas estão todas elencadas na nossa Constituição.
A função consultiva permite que as Cortes de Contas apreciem a constitucionalidade, em tese, de leis e atos do Poder Público. A atividade se caracteriza por ser um meio de controle preventivo ao cometimento de erros pelos gestores públicos, ao fornecer uma orientação prévia. Essa constatação, com fundamento em uma comunidade aberta de intérpretes da Constituição, evita que ao exercer suas competências constitucionais, os Órgãos de Controle Externo tenham que silenciar-se diante de uma inconstitucionalidade.
Se constitui em importante competência do Controle Externo, pois visa se antecipar ao cometimento de atos que causem danos ao erário público. Portanto, ainda que não esteja expresso no texto constitucional, é possível a justificação de que essa competência está intrinsecamente relacionada com as funções de controle, exercidas pelas Cortes de Contas, em especial em sua forma preventiva.
Posso consultar o Tribunal de Contas sobre um caso concreto? Não, o TC não exerce função consultiva sobre caso concreto.
Função Informativa é aquela exercida quando da prestação de informações reclamadas pelo Congresso Nacional, por suas Casas ou pelas Comissões, sobre a fiscalização do Tribunal, ou ainda sobre resultados de inspeções e auditorias pelo TCU, compreende ainda a representação ao poder competente sobre irregularidades ou apuração de abusos, assim como, o encaminhamento de relatório das atividades do Tribunal ao Congresso Nacional.
Além de incluir a emissão de alerta destinado aos órgãos e Poderes, por exemplo, quando da emissão do alerta a respeito da ultrapassagem de 90% dos limites de gastos com pessoal, endividamento, operações de crédito e concessão de garantias e demais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 59, §1º).
Função Judicante – esta função ocorre quando do Tribunal de Contas da União julga as contas dos administradores públicos e outros responsáveis por dinheiro, bens, valores públicos da administração direta e indireta, incluindo das fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, assim como as contas dos que causaram prejuízos, extravios ou quaisquer outras irregularidades que venham a prejudicar o erário nacional. Através dos processos são organizados no Tribunal, as prestações de contas, fiscalizações e demais assuntos submetidos à deliberação do Tribunal. Portanto, cabe aos ministros ou auditores do Tribunal relatar esses processos, votar e submetê-los aos pares proposta de acórdão, logo após a análise e instrução preliminar realizada por órgãos técnicos da Secretaria do Tribunal. A esta função ficam os Tribunais de Contas autorizados a realizar o julgamento das contas anuais dos administradores e responsáveis pelo erário na Administração Pública.
O entendimento acerca da função jurisdicional ou meramente administrativa desempenhada pelos tribunais de contas no exercício das suas competências judicantes está relacionado, intimamente, ao próprio conceito de jurisdição adotado. Levando-se em consideração essa função judicante exercida pelos tribunais de contas, que o aproxima do Poder Judiciário na medida em que este possui como função típica julgar os conflitos que lhe são submetidos. Imagine-se o mesmo exemplo alhures, porém, aplicado a um caso de prestação de contas de uma autarquia, onde, portanto, existe atribuição judicante pelo Tribunal de Contas (art. 71, inciso II, da CF/88). Partindo-se da premissa de que há formação de um precedente administrativo, este terá força vinculante ou apenas efeito persuasivo? Nesta situação, o questionamento envolve a ponderação se o efeito vinculante do precedente administrativo precisa ser atribuído por lei, se é indicado no próprio decisum ou se é identificado pelo julgador quando diante de um caso concreto que demande a sua incidência. Sobre a questão, pensa-se que, assim como ocorre no caso do precedente judicial, a eficácia vinculante de determinados precedentes administrativos deve ser atribuída por lei, justamente pela submissão da Administração Pública ao princípio da legalidade.
A função judicante exercida pelos tribunais de contas, que o aproxima do Poder Judiciário na medida em que este possui como função típica julgar os conflitos que lhe são submetidos, é que a figura do precedente administrativo, tema pouco explorado pela doutrina brasileira diferentemente do que ocorre com o direito estrangeiro, em especial, o Direito Espanhol, foi associada às Cortes de Contas.
Com efeito, nas situações em que as Cortes de Contas não exercem função judicante, como nas prestações de contas anuais dos Chefes do Poder Executivo, onde há emissão de um Parecer Prévio que será posteriormente encaminhado ao Legislativo, não há que se falar em formação de precedentes administrativos, quiçá de natureza vinculante. Há, contudo, que se destacar, que o efeito vinculante do precedente administrativo precisa ser atribuído por lei, justamente pela submissão da Administração Pública ao princípio da legalidade, não sendo diferente o respeito a essa exigência quando esta atua com roupagem judicante.
A fundamentar o entendimento de que o Tribunal de Contas exerce função jurisdicional está o argumento de que a competência de “julgar”, constante da letra do art. 71, II, foi investido, ainda que parcialmente, de jurisdição específica de julgam as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos. E se assim se não considerasse, de modo a permitir que após a decisão definitiva da Corte de Cortas pudesse ser revista pelo Poder Judiciário, tratar-se-ia de um órgão inócuo. Neste sentido, a lição de Miguel Seabra Fagundes para quem “ a função judicante não decorre do emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da manifestação da Corte, pois se a irregularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciação (pelo Judiciário), o seu pronunciamento resultaria em mero e inútil formalismo”.
Função Sancionadora é a expressa através da aplicação aos responsáveis das sanções previstas na Lei Orgânica do Tribunal, Lei nº 8.443/92, caso seja apurada a ilegalidade de despesas ou irregularidade das contas, tal função básica do Tribunal está prevista na Constituição Federal/1988, em seu artigo 71, incisos VIII a XI, que estabelece a aplicação de penalidades aos responsáveis por despesas ilegais ou por irregularidade das contas. Estas sanções estão claramente explicitadas na Lei nº 8.443/1992 e regula a aplicação de multa e obrigação de devolução do débito apurado, até o afastamento provisório do cargo, o arresto de bens, a inabilitação para exercício do cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, vale lembrar que, as penalidades não eximem o responsável das devidas aplicações das sanções penais e administrativas por autoridades competentes e da inelegibilidade pela Justiça Eleitoral, uma vez que, o TCU envia periodicamente ao Ministério Público Eleitoral uma lista de nomes de responsáveis por contas julgadas irregulares pelo TCU referente ao período de cinco anos anteriores, em resposta à Lei Complementar nº 64/1990, que versa sobre declaração de inelegibilidade. Poderá ainda o TCU, conforme artigo 71, incisos IX e X, da Constituição Federal/1988, fixar um prazo para que o órgão adote providências cabíveis ao cumprimento da lei, em caso de ilegalidade ou sustação do ato impugnado, caso descumprimento, o Tribunal comunica ao Congresso Nacional, a quem caberá adotar o ato de sustação.
Atribuir a estes órgãos fiscalizadores um verdadeiro caráter autônomo, para que as suas atribuições não só adquiram uma maior força coercitiva, como também, sejam passíveis de execução pelos próprios órgãos fiscalizadores, a fim de tornar eficiente o Estado Democrático de Direito, e a tutela dos interesses da sociedade.
Função Corretiva – Caso ocorra ilegalidade ou irregularidade nos atos de gestão de quaisquer órgãos ou entidade pública, caberá ao Tribunal de Contas fixarem o prazo para cumprimento da lei. Quando não atendido o ato administrativo, o Tribunal deverá determinar a sustação do ato impugnado, assim o Tribunal de Contas exerce sua função corretiva. Esta função autoriza aos Tribunais de Contas aplicarem sanções por ilegalidade de contas e despesas apresentadas pelos órgãos governamentais. Tais decisões sancionatórias dos Tribunais de Contas têm eficácia de título executivo, embora os Tribunais não tenham competência para executá-las, pois, caberá a execução às entidades públicas beneficiárias.
A função corretiva consiste na emissão de determinação para cumprimento da lei, devendo ser observado o artigo 20 do Decreto-lei nº 4.657/1942 (Lindb); o exercício do poder geral de cautela, destinado a garantir a efetividade das decisões; e a adoção do termo de ajustamento de gestão, mecanismo bastante eficaz de aprimoramento gerencial e de prevenção de irregularidades e danos ao erário.
Engloba dois procedimentos que se encontram encadeados (e que estão nos incisos IX e X do art. 71 da CF/88): a fixação de prazo para a adoção de providências que visem o cumprimento da lei e a sustação do ato impugnado quando não forem adotadas as providências determinadas. Em se tratando de contratos, a matéria deverá ser submetida ao Poder Legislativo. Se este não se manifestar em 90 dias, o Tribunal de Contas poderá decidir a questão.
Função Normativa é aquela decorrente do poder regulamentar de competência do Tribunal atribuído pela Lei Orgânica, que lhe autoriza a expedição de instruções e atos normativos, de cumprimento obrigatório, sob pena de responsabilidade do infrator, sobre matéria de sua competência e sobre a organização dos processos que lhe serão submetidos.
O poder normativo conferido aos tribunais de contas pela Constituição, por leis de caráter nacional (como a Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal e, agora, a Lei nº 14.133/2021 - Nova Lei de Licitações e Contratos). Implicitamente, a função normativa decorre da utilização de conceitos abstratos, de princípios jurídicos ou da necessidade de dispor sobre organização e procedimento, respeitado o campo da reserva legal.
Função de Ouvidoria incumbem-se da responsabilidade do Tribunal de Contas em receber denúncias e representações relativas à irregularidade ou ilegalidade que lhe sejam comunicadas pelos responsáveis pelo controle interno, por autoridades, cidadãos, partidos políticos, associações e sindicatos. Tal função está estritamente ligada à cidadania e defesa dos interesses coletivos e difusos, sendo um meio muito eficaz de controle e colaboração entre partes interessadas, nestes termos, a fim de assegurar a averiguação de denúncias, a Constituição Federal/1988, em seu artigo 74, § 2º e o Regulamento Interno do TCU estabelece os requisitos e procedimentos para que as denúncias sejam acolhidas pelo Tribunal. O exame preliminar, que determinará o reconhecimento ou rejeição de uma denúncia é de caráter sigiloso, nos termos da Lei nº 8.443/1992/Lei Orgânica do TCU, no artigo 53, § 3º. Logo após o exame, o Tribunal ordena ou o acolhimento e a apuração da denúncia, ou caso contrário, por não preenchimento dos requisitos legais e regimentais, procede-se o seu arquivamento, decidindo, igualmente, pela manutenção ou cancelamento do sigilo, em conformidade com o artigo 55, § 1º, do mesmo dispositivo legal, em qualquer hipótese tanto o denunciante e o denunciado são informados das decisões adotadas pelo Tribunal.
A garantia do combate à corrupção passa por instituições competentes e ágeis, com credibilidade, que disponibilizem instrumentos facilitadores do controle e, acima de tudo, amplie a todos os segmentos da população a possibilidade de controlar. A participação cidadã através da Ouvidoria dos Tribunais de Contas representa um instrumento fundamental neste combate.
A função de ouvidoria nos tribunais de contas representa uma das principais vias de controle direto da sociedade sobre a gestão pública, bem como um espaço para o debate e o consenso em torno do objetivo comum dos tribunais e da sociedade: a boa aplicação dos recursos públicos em prol do cidadão.
A função pedagógico e informacional dos tribunais de contas não está previsto na Constituição Federal, mas sim em leis infraconstitucionais, leis orgânicas e em seus planos estratégicos.
As Cortes de Contas são órgãos de índole constitucional têm suas funções delineadas no artigo 71 da Constituição Federal. Abarcam a análise de contas de governo (emissão de parecer) e de gestão (julgamento) dos agentes políticos, ou seja, desde a avaliação da gestão propriamente dita (apreciação por meio de parecer com decisão final prolatada pelos respectivos Parlamentos), como também dos atos de pessoal, licitações e contratos, repasses públicos ao terceiro setor e adiantamentos (decisão final pelos próprios tribunais de contas). Para consecução de suas responsabilidades, as Casas de Contas possuem prerrogativa para aplicação de sanções e multas no caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas (teoria dos poderes implícitos), sem prejuízo de sua atuação pedagógica junto ao gestor público e de seu poder regulamentar/normativo (respeitando-se as diretrizes constitucionais e infra legais).
O papel pedagógico e informacional dos tribunais de contas não está previsto na Constituição Federal, mas sim em leis infraconstitucionais, leis orgânicas e em seus planos estratégicos. Essa atuação didática tem como proposta a ampliação da efetividade, com mais ênfase na orientação e menos na sanção, considerando que o consenso e as recomendações têm grande potencial de gerar mais resultados positivos do que as ações punitivas aplicadas por si só.
As escolas dos tribunais de contas ao assumir a missão tanto de promover e fomentar técnicas de indução de proveitosas escolhas públicas, como de filtrar tecnicamente projetos apresentados por equipes de governança das entidades cuja atuação é controlada por aquelas Cortes, contribuiria simultaneamente para efetividade de serviços públicos, para o bom exercício do controle externo e para a prevenção à corrupção.
É de fundamental relevância o papel orientativo dos tribunais de contas. É importante essa orientação porque, às vezes, o gestor descumpre uma recomendação por não compreendê-la, pela exegese interpretação daquela norma, como é feita. Evidentemente, no sistema legal, há várias interpretações para determinadas resoluções, leis, decretos, instruções normativas etc. As Cortes de Contas têm uma importante função pedagógica junto aos respectivos órgãos jurisdicionados, ofertando oportunidades de qualificação nas mais diversas áreas de atuação da Administração Pública.
Os TCs amparam o equilíbrio fiscal, adotam uma postura orientativa, com a emissão de alertas e avisos aos gestores, oferecendo a oportunidade de correção de equívocos, a importância de uma atuação mais humanizada e na formação pedagógica voltada para as atividades de controle social, ministrando cursos, palestras e elaborando concursos com premiações para o cidadão comum, no intuito de fomentar a fiscalização da res publica.
Notas e referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03 /constituição /constituição.htm>. Acesso em: 27 de fev. de 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/inicio/>. Acesso em: 27 de fev. de 2023.
FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, p. 142, 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967.
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