Ação de Impugnação de Mandato Eletivo (AIME) - um instrumento do Direito para exercitar a democracia

Por Mayra Matuck Sarak - 07/09/2016

Introdução

Paul Válery[1] destacou que: "Política é a arte de impedir as pessoas de participar de assuntos que são do seu interesse". Anos mais tarde, aqui no Brasil, a ciência jurídica criou um instrumento para habilitar o exercício da democracia, na contramão desse discurso levemente verossímel, viabilizando assim, a possibilidade de tornar os fatos mais justos e uma vida em sociedade mais otimista.

Tal instrumento é denominado Ação de Impugnação de Mandato Eletivo (AIME): um instrumento jurídico destinado a coibir práticas abusivas por um candidato e impugnar seu mandato. Seu fundamento encontra-se na redação do artigo abaixo reproduzido, conforme a Constituição Federal de 1988:

"O mandato eletivo poderá ser impugnado ante a Justiça Eleitoral no prazo de quinze dias contados da diplomação, instruída a ação com provas de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude". Art. 14, §10, Constituição Federal/88.

O mandato de candidato obtido mediante condições consideradas lesivas pela nossa Constituição de 88, como o abuso de poder econômico, corrupção ou fraude, poderá ser impugnado através da AIME, evidenciado que tais condições afrontam o Estado democrático de Direito.

Um breve histórico

Na data de 24 de fevereiro de 1932, o Decreto de nº 21.076 instituiu o primeiro Código Eleitoral no Brasil. Foi adotado o voto feminino e o sufrágil universal direto e secreto. Vale lembrar da redação do art. 97: "Será nula a votação. [...] feita mediante listas de eleitores fraudulentas e [...] quando se provar a coação, ou fraude, que altere o resultado final do pleito". Institui o art. 222, do Código Eleitoral (lei nº 4.737/65), revogado pela lei 4.961/66 os demais fundamentos que viabilizam uma ação como a AIME:

Art. 222. É também anulável a votação, quando viciada de falsidade, fraude, coação, uso de meios de que trata o art. 237, ou emprego de processo de propaganda ou captação de sufrágios vedado por lei.

§ 1º A prova far-se-á em processo apartado, que o Tribunal Superior regulará, observados os seguintes princípios:

I - é parte legítima para promovê-lo o Ministério Público ou o representante de partido que possa ser prejudicado;

II - a denúncia, instruída com justificação ou documentação idônea, será oferecida ao Tribunal ou juízo competente para diplomação, e poderá ser rejeitada in limine se manifestamente infundada;

III - feita a citação do partido acusado na pessoa do seu representante ou delegado, terá 48 (quarenta e oito) horas para contestar a arguição, seguindo-se uma instrução sumária por 5 (cinco) dias, e as legações, no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, com as quais se encerrará provisoriamente o processo incidente;

IV - antes da diplomação o Tribunal ou Junta competente proferirá decisão sobre os processos, determinando as retificações consequentes às nulidades que pronunciar.

§ 2º A sentença anulatória de votação poderá, conforme a intensidade do dolo, ou grau de culpa, denegar o diploma ao candidato responsável, independentemente dos resultados escoimados das nulidades.

Já no ano de 1986, a lei 7.493 que regulamentava as eleições, estabeleceu em seu art. 23: "A diplomação não impede a perda do mandato, pela Justiça Eleitoral, em caso de sentença julgada, quando se comprovar que foi obtido por meio de abuso de poder político ou econômico". Não muito diferente da lei acima mencionada, em 1988, veio a lei 7.664 que traz a redação do art. 24: "O mandato eletivo poderá ser impugnado ante a Justiça Eleitoral após diplomação, instruída a ação com provas conclusivas de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude e transgressões eleitorais".

Desenvolvimento

A respeito dos requisitos para o ajuizamento da AIME, define-se para um entendimento integral das hipóteses de cabimento:

a) Abuso do poder econômico: algo que exorbita a esfera de atuação do candidato, além do permitido e aceitável. O candidato deve ser escolhido por suas propostas e não por sua condição. b) Corrupção: quando o candidato tenta obter votos do eleitor mediante o oferecimento de vantagens, impedindo-o de usufruir de seu direito de voto. c) Fraude: engano mediante dolo, com intenção deliberada de burlar a lei. Conforme o TSE, o conceito de fraude relaciona-se com a votação: votar mais de uma vez ou alterar as opções feitas pelos eleitores para valer-se individualmente do resultado das urnas.

Natureza jurídica, objeto e finalidade

A doutrina considera a AIME um tipo de ação pública, constitucional, de natureza desconstitutiva com carácter civil e eleitoral. Através dela se requer a tutela jurisdicional do Estado com o intuito de impugnar o mandato eletivo e o diploma expedido pela Justiça Eleitoral que outorga determinado candidato eleito o direito de tomar posse. A anulação do diploma acarreta na perda do mandato eletivo. Sua finalidade é a de afastar do poder qualquer candidato que tenha cometido irregularidades em seu pleito para garantir a legitimidade das eleições e a proteção do interesse público mediante a cassação do mandato e a declaração de inelegibilidade do candidato, caso haja a constatação de alguma irregularidade lesiva para a sociedade democrática. Portanto, seu objetivo é a defesa da democracia e do direito do voto.

A AIME tramita em segredo de justiça (embora seu julgamento seja público) e é gratuita, exceto para as hipóteses de lide temerária ou má-fé, conforme redação da Lei nº 9.507/97. Para as hipóteses de captação irregular de sufrágil, prevista no art. 41-A da Lei nº 9.504/97, a cassação do registro ou do diploma daquele que obtêm voto em troca de vantagem é decorrente da decisão judicial, ou seja, independentemente do trânsito em julgado e sua eficácia é imediata, não mais se submetendo às regras dos artigos 216 do CE ou 15 da LC nº 64/90; que dependia do julgamento de recurso interposto para sancionar o candidato.

Competência

a) Para a expedição do diploma e investidura do cargo:

TSE: eleições presidenciais.

TRE: eleições federais, estaduais e distritais.

Junta Eleitoral: eleições municipais.

O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) expede o diploma de Presidente ou Vice-Presidente da República. O Tribunal Regional Eleitoral (TRE) expede diplomas de senadores e deputados federais, governadores, vice-governadores e deputados estaduais, governadores distritais, vice-governadores distritais e deputados distritais. A Junta Eleitoral expede diplomas de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores.

b) Para processar e julgar: A competência para processar e julgar a AIME é do órgão de justiça eleitoral competente que diplomou o candidato:

Tribunal Superior Eleitoral (TSE): eleição presidencial e vice;

Tribunal Regional Eleitoral (TRE): eleições federais de senadores e deputados federais, eleições estaduais de governadores e vice-governadores, deputados estaduais e eleições distritais;

Junta Eleitoral: eleições municipais de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores.

Legitimidade para a propositura e rito

São considerados legitimados para propor a AIME: o Ministério Público, os fiscais e delegados de partidos (desde que devidamente credenciados) e os candidatos (fiscais natos). Os Tribunais optaram por aplicar o rol previsto no caput do art. 22 da lei complementar de nº 64/90 que, em linhas gerais, exclui o eleitor e define o rol de legitimados para a propositura da AIME: partidos políticos, coligações e o Ministério Público. No entanto, em sentido contrário, o doutrinador Tito Costa, por exemplo, amplia esse rol e inclui eleitores, associações de classe e sindicatos para figurarem o polo ativo da AIME.

Já no tocante ao rito, ressalta-se que a Constituição Federal não estabeleceu um rito para a propositura. Desta forma, recorre-se aos entendimentos doutrinários e jurisprudenciais.

O entendimento dado pelo ministro Torquato Jardim em acórdão de nº 11.520 do TSE, por exemplo, define que o rito a ser obedecido para a propositura da AIME é o Ordinário. No entanto, há divergências doutrinárias a esse respeito, cujo entendimento considera o rito ordinário como menos célere. Diante de lacunas na legislação nesse sentido, o entendimento dominante, a princípio, foi o de utilizar o carácter subsidiário do Código de Processo Civil (CPC), que em seu art. 318 do novo CPC (antes art. 271) define: "Aplica-se a todas as causas o procedimento comum, salvo disposição contrário deste código ou de lei especial". Posteriormente, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) aplicou o artigo 90, §1º da Lei Complementar de nº 64/90, portanto, não prevalece mais o carácter subsidiário do CPC. Para Recursos, o prazo é de três dias, conforme fundamenta o art. 258 do Código Eleitoral (CE).

Procedimento e Efeitos

Após a propositura, em caso de procedência da ação, são efeitos da AIME: a inelegibilidade do representado e dos envolvidos com as irregularidades apuradas, a inelegibilidade também pelos próximos seis anos seguintes a eleição que se verificou, cassação ao mandato, ao registro e ao diploma, remessa dos autos ao Ministério Público Eleitoral para instauração de processo disciplinar ou processo-crime para casos que demandarem mais apurações, e ao Tribunal de Contas para casos que envolvam responsabilidade fiscal.

A LC nº 86/96 acrescentou a alínea j ao inciso I do art. 22 do Código Eleitoral e assim instituiu a Ação Rescisória contra decisões que reconhecem a inelegibilidade. A referida alínea foi declarada inconstitucional na parte que permitia o exercício do mandato até o julgamento definitivo da Ação Rescisória, pois o critério é violador do princípio da coisa julgada. [ADIn 1.459 – STF].

A AIME poderá ser proposta mediante petição fundamentada, até 15 dias contados da diplomação do candidato, devendo o impugnante especificar os meios de provas para que possa demonstrar a veracidade dos fatos e arrolar, caso queira, até seis testemunhas. O impugnado será notificado e terá o prazo de sete dias para apresentar Contestação, juntar documentos e arrolar testemunhas. As testemunhas do impugnante e do impugnado serão ouvidas de uma única vez, no prazo de quatro dias, devendo comparecer por iniciativa das partes e a devida notificação judicial.

O juiz eleitoral ou relator do TRE ou TSE, no mesmo prazo, poderá ouvir terceiros que tenham sido citados pelas partes ou testemunhas conhecedoras das circunstâncias que possam influir na decisão da ação. Caso haja algum documento como produção de prova em poder de terceiro, o juiz eleitoral ou relator poderá, em mesmo prazo, exigir o depósito em juízo do documento.

Conclusão

É condição do parágrafo único do art. 24 da lei 7.664/88 que uma ação como a AIME tramite em segredo de justiça: "A ação de impugnação de mandato tramitará em segredo de justiça, respondendo o autor, na forma da lei, se temerária ou manifesta má-fé".

No entanto, tal exigência pode ser questionável em um país que se denomina democrático, mas em pleno século XXI (o século da sociedade da informação) e caminha na contramão do direito fundamental do acesso à informação consagrado no art. 5º, inciso XXXIII, da Carta Magna como o princípio de acesso a informação: "todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas ao prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado".

O contexto é questionável, pois o segredo de justiça, em casos políticos pode beneficiar mais ao candidato que tenha cometido irregularidades na medida em que priva o eleitor (ou cidadão que vota) de informações fundamentais para o seu exercício político e democrático, cujo objetivo precípuo é o de exercer direitos e cobrar deveres e vice-versa. Logo, pode-se refletir que o segredo de justiça apresenta uma inadequação para uma ação que visa o interesse público e a revelação de irregularidades, além de ultrapassado para os dias atuais.

Mediante indícios ou comprovação de irregularidades (abuso do poder, fraude e corrupção), o desajuste em inviabilizar a publicidade do processo depõe contra a própria natureza jurídica da AIME, que é de cunho eleitoral, e visa a proteção da vontade expressa da nação por meio do voto.

Um outro âmbito a ser questionado é o do entendimento de legitimidade para a propositura da AIME, visto que a opção dos Tribunais desqualifica a capacidade do eleitor, além de enfraquecer a própria democracia. Posicionamentos como o do doutrinar Joel José Cândido, ao excluir o eleitor como um legitimado para a propositura, colabora na contramão, a favor do enfraquecimento da democracia, visto que nenhum partido político/candidato, qualquer que seja ele, pode ficar inatingível de questionamentos e deveres por parte do cidadão.

A essência do Direito pode fortalecer o eleitor/cidadão comum na medida em que fornece ferramentas para que melhor compreenda e questione seus direitos sociais e políticos, além da atuação no polo ativo. Assim, mediante ocorrências de enfraquecimento partidário, há de se questionar os motivos do enfraquecimento (geralmente por abuso do poder econômico, corrupção, fraude e inúmeras outras ilegalidades) e não a legitimidade do eleitor/cidadão comum.

Em contrapartida ao pensamento do doutrinador Joel José Cândido[2], cabe ressaltar o ensinamento de John Kenneth Galbraith[3] colocado em uma linguagem simples e acessível: "Nada é tão admirável em política quanto a memória curta". Esse mesmo "legislador empírico", em um contexto político atual marcado por uma crise moral em vários sentidos a respeito do manejo do poder e da autoridade, traz para o eleitor brasileiro a evidência limitada em se ver forçado para escolher entre o desastroso e o intragável.

MENDES[4] evidencia a AIME como benefício para a tutela do interesse público: "resguardar o direito público subjetivo a um governo honesto". No mesmo sentido, o doutrinador Tito Costa, contribui: "Partindo da regra geral do processo segundo a qual para propor ou contestar a ação é necessário ter interesse e legitimidade, forçoso será concluir que, no caso da Ação de Impugnação do Mandato Eletivo, serão partes legítimas em princípio, o Ministério Público, os candidatos (eleitos ou não), os partidos políticos ou qualquer eleitor, sem prejuízo de outras pessoas físicas ou entidades como associações de classe, sindicatos, cujo interesse seja devidamente manifestado e comprovado, e assim, aceito pelo juiz da ação".

Desta forma, resta idealizar uma elevação para patamares mais elevados de sociedade, onde o acesso a legitimidade e a ausência de segredo de justiça por parte da doutrina jurídica para o eleitor/cidadão comum no contexto desse tipo de ação fosse de fato reconhecido e aplicado, visto que a informação é instrumento de democracia, e o executivo não demonstra grande interesse em compor esse ideal, mesmo que em prol da democracia e da sociedade como um todo.

Jurisprudência

"[...]. Governador. Ação de impugnação de mandato eletivo fundada em fraude no sistema de captação de votos e de totalização da urna eletrônica não comprovada. Inépcia da inicial. Ocorrência de preclusão para o questionamento de irregularidades e inconsistências nas urnas eletrônicas. Recurso ordinário desprovido. Prejudicado o recurso especial e o agravo retido. [...]. 2. Alegações genéricas, sem imputação direta aos réus de conduta tendente a iludir eleitores para obtenção de resultado favorável no pleito por meio de fraude, não correspondem ao âmbito de cabimento da ação de impugnação de mandato eletivo, conforme preceitua o art. 14, § 10, da Constituição Federal [...]."

(Ac. de 8.4.2010 no RO nº 2.335, rel. Min. Fernando Gonçalves.)

"[...] Abuso de poder econômico entrelaçado com abuso de poder político. AIME. Possibilidade. Corrupção. Potencialidade. Comprovação. [...] 3. O abuso de poder econômico entrelaçado com o abuso de poder político pode ser objeto de Ação de Impugnação de Mandato Eletivo (AIME), porquanto abusa do poder econômico o candidato que despende recursos patrimoniais, públicos ou privados, dos quais detém o controle ou a gestão em contexto revelador de desbordamento ou excesso no emprego desses recursos em seu favorecimento eleitoral. Precedentes: REspe nº 28.581/MG, de minha relatoria, DJe de 23.9.2008; REspe nº 28.040/BA, Rel. Min. Ayres Britto, DJ de 1º.7.2008. 4. No caso, os agravantes utilizaram-se do trabalho de servidores públicos municipais e de cabos eleitorais, que visitaram residências de famílias carentes, cadastrando-as e prometendo-lhes a doação de quarenta reais mensais, caso os agravantes sagrassem-se vencedores no pleito de 2008. 5. A reiteração do compromisso de doação de dinheiro, feita individualmente a diversos eleitores, não significa que a promessa seja genérica. Pelo contrário, torna a conduta ainda mais grave, na medida em que não implica apenas desrespeito à vontade do eleitor (captação ilícita de sufrágio), mas também tende a afetar a normalidade e a legitimidade das eleições (abuso de poder econômico) [...]".

(Ac. de 18.3.2010 no AgR-AI nº 11.708, rel. Min. Felix Fischer.)

"Recurso especial. Ação de impugnação de mandato eletivo. [...] Deputado federal. Recurso ordinário. Cabimento. Art. 121, § 4º, IV, da Constituição Federal. Abuso do poder econômico, político e de autoridade. Captação ilícita de sufrágio. Prova robusta. Ausência. [...] 2. É incabível ação de impugnação de mandato eletivo com fundamento em abuso do poder político ou de autoridade strictu sensu, que não possa ser entendido como abuso do poder econômico [...]".

(Ac. de 10.12.2009 no REspe nº 28.928, rel. Min. Marcelo Ribeiro.)

"Ação de impugnação de mandato eletivo. Rito da Lei nº 64, de 1990. Alegações finais: termo inicial do prazo. O rito sumário disciplinado na Lei Complementar nº 64, de 1990, prevê alegações finais pelas partes e pelo Ministério Público, no prazo comum de cinco dias, depois de 'encerrado o prazo para a dilação probatória' (art. 6º). A iniciativa para esse efeito é das partes e do Ministério Público, fluindo o prazo independentemente de intimação ou vista. O respectivo termo inicial está vinculado ou ao término da dilação probatória ou a uma decisão do juiz indeferindo-a por não ser relevante 'a prova protestada' ou requerida (art. 5º). Surpreende o réu, suprimindo-lhe a oportunidade para o oferecimento de alegações finais, a sentença de procedência do pedido de cassação de mandato eletivo sem que o juiz decida a respeito da realização da dilação probatória, ainda que só o autor tenha arrolado testemunhas. Cerceamento de defesa caracterizado. Anulação do processo."

(Ac. de 21.08.2007 no REspe nº 26.100, rel. Min. Ari Pargendler.)

"Embargos declaratórios. Recurso especial eleitoral. AIME. [...] Candidato. Segundo colocado. Pleito majoritário. Interesse jurídico. Assistente litisconsorcial. Poderes processuais autônomos. Perda de mandato eletivo. [...] 2. Candidato classificado em segundo lugar em pleito majoritário possui inegável interesse jurídico de recorrer na AIME proposta pelo Ministério Público Eleitoral pois o desfecho da lide determinará a sua permanência definitiva ou não na chefia do Poder Executivo Municipal, a par de ser, também, legitimado, segundo art. 22 da LC nº 64/90, a propor a AIME. Portanto, ele ostenta a qualidade de assistente litisconsorcial e, como tal, possui poderes processuais autônomos em relação à parte assistida, inclusive para recorrer quando esta não interpuser recurso. [...]".

(Ac. de 26.6.2008 no ERESPE nº 28121, rel. Min. Felix Fischer.)

"[...] Admissão do recorrente na lide como assistente simples. Sujeição à vontade recursal do assistido. 1. Conformando-se o Ministério Público com a suspensão da eficácia da sentença proferida na ação de impugnação de mandato eletivo, não pode o assistente simples manejar recurso de forma autônoma, sobrepondo sua vontade à do assistido [...]".

(Ac. de 29.6.2006 no AgRgAg no 6942, rel. Min. José Delgado.)

"Ação de impugnação de mandato eletivo. Candidato a prefeito. Intervenção no feito. Assistente. Art. 50, parágrafo único, do Código de Processo Civil. Interesse imediato. Exigência. 1. A assistência é admitida em qualquer grau ou instância, conforme expressamente prevê o art. 50, parágrafo único, do CPC, mas é exigida a demonstração do interesse imediato a fim de que se possa deferir a intervenção no feito. Agravo de instrumento improvido". NE: "[...] Não vislumbro interesse imediato do recorrente, candidato a prefeito que ficou em quarto lugar no pleito, em intervir na ação de impugnação de mandato eletivo em curso, o que se demonstra não ser conveniente até para se evitar intervenções desnecessárias e que protelariam a ação".

(Ac. no 4527, de 5.2.2004, rel. Min. Fernando Neves.)

Notas e Referências:

[1] Foi um filósofo, escritor e poeta francês da escola simbolista. Seus escritos incluem interesses em matemática, filosofia e música.

[2] Direito Eleitora Brasileiro, 8º Ed., Edipro. 2000, p. 264. São Paulo – SP.

[3] John Kenneth Galbraith foi um economista, filósofo e escritor americano, conhecido por suas posições keynesianas. Galbraith foi cético perante as extravagâncias da "teoria econômica quando não justificadas pelos dados empíricos".

[4] p. 332. 1996.

Constituição Federal de 1988.

www.tse.jus.br.

GARCIA, Marcos e LOS SANTOS, Sheila Brito. Ação de Impugnação de Mandato Eletivo: efeitos da decisão de procedência.

MELO, Henrique. Direito Eleitoral para Concursos. Ed. Método, 2013.

MOURA DOS SANTOS, Marco Aurélio. Apostila de Direito Eleitoral. FMU.

CASTRO, Ruy. O melhor do Mau Humor. Livro de citações ISBN: 85-332-0062-5.

. . Mayra Matuck Sarak é estudante do 6º semestre do curso de Direito da FMU. . . .