Sumário: I - Introdução; II - Regularização fundiária; III - Políticas públicas e regularização fundiária; III.1 - A regularização fundiária não se restringe à atuação do Poder Público; IV - Panorâmica avaliação analítica da Lei 13.465/2017; IV.1 - Objeto da Lei 13.465/2017; IV.2 - Objetivos da Lei 13.465/2017; IV.3 - Diretrizes constitucionais e hermenêuticas da regularização fundiária; IV.4 - Diplomas alterados pela Lei 13.465/2017; IV.5 - Alguns direitos estabelecidos pela Lei 13.465/2017; IV.6 - Instrumentos da regularização fundiária; IV.7 - Mecanismos extrajudiciais para concretização da regularização fundiária IV.8 - Providências a cargo do Poder Público; IV.9 - Agentes da regularização fundiária; IV.10 - Regularização fundiária em sentido amplo, em sentido estrito e em âmbito residual; V - A usucapião coletiva; VI - A usucapião e o processo coletivo; VII - A Defensoria Pública como agente da regularização fundiária; VIII - Conclusões parciais; IX - Referências bibliográficas.
I- Introdução
O presente trabalho objetiva a avaliação das regras estabelecidas pela Lei 13.465/2017, que insere a Defensoria Pública enquanto agente da regularização fundiária, encarregada de atuar os inúmeros instrumentos normatizados, a abranger a usucapião coletiva, esta consideravelmente renovada pelo novo Diploma.
Para a devida abordagem do tema, serão tecidas considerações panorâmicas sobre as noções jurídicas de regularização fundiária e políticas públicas fundiárias. Na sequência, serão apresentados comentários perfunctórios a respeito do sistema da Lei 13.465/2017, com destaque para seu objeto, objetivos, diretrizes constitucionais e hermenêuticas, alterações encetadas no ordenamento relacionadas à matéria, direitos estabelecidos, instrumentos, mecanismos, procedimentos e agentes da regularização fundiária. A fim de melhor situar o papel da Defensoria Pública nessa área, será estabelecida a distinção da regularização fundiária em sentido amplo, em sentido estrito e em âmbito residual.
II - Regularização fundiária
A noção de regularização fundiária está relacionada à alteração ou transformação do âmbito da informalidade para a formalidade. Das raízes latinas reg, re, rig, rei, rec, rect originam-se rei, reinar, reger, regimento, regra, regular, regularizar, regrar, regulamento, regente, regime, reino, regularidade, regulador, reto.[1] São sentidos que apontam para o estabelecimento de limites, a definição de parâmetros, o enquadramento segundo a regra.
Deve-se partir, aqui, da compreensão da realidade, que apresenta o cenário de irregularidade fundiária nos centros urbanos do país. Cintia Maria Scheid cita alguns exemplos:
“(...) diz respeito aos distintos processos de consolidação dos assentamentos informais, sendo muitos os tipos em que é possível identificá-la: favelas, ocupações de propriedade pública ou privada, loteamentos clandestinos ou irregulares, cortiços (habitações coletivas familiares).”[2]
Cuida-se de problema complexo, cuja solução depende de inúmeras medidas. Nesse contexto, o sistema jurídico brasileiro apresenta princípios e regras que objetivam a regularização fundiária, a concretizar o direito fundamental à moradia, a erradicação da pobreza, a concretização da função social da propriedade, a redução do déficit habitacional.[3]
Percebe-se, portanto, que a noção jurídica de regularização fundiária, desde os objetivos constitucionais, deve ser compreendida em seu sentido amplo. Uma leitura atenta das definições infraconstitucionais conduz à mesma conclusão. Especialmente no que diz respeito aos recentes mecanismos positivados pela Lei 13.465/2017, que apresenta “um detalhado, sofisticado e inovador plexo de normas e institutos jurídicos”[4], deve-se compreender o adequado sentido de regularização fundiária. Como se verá adiante, é importante destacar a distinção entre a regulação fundiária em sentido estrito e a regularização fundiária em sentido amplo.
III - Políticas públicas e regularização fundiária
Para um primeiro discernimento entre a participação de agentes públicos e particulares na consecução da regularização fundiária, cumpre discerni-la das políticas públicas relacionadas ao tema.
A compreensão jurídica de políticas públicas não é tarefa fácil. A notável sistematização de Maria Paula Dallari Bucci conduz às seguintes conclusões:
“Políticas públicas são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.”[5]
“Política pública é o programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Como tipo ideal, política pública deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à sua consecução e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos resultados.”[6]
Como é evidente, qualquer que seja o seu objeto, a política pública não está restrita à atuação da Administração Pública. Antes, depende também da atuação de agentes não governamentais.
A política pública é caracterizada por um programa, que por sua vez possui um objeto. É possível, assim, a caracterização de políticas públicas em sentido amplo considerando-se o seu objeto comum (e.g., política pública habitacional). Em sentido estrito, as políticas públicas podem ser discernidas pela conformação de cada programa particular (e.g., política pública habitacional centrada em determinada região).
Não há uma correspondência necessária entre a política pública fundiária e a regularização fundiária. É possível que os mecanismos da regularização fundiária sirvam a uma política pública, principalmente quando há específica imputação a partir do planejamento que caracteriza o programa desta última. Por outro lado, pode existir a concretização da regularização fundiária quando se verifica, por exemplo, a formalização da propriedade por intermédio da usucapião individual ou coletiva, iniciativas essas que não necessariamente estarão conectadas ao programa de específica política pública.
A regularização fundiária, portanto, é um subsistema autônomo no ordenamento jurídico, caracterizada pelos seus mecanismos ou instrumentos de transformação da situação de irregularidade e que conduzem à formalidade jurídica.
III.1 - A regularização fundiária não se restringe à atuação do Poder Público
Assim como a política pública se concretiza por agentes não governamentais, a regularização fundiária também não está restrita à atuação do Poder Público.
O grande Edésio Fernandes reconhece que a Constituição de 1988 apresentou os primeiros fundamentos para contornar a informalidade fundiária e estabeleceu um “direito à regularização”, em nítido contraponto com o regime pretérito, caracterizado pela discricionariedade do Poder Público para medidas dessa natureza. Nessa linha, o direito à regularização.
“É um direito das pessoas, direito este que pode ser materializado mesmo contra a vontade do Poder Público. Não estamos mais no âmbito da ação exclusiva e discricionária do Poder Público, uma vez que atualmente existem direitos subjetivos em jogo, o que explica, mais uma vez, a importância de se promoverem programas de regularização sustentáveis, que combinem todas as dimensões já citadas.”[7]
O sistema normativo da Lei 13.465/2017 vem confirmar que a regularização fundiária não está circunscrita à iniciativa exclusiva do Poder Público, ao estabelecer direitos que podem ser concretizados pela via extrajudicial e judicial diretamente pelas pessoas interessadas. A usucapião, nas modalidades extrajudicial e judicial, individual e coletiva é um nítido exemplo de instrumento da regularização fundiária que pode ser providenciado a despeito da iniciativa da Administração Pública.
IV - Panorâmica avaliação analítica da Lei 13.465/2017
Para que se possa compreender a Defensoria Pública enquanto agente da regularização fundiária, cabe, antes, realizar uma panorâmica avaliação das disposições da Lei 13.465/2017, com destaque para o seu objeto, seus objetivos, suas balizas constitucionais e hermenêuticas, as alterações que promoveu em outros setores do ordenamento jurídico, os direitos que instituiu, os mecanismos e procedimentos extrajudiciais e judiciais que previu, os instrumentos e medidas a cargo do Poder Público e de agentes não governamentais.
IV.1 - Objeto da Lei 13.465/2017
Nos termos de seu art. 1º, o Diploma em análise “dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União; e dá outras providências”.
Neste particular, e para os fins do presente trabalho, deve-se considerar que a Lei 13.465/2017 vai além da regularização fundiária, como se pode constatar pela simples análise das inúmeras leis que alterou. Ainda, deve-se atentar que o novo sistema normativo não restringe a regularização fundiária aos procedimentos administrativos (art. 9º) relativos à Reurb de Interesse Social - Reurb-S - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda ou à Reurb de Interesse Específico - Reurb-E - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada para a Reurb-S. Sobre este ponto, voltar-se-á adiante.
IV.2 - Objetivos da Lei 13.465/2017
O art. 10 da Lei 13.465/2017 traz, em rol aberto (numerus apertus), alguns dos objetivos da regularização fundiária, dentre os quais se incluem (i) identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior; (ii) criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes; (iii) ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados; (iv) promover a integração social e a geração de emprego e renda; (v) estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade; (vi) garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas; (vii) garantir a efetivação da função social da propriedade; (viii) ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes; (ix) concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo; (x) prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais; (xi) conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher; (xii) franquear participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária.
Alguns desses objetivos tangenciam diretrizes normativas constitucionais da regularização fundiária, como se verá no item seguinte.
IV.3 - Diretrizes constitucionais e hermenêuticas da regularização fundiária
Ainda na tarefa de realizar uma avaliação panorâmica da Lei 13.465/2017 para a melhor compreensão da Defensoria Pública enquanto agente da Reurb, designadamente na atuação pela renovada usucapião coletiva, deve-se pontuar as principais diretrizes constitucionais e hermenêuticas da regularização fundiária.
Assim, são vetores interpretativos constitucionais inafastáveis para a leitura de qualquer regra relativa à regularização fundiária: (i) direito fundamental à dignidade-moradia (arts. 1º, III; 5º, XI); isonomia fundiária (arts. 3º, I; 5º, caput), (iii) a emancipação (= sociedade livre) pelo atendimento das necessidades humanas mais basilares (art. 3º, I); (iv) o atendimento à função social da propriedade (arts. 3º, I; 182, §2º); (v) o desenvolvimento humano, que requer o atendimento dos pressupostos materiais fundamentais, o mínimo existencial para todo cidadão (art. 3º, II); (vi) a erradicação da pobreza, pela eliminação das privações fundiárias, uma das maiores marcas do estado de decrepitude de nossa nação (art. 3º, III); (vii) promoção do bem-estar pela garantia da moradia digna (art. 3º, IV); (viii) proibição de redução da condição humana a níveis desumanos ou degradantes, aplicada à matéria fundiária (art. 5º, III); (ix) direito fundamental à informação de quaisquer dados públicos ou mantidos pelo Poder Público para fins fundiários (art. 5º, XIV, XXXIII); (x) direito humano fundamental de reunião-moradia (art. 5º, XVI); (xi) direito fundamental de propriedade-moradia (art. 5º, XXII); (xii) função social da propriedade (art. 5º, XXIII); (xiii) justa e prévia indenização em dinheiro na hipótese de desapropriação (arts. 5º, XXIV; 182, §3º); (xiv) impenhorabilidade da pequena propriedade rural (art. 5º, XVI); (xv) direito fundamental de herança-moradia (art. 5º, XXX); (xvi) tutela do consumidor vulnerável no mercado imobiliário (art. 5º, XXXII); (xvii) direito fundamental de petição, independentemente do pagamento de taxas, para requerer dos Poderes Públicos defesa de direitos ou tutela contra ilegalidade ou abuso de poder (art. 5º, XXXIV, “a”); (xviii) direito fundamental obtenção de certidões, independentemente do pagamento de taxas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal (art. 5º, XXXIV, “b”); (xix) direito fundamental ao devido processo/procedimento legal (art. 5º, XXXV, XXXVII, LIII, LV, ); (xx) direito fundamental à segurança jurídica (art. 5º, XXXVI); (xxi) direito fundamental à assistência jurídica integral e gratuita (art. 5º, LXXIV); (xxii) direito fundamental à razoável duração de processos e procedimentos (art. 5º, LXXVIII); (xxiii) desenvolvimento urbano (art. 182, caput); (xxiv) ordenação racional e funcional das cidades (art. 182, caput); bem-estar dos habitantes das cidades (art. 182, caput); (xxv) direito fundamental de aquisição de domínio pela posse ad usucapionem (art. 183); (xxvi) postulados hermenêuticos da máxima efetividade dos direitos fundamentais e da força normativa da Constituição.
Especial destaque merece o direito fundamental de moradia, em virtude de sua direta imprescindibilidade para a dignidade humana:
“Tanto o direito à moradia como o de habitação, conforme a finalidade da lei que os define ou o direito que os declara, têm como elemento conceitual a preservação e o exercício do direito de ficar, de viver ou de morar. O ser humano precisa ser morar, necessariamente, em determinado local. Daí é que surge a própria identidade natural dos termos moradia e habitação, no contexto da lei, porque a finalidade da lei não visa, exclusivamente, a que alguém apenas habite um local, mas que exerça o gozo do direito à moradia, de forma adequada e com decência (...)”[8]
A importância da matéria é bem destacada pelo culto magistrado Fábio Caldas de Araújo:
“A possibilidade de identificação da pessoa em relação ao bem que integra seu patrimônio jurídico consiste na realização do princípio da dignidade da pessoa. Com a matrícula devidamente registrada a pessoa possui não apenas existência jurídica, mas econômica, uma vez que a sociedade consumista e globalizada exige a propriedade como condição de inserção econômica e de participação no mercado capitalista. O acesso à propriedade propicia crédito, identificação geográfica, estabilidade no meio social – fatores essenciais ao crescimento e à melhoria da condição de vida de toda família.”[9]
Para a finalidade que suscita o presente ensaio – a nova usucapião coletiva implementada pela Defensoria Pública – ganha relevo o direito fundamental à tutela jurisdicional adequada, efetiva e tempestiva (art. 5º, XXXV, LV, LXXVIII, CF/88)[10] aplicado aos processos coletivos, de onde derivam os princípios da máxima prioridade da tutela jurisdicional coletiva, da máxima amplitude da tutela jurisdicional coletiva, da máxima efetividade do processo coletivo.[11] O que, em se tratando de usucapião coletiva, significa extrair do processo a máxima utilidade para os jurisdicionados no sentido da declaração da usucapião, objetivando-se a regularização fundiária.
IV.4 - Diplomas alterados pela Lei 13.465/2017
A amplitude da regularização fundiária, bem como seu aspecto transdisciplinar, pode ser bem compreendida por meio da rede de Diplomas alterados pela Lei 13.465/2017. Tenha-se, pois, a mudança promovida nos seguintes conjuntos normativos: (i) Lei 8.629/1993, que trata da regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal (arts. 184 e ss – imóveis rurais); (ii) Lei 13.001/2014, que versa sobre créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e demais assistências financeiras relacionadas à matéria; (iii) Lei 11.952/2009, que dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal; (iv) Lei 13.340/2016, que trata da liquidação e da renegociação de dívidas de crédito rural, com destaque para programas afetos às regiões Norte (Sudam) e Nordeste (Sudene), do norte do Estado do Espírito Santo, e do Estado de Minas Gerais (Vale do Jequitinhonha e do Vale do Mucuri); (v) Lei de Registros Públicos – Lei 6.015/1973, com destaque à disposição sobre documentos e procedimentos para a usucapião extrajudicial (art. 216-A), à previsão de inscrição no registro de imóveis da Certidão de Regularização Fundiária - CRF (arts. 167, I, 4) e do título da legitimação fundiária (art. 167, I, 44), à instituição do direito real de laje por meio de abertura de matrícula própria (art. 176, §9º); à possibilidade de o Município solicitar ao cartório de registro de imóveis a abertura de matrícula de imóveis públicos oriundos de parcelamento do solo urbano implantado, ainda que não inscrito ou registrado (art. 195-A); ao estabelecimento do procedimento extrajudicial, mediante requerimento simplificado, para a abertura de matrícula de imóvel público da União, dos Estados ou do Distrito Federal, a abranger as terras devolutas, neste caso com a dispensa da medida discriminatória administrativa ou judicial (art. 195-B); à instituição do Código Nacional de Matrícula (CNM) que corresponde à numeração única de matrículas imobiliárias em âmbito nacional (art. 235-A); (vi) CPC/2015, para inserir regras relativas à penhora do direito real de laje ou da construção-base (art. 799, X, XI, CPC); (vii) Lei 12.512/2011, que trata do Programa de Apoio à Conservação Ambiental; (viii) Código Civil, instituindo o direito real de laje (art. 1.225, XIII, arts. 1.510-A e ss.) e o condomínio de lotes (art. 1.358-A); (ix) Lei 11.977/2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas; (x) Lei 9.514/1997, que dispõe sobre o Sistema de Financiamento Imobiliário e sobre a alienação fiduciária de coisa imóvel; (xi) Lei 6.766/1979, que versa sobre o Parcelamento de Solo Urbano; (xii) Lei 11.124/2005, que regula o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social; (xiii) Medida Provisória 2.220/2001, que trata da concessão de uso especial para fins de moradia e regula o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU; (xiv) Lei 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, com destaque para a verdadeira revolução promovida na usucapião coletiva; (xv) Lei 12.651/2012, que regula normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos; (xvi) Decreto-Lei nº 2.398/1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União; (xvii) Lei 13.240/2015, que trata da administração, da alienação, da transferência da gestão de imóveis da União e seu uso para a constituição de fundos; (xviii) Lei 9.636/1998, que dispõe sobre a regularização, a administração, o aforamento e a alienação de bens imóveis de domínio da União; (xix) Lei 8.036/1990, que dispõe sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço; (xx) Decreto-Lei nº 1.876/1981, que versa sobre a dispensa do pagamento de foros e laudêmios os titulares do domínio útil dos bens imóveis da União, nos casos que especifica, e dá outras providência; (xxi) Decreto-Lei nº 9.760/1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União; (xxii) Lei 13.139/2015 que versa, entre outras matérias, sobre os créditos patrimoniais da União; (xxiii) Lei 11.483/2007, que trata da revitalização do setor ferroviário; (xxiv) Lei 12.712/2012, que trata da concessão de crédito e subvenção econômica, por parte da União, nos termos que especifica; (xxv) Decreto-Lei nº 3.365/1941, que dispõe sobre desapropriações por utilidade pública; (xxvi) Lei 13.001/2014, que dispõe sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e que concede remissão nas hipóteses que especifica.
IV.5 - Alguns direitos estabelecidos pela Lei 13.465/2017
A Lei 13.465/2017 prevê, dentre outros, os seguintes direitos relacionados à matéria da regularização fundiária: (i) direito de permanência no núcleo urbano informal até a solução definitiva (art. 10, III); (ii) direito de manutenção das situações de fato existentes até a solução definitiva (art. 31, §8º); (iii) direito de participar de todas as etapas procedimentais atinentes à regularização fundiária (art. 10, XIII); (iv) direito de isenção de emolumentos (art. 13, §1º); (v) direito de acesso a certidões de registro para regularização fundiária (art. 13, VIII); (vi) direito de obter matrícula individualizada no registro imobiliário (art. 13, IV); (vii) direito de obter o registro independente da regularização relativa a tributos e multas (art. 13, §2º); (viii) direito de petição (art. 5º, XXXIV, a, CF/88) para solicitar a instauração de procedimento administrativo objetivando a regularização fundiária (art. 14, II, III, 28, I, 32); (ix) direito de requerer todos os atos necessários para a regularização fundiária, inclusive atos de registro (art. 14, §1º); (x) direito de requerer a providência de todos os instrumentos da regularização fundiária (arts. 15, 28, I); (xi) direito de providenciar o reconhecimento da usucapião pela via extrajudicial ou judicial (art. 15, II).
IV.6 - Instrumentos da regularização fundiária
Em elenco exemplificativo (numerus apertus), o art. 15 da Lei 13.465/2017 arrola institutos que intitula expressamente de “instrumentos da Reurb”, a saber: (i) a legitimação fundiária e a legitimação de posse; (ii) a usucapião, nos termos dos arts. 1.238 a 1.244 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), dos arts. 9º a 14 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, e do art. 216-A da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973; (iii) a desapropriação em favor dos possuidores, nos termos dos §§ 4º e 5º do art. 1.228 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil); (iv) a arrecadação de bem vago, nos termos do art. 1.276 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil); (v) o consórcio imobiliário, nos termos do art. 46 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001; (vi) a desapropriação por interesse social, nos termos do inciso IV do art. 2º da Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962; (vii) o direito de preempção, nos termos do inciso I do art. 26 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001; (viii) a transferência do direito de construir, nos termos do inciso III do art. 35 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001; (ix) a requisição, em caso de perigo público iminente, nos termos do § 3º do art. 1.228 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil); (x) a intervenção do poder público em parcelamento clandestino ou irregular, nos termos do art. 40 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979; (xi) a alienação de imóvel pela administração pública diretamente para seu detentor, nos termos da alínea f do inciso I do art. 17 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993; (xii) a concessão de uso especial para fins de moradia; (xiii) a concessão de direito real de uso; (xiv) a doação; e (xv) a compra e venda.
IV.7 - Mecanismos extrajudiciais para concretização da regularização fundiária
Na linha da tão almejada desjudicialização, o legislador definiu inúmeros mecanismos de concretização da regularização urbana pela via extrajudicial, a exemplo dos seguintes: (i) levantamento dos núcleos urbanos informais (art. 10, I); (ii) resolução consensual extrajudicial (arts. 10, V, 16, 21, 31, §3º, 34); (iii) usucapião extrajudicial (art. 15, II); (iv) alienação do imóvel pela administração pública diretamente ao detentor (art. 15, XI); (v) concessão de uso especial para fins de moradia (art. 15, XII); (vi) doação do imóvel de ente público para particular (art. 15, XIV); (vii) procedimento de demarcação urbanística (art. 19 e ss.), inclusive pela condução do registro imobiliário local (art. 20, §5º); (viii) emprego da arbitragem (art. 21, §4º); (ix) concessão da legitimação fundiária (art. 23 e ss.); (x) concessão da legitimação de posse (art. 25 e ss.); (xi) conversão da legitimação de posse em título de propriedade (art. 26); (xii) procedimento administrativo para Reurb-S e Reurb-E (arts. 28 e ss.); (xiii) registro administrativo da Certidão de Regularização Fundiária - CRF (art. 42).
IV.8 - Providências a cargo do Poder Público
O entendimento da participação de particulares na consecução da regularização fundiária exige a compreensão dos atos que, para esta finalidade, ficam sob o controle do Poder Público. Da Lei 13.465/2017 podem ser selecionados os seguintes: (i) demarcação urbanística (art. 11, IV, art. 19 e ss.); (ii) deferimento e expedição de Certidão de Regularização Fundiária - CRF (arts. 11, V, 41); (iii) aprovação do projeto de regularização fundiária (art. 12); (iv) intervenção em parcelamento clandestino ou irregular, nos termos do art. 40 da Lei 6.766/1979 (art. 15, X); (v) alienação de imóvel público diretamente para o seu detentor (art. 15, XI); (vi) outorga da concessão especial para fins de moradia (art. 15, XII); (vii) doação de imóvel para particular (art. 15, XIV); (viii) especificação das zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS (art. 18); (ix) condução do procedimento de demarcação urbanística (arts. 19 e ss.); (x) reconhecimento e outorga da legitimação fundiária (art. 11, VII, arts. 23 e ss.); (xi) reconhecimento e outorga da legitimação de posse (arts. 11, VI, arts. 25 e ss.); (xii) condução do procedimento administrativo para Reurb em sentido estrito (arts. 28 e ss.).
IV.9 - Agentes da regularização fundiária
Por fim, o art. 14 da Lei 13.465/2017 apresenta os agentes da regularização fundiária, designadamente (i) a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta; (ii) todos os beneficiários da regularização fundiária, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana; (iii) os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores; (iv) a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e (v) o Ministério Público.
IV.10 - Regularização fundiária em sentido amplo, em sentido estrito e em âmbito residual
A panorâmica avaliação analítica realizada nos itens anteriores permite compreender a amplitude da regularização fundiária.
Assim, faz-se mister discernir a regularização fundiária em sentido amplo da regularização fundiária stricto sensu.
Entende-se que a regularização fundiária lato sensu abarca todos os mecanismos, instrumentos, agentes e direitos estabelecidos no ordenamento jurídico para concretizar a regularização fundiária.
Em sentido estrito, a regularização fundiária corresponde ao procedimento administrativo a cargo exclusivo do Poder Público e previsto nos arts. 28 e ss. da Lei 13.465/2017.
Excluindo-se a regularização fundiária stricto sensu, obtém-se âmbito residual que abarca todas as medidas cabíveis pela via extrajudicial ou judicial que não são da iniciativa exclusiva do Poder Público e que dependem em maior parte da atuação de agentes não governamentais. Para essa esfera residual é a princípio irrelevante a identificação da Reurb-S ou da Reurb-E. Ainda, pode-se afirmar que a regularização fundiária residual não possui por escopo imediato a obtenção da Certidão de Regularização Fundiária – CRF, uma vez que esta depende de ato administrativo que toca ao Poder Público.
Percebe-se, então, que se a usucapião coletiva é um instrumento da regularização fundiária (art. 15, II, da Lei 13.465/2017), ela pode ser providenciada pela iniciativa de agente não governamental sem qualquer vinculação a procedimento administrativo que objetiva Reurb-S ou Reurb-E. Insere-se, assim, no âmbito residual da regularização fundiária e, por conseguinte, está encartada como medida de regularização fundiária em sentido amplo. No exemplo do art. 183 da CF/88, encrustado no setor que trata da política urbana, o dispositivo não estabelece afetação exclusiva da usucapião especial constitucional à atuação do Poder Executivo. Pelo contrário, trata-se de um direito outorgado aos particulares para a concretização de políticas públicas, conforme a expressa vinculação topológica estabelecida a partir do texto constitucional. O que permite afirmar que deriva da Constituição a norma segundo a qual agentes privados (ou agentes não governamentais) também atuam a política urbana ou a regularização fundiária, apresentando-se a usucapião como um dos mecanismos para a sua concretização.
V - A usucapião coletiva
A aquisição da propriedade mediante a conjugação dos pressupostos básicos da posse e do tempo, que conformam o cerne da usucapião, pode ser concretizada pela via individual e, após o Estatuto da Cidade, pela modalidade coletiva.[12]
Historicamente atrelada à população de baixa renda, segundo a redação do art. 10 da Lei 10.257/2001, antes das alterações promovidas pela Lei 13.465/2017, a usucapião coletiva surgiu como importantíssimo mecanismo apto a conceder dignidade à população carente, mediante concretização da regularização fundiária de moradias. Essa vinculação originária permitiu posicionar a Defensoria Pública na condição de instituição mais vocacionada para aplicar a Reurb por intermédio da usucapião (art. 15, II, da Lei 13.465/2017).
Conforme já adiantado, a Lei 13.465/2017 promoveu uma verdadeira revolução na usucapião coletiva, aumentando-lhe as potencialidades de promover a dignidade humana por meio da moradia regularizada. Cumpre, assim, compreender os contornos do instituto, antes e depois das mencionadas alterações.
A redação anterior do art. 10 do Estatuto da Cidade era a seguinte:
“Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.”
Do texto reformado extraíam-se os seguintes pressupostos para a usucapião coletiva: (i) área urbana com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados; (ii) posse exercida por população de baixa renda; (iii) posse ininterrupta e sem oposição por cinco anos; (iv) impossibilidade de identificar terrenos ocupados por cada possuidor; (v) inexistência de propriedade de outro imóvel urbano ou rural.
Dentre estes, apresentavam-se consideravelmente restritivos os pressupostos da impossibilidade de identificação de terrenos ocupados por cada possuidor e da posse sobre área maior do que duzentos e cinquenta metros quadrados.
O primeiro, a bem da verdade, era no mínimo estranho. Permitia a interpretação de que a lei estaria a exigir a confusão, a balbúrdia ou a decrepitude fática sobre a área objeto da usucapião. E muitas leituras foram realizadas nesse sentido pela indiferente classe que atua o Sistema de Justiça em nosso país. Como se verá adiante, sempre foi possível uma compreensão técnica e racional do pressuposto em tela. A segunda exigência, ao menos de acordo com algumas leituras manifestadas, zombava dos próprios fins da norma, uma vez que objetiva a concretização do direito fundamental de moradia para a população carente, ao passo que a prática sempre apontou a dificuldade em identificar entre os hipossuficientes posse delimitada por unidade habitacional em área igual ou superior a duzentos e cinquenta metros quadrados. Assim, na linha dessa leitura, a usucapião coletiva se apresentava, para considerável parcela da população carente, como letra morta.
Sob o pressuposto da impossibilidade de identificação de terrenos, que podia ser lido como exigência da confusão (!), muitos julgados persistiram na aposição do “carimbo vermelho de negativa”, suprimindo a concretização de direitos fundamentais.[13] Uma importante interpretação, surgida quando da vigência da redação anterior, foi no sentido de compreender irrelevante a existência de identificação quando cada unidade ocupada apresentava-se em dimensão inferior ao módulo urbano. É que, nesses casos, não seria possível o registro da unidade pela usucapião individual, apresentando-se o conjunto das unidades carentes como cenário propício para a constituição do condomínio especial gerado pela usucapião coletiva. Nesse sentido, anotaram Nelson Rosenvald e Cristiano Chaves:
“A usucapião coletiva de imóveis particulares é forte instrumento de função social da posse, uma vez que permite uma alternativa de aquisição de propriedade em prol dos possuidores que não tenham acesso a ações individuais de usucapião - porque o imóvel está encravado em loteamento irregular ou porque a área possuída é inferior ao módulo urbano mínimo. Com a opção da usucapião coletiva, o legislador retirou a injustiça da prevalência da forma sobre o fundo, permitindo-se não só a aquisição da propriedade pela comunidade de possuidores, como a urbanização da área e ampliação da prestação de serviços públicos sobre os imóveis.”[14]
Outra importante leitura, que logrou a melhor adequação do pressuposto em análise era no sentido de entender que a impossibilidade de identificação caracteriza-se não apenas no contexto de confusão construtiva, mas também quando nas comunidades informais existem áreas de uso comum, ainda que do ponto de vista fático, como vias de acesso para as áreas públicas ou para as unidades entre si. Nesse sentido, o sempre sensato Carlos Roberto Gonçalves:
“É possível considerar as vielas de acesso e praças como área de domínio particular comum a todos os possuidores, numa espécie de ‘servidão’ do campo possessório, que podem, assim, ser usucapidas coletiva, mas não individualmente.”[15]
A fim de esclarecer o ponto, cabe uma ilustração. Conceba-se as inúmeras vilas estabelecidas nos grandes centros urbanos do Brasil que se assemelham àquela retratada na série televisiva “Chaves”. Nesses casos, a confusão entre terrenos ocupados, mencionada na redação revogada, diz respeito não apenas à presença de unidades com áreas inferiores ao módulo urbano, ou à presença de unidades sobrepostas, mas à existência de vários corredores e áreas comuns no interior da comunidade. É que as casas erigidas no interior desses lotes somente podem ser acessadas por corredores comuns, quais becos, estabelecidos na condição de vias capilares sem as quais a comunidade não existiria. Cuida-se, ainda, de corredores comuns internos aos muros que fazem a divisa entre o lote (= área total) e a rua. Em muitos dos casos, constata-se vilas organizadas, com corredores cimentados, que permitem a instalação de canalização hidráulica e de rede elétrica, para cuja manutenção deve concorrer a pluralidade dos moradores, nos termos dos mecanismos de rateio e participação típicos da administração condominial. Hipóteses há em que o condomínio especial previsto no Estatuto da Cidade já se instalou de fato nas comunidades, para as quais contribui sobremodo o regime previsto no art. 10, §5º, da Lei 10.257/2001.
A Lei 13.465/2017 corrigiu as restrições em tela, alterando a redação do art. 10 do Estatuto da Cidade. Auxilia na compreensão dos avanços o seguinte quadro comparativo:
|
Redação original da Lei 10.257/2001 |
Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017 |
|
Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural. |
Art. 10. Os núcleos urbanos informais existentes sem oposição há mais de cinco anos e cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor são suscetíveis de serem usucapidos coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural. |
Para a nova usucapião coletiva devem concorrer os seguintes pressupostos:
(i) presença de núcleos urbanos informais. A usucapião coletiva não mais se restringe, nos termos do art. 10, II, do Estatuto da Cidade, a beneficiários hipossuficientes. De acordo com a Lei 13.465/2017, é considerado núcleo urbano informal “aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização.”
(ii) posse ininterrupta e sem oposição por cinco anos. Isso para a usucapião coletiva em sentido estrito, uma vez que outras configurações são possíveis, segundo o sistema da Lei, o que se verá oportunamente;
(iii) posse sobre unidade habitacional ou comercial, por cada titular, inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados. Inovando completamente em comparação ao sistema anterior, o novel Diploma enquadra a usucapião coletiva na realidade do país, permitindo a formalização do direito fundamental de moradia para beneficiar unidades com área inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados. Neste ponto, a norma encontra-se em sintonia com a mais recente orientação do Supremo Tribunal Federal, que decidiu, em julgado sob o regime da repercussão geral, pela inconstitucionalidade de se restringir a aquisição da propriedade via da usucapião ante o fato de a área encontrar-se em dimensões inferiores ao módulo urbano;[16]
(iv) inexistência de propriedade de outro imóvel urbano ou rural.
Além da permissão da usucapião coletiva integrada por unidades em que cada uma pode apresentar área inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados ou área inferior ao módulo urbano, a mais destacada alteração promovida pela Lei 13.465/2017, em prol da concretização do direito fundamental à moradia, foi a supressão do desnecessário pressuposto da confusão entre unidades, o que na verdade redundava em confusão hermenêutica. Admite-se, então, a constituição do condomínio especial previsto no Estatuto da Cidade, por intermédio da usucapião coletiva, mesmo quando for possível identificar unidades mais ou menos delimitadas, em que pese a construção à semelhança de vilas e comunidades.
Em verdade, não haveria como ser diverso. É que a Lei nº 13.465/2017 instituiu, no ordenamento brasileiro, o denominado direito real de laje, incluindo-o no art. 1.225 do Código Civil. Ora, a partir do direito de laje a existência de construções sobrepostas não é mais critério suficiente para que se aponte a confusão de unidades imobiliárias. Significa dizer que com o advento do direito real de laje sempre será possível identificar alguma individualização da unidade residencial ou comercial, tornando-se sem sentido o que constava na redação original do art. 10 da Lei 10.257/2001. Em verdade, percebe-se mesmo que o novo regime instaurado pela Lei 13.465/2017 redefiniu a relação entre a usucapião e a tutela coletiva, reconfigurando, por conseguinte, a própria compreensão da usucapião coletiva. É que o direito de laje também é suscetível de usucapião, conforme esclarece Arnaldo Rizzardo:
“Sendo um direito real de propriedade, ao titular facultam-se os direitos e poderes próprios de uso, gozo e disposição. Inclusive lhe assiste reivindicar o imóvel adquirido a partir da laje, incidindo o direito de sequela, e reconhecendo-se o uso das ações possessórias, com a reintegração e a manutenção de posse. A aquisição da titularidade através da usucapião é perfeitamente admissível, desde que exercida a posse com os requisitos legais, mormente pelo período de tempo de cinco anos, estabelecido no art. 1.240 do Código Civil.”[17]
A partir da possibilidade de usucapião da laje, em virtude da presença de unidades superpostas ou baralhadas, o legislador poderia ter optado por retirar do ordenamento a usucapião coletiva. O raciocínio que se desenvolve, neste particular, é no sentido de que diante da possibilidade de usucapião da posse sobre a laje, mesmo quando presente a confusão construtiva, a usucapião coletiva poderia ceder espaço às demandas individuais. Todavia, não foi essa a opção do legislador. Muito pelo contrário, além de criar mecanismos jurídicos para dissolver a confusão da posse no caso de unidades superpostas e de ter revogado o requisito da confusão construtiva, segundo a nova redação do art. 10 da Lei 10.257/2001, o legislador optou por manter no ordenamento a usucapião coletiva. E admitiu esse caminho mesmo quando possível alguma individualização das unidades imobiliárias, para quaisquer “núcleos urbanos informais”. Essa opção legislativa aponta para o enquadramento da usucapião coletiva na categoria dos direitos individuais homogêneos, em que o processo coletivo reúne várias pretensões individuais, deduzidas em conjunto.
Essa nova conformação da usucapião permite o seu enfoque sob o ângulo dos processos coletivos.
VI - A usucapião e o processo coletivo
Para Sérgio Cruz Arenhart, os interesses relativos à usucapião coletiva “podem ser reduzidos à noção geral de interesses ‘individuais homogêneos’”.[18]
O remédio processual, dessa forma, seria típico veículo de tutela coletiva de direitos, segundo a sistematização de Teori Zavascki.[19]
É preciso, contudo, reconhecer que o sistema da Lei 13.465/2017 estabeleceu a usucapião coletiva enquanto instrumento da Reurb. E, mais do que isso, equiparou todas as modalidades de usucapião para servir à concretização do direito fundamental à moradia e à regularização fundiária, conforme previsto em seu art. 15, II:
“Art. 15. Poderão ser empregados, no âmbito da Reurb, sem prejuízo de outros que se apresentem adequados, os seguintes institutos jurídicos:
(...)
II - a usucapião, nos termos dos arts. 1.238 a 1.244 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), dos arts. 9º a 14 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, e do art. 216-A da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973;”
A expressão contida no caput - “sem prejuízo de outros que se apresentem adequados” – aponta para o rol numerus apertus inserido no inciso II, bem como para a diretriz hermenêutica de equiparação de todas as modalidades de usucapião em prol da efetividade dos direitos. Essa equiparação abriu-se para a autonomia da usucapião pela via coletiva, a fim de permitir diversas conjugações das modalidades positivadas no ordenamento.
Se a usucapião pela modalidade extraordinária é a que apresenta o suporte de incidência mais amplo (art. 1.238, CC) por exigir apenas a demonstração dos pressupostos de posse e tempo[20], existem no ordenamento outras modalidades que podem estar presentes em qualquer núcleo urbano informal. Ou seja, um núcleo urbano informal pode ser constituído por unidades imobiliárias (residenciais ou comerciais, delimitadas pela posse) num contexto em que cada uma pode encontrar-se caracterizada pela prescrição aquisitiva de espécies diversas. Assim, é possível a conjugação, conforme a hipótese fática e os regimes urbano ou rural, de usucapião extraordinária clássica (art. 1.238, CC), usucapião extraordinária qualificada (art. 1.238, p. único, CC), usucapião ordinária clássica (art. 1.242, caput, CC), usucapião ordinária qualificada (art. 1.242, p. único, CC), usucapião especial ou constitucional rural (art. 191, CF/88, art. 1.239, CC), usucapião constitucional especial ou constitucional urbana (art. 183, CF/88, art. 1.240, CC, art. 9º, 10.257/2001), usucapião especial urbana coletiva em sentido estrito (art. 10, Lei 10.257/2001), usucapião familiar (art. 1.240-A, CC).[21]
Poder-se-ia objetar que não há interesse de agir em recorrer à usucapião linha do processo coletivo quando cabível a ação individual. Essa linha de pensamento era sustentada, no sistema anterior, sobretudo com suporte no revogado pressuposto da impossibilidade de individualização da unidade habitacional. Atualmente, entretanto, não há qualquer pretexto que permita escapar à via coletiva quando assim eleito pelas partes interessadas. A confusão construtiva ou de unidades imobiliárias, além de suprimida do art. 10 da Lei 10.257/2001, foi praticamente sepultada pelo direito de laje, que sempre permitirá alguma individualização do núcleo residencial ou comercial.
No novo sistema não há qualquer margem para o julgador sindicar a opção pela usucapião mediante processo coletivo. A escolha cabe aos interessados. Essa eleição será conduzida principalmente pelo objetivo de buscar a formalização do condomínio especial previsto no art. 10, §§3º, 4º e 5º da Lei 10.257/2001.
Cabível, parametricamente, a aplicação do art. 1.358-A do Código Civil (condomínio de lotes) e do art. 61 da Lei 13.465/2017 (condomínio urbano simples), para fazer constar no registro imobiliário as partes que são propriedade exclusiva e as partes que são propriedade comum dos condôminos.
Igualmente aplicáveis as regras da Lei 13.465/2017 contidas no art. 48 (possibilidade de definição de convenço condominial), no art. 53 (incorporação e especificação dos equipamentos urbanos), no art. 61, parágrafo único (regência supletiva pelas regras do condomínio edilício), no art. 62, §1º (abertura de matrícula para cada unidade habitacional, como alternativa ao art. 10, §3º, da Lei 10.257/2001), no art. 62, §4º (gestão das partes comuns por instrumento particular). Há muito o que explorar dos instrumentos e mecanismos instituídos pela Lei 13.465/2017 em prol da dignidade-moradia.
O sistema instaurado pela Lei 13/456/2017 corrobora a seguinte conclusão do mestre Georges Abboud:
“O usucapião coletivo deve, necessariamente, ser observado sob o enfoque coletivo, na medida em que, de início, seu escopo é a defesa da própria comunidade.”[22]
VII - A Defensoria Pública como agente da regularização fundiária
Embora a ausência de restrição social da nova usucapião coletiva, segundo os pressupostos renovados pela Lei 13.465/2017, a Defensoria Pública consiste no agente mais vocacionado para implementar a regularização fundiária em favor da população vulnerável. Anota Sérgio Cruz Arenhart:
“Assim, por exemplo, é fácil imaginar que a Defensoria Pública ou o Ministério Público tenham mais condições de ajuizar essa demanda do que os indivíduos interessados, ou sua associação de moradores. Tanto pela estrutura que têm, como pela prática em relação ao tema, é certo que tais entes podem ser considerados muito mais idôneos a ajuizar essa demanda do que os indivíduos (especialmente porque estes, diante das peculiaridades da situação material que autoriza a usucapião coletiva) serão em regra pessoas simples e pobres, o que há de repercutir também para a esfera da associação de moradores que poderão formar.”[23]
Não por outro motivo, a Lei 13.465/2017 definiu a Defensoria Pública enquanto agente da Reurb, o que vai muito além da simples legitimação extraordinária para a usucapião mediante processos coletivos. Nos termos do art. 14, IV, deste Diploma:
“Art. 14. Poderão requerer a Reurb:
(...)
IV - a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes;”
Deve-se levar em conta que a Lei nº 13.465/2017 integrou à regularização fundiária várias medidas jurídicas (art. 9º), extrajudiciais ou judiciais, despregando-lhe definitivamente de atos que partem exclusivamente da Administração Pública. Nessa linha, consagra-se a regra segundo a qual a regularização fundiária é concretizada a despeito da iniciativa do Poder Executivo.
Conforme visto, para compreensão do novel Diploma é importante considerar que a Reurb pode ser promovida pela via extrajudicial ou judicial. E, principalmente, deve-se considerar que além de prever a regularização urbanística clássica, por iniciativa do Poder Executivo, a Lei também promove a integração de outros legitimados, com destaque para a Defensoria Pública (art. 14, IV).
O enfoque das múltiplas vias disponibilizadas pelo sistema da Lei 13.465/2017, com o escopo de efetivar a regularização fundiária, requer seja considerada essa linha de integração, na qual a usucapião é prevista como importante mecanismo para a Reurb. A expressa inclusão da usucapião, no contexto em que está encartada na Lei 13.465/2017 é de grande relevância, uma vez que por si já representa uma abertura da regularização urbanística para além da iniciativa exclusiva da Administração Pública. Significa dizer que a Reurb se abre, também por intermédio da usucapião, para a participação difusa de outros legitimados. Basta considerar, nessa rede de colaboração, que a Lei prevê amplo rol de legitimados (art. 14), bem como especifica considerável leque de instrumentos (art. 15), dentre os quais se inclui a usucapião - art. 15, II.
A legitimação extraordinária da Defensoria Pública para processos coletivos que objetivem o reconhecimento e a declaração da usucapião (art. 134, CF/88, arts. 1º, 4º, VIII, Lei Complementar 80/1994, art. 5º, II, da Lei 7.347/1985, art. 14, IV, Lei 13.465/2017) abarca a tutela de direitos coletivos e a tutela coletiva de direitos. Por qualquer ângulo que se enfoque as pretensões relativas à prescrição aquisitiva, seja pelo dos direitos individuais homogêneos, seja pela ótica de direitos tipicamente coletivos, elas poderão ser buscadas em processos coletivos, de acordo com a legitimidade outorgada à Defensoria Pública.
Note-se a vantagem normativa da legitimação extraordinária conferida à Defensoria Pública em comparação com as organizações sociais ou associações (art. 12, III, Lei 10.257/2001; art. 14, II, Lei 13.465/2017), em virtude do afastamento de qualquer questiúncula criada sobre o que consta no art. 5º, XXI, da CF/88, dispositivo este que tem sido distorcido pelo STJ e pelo STF como verdadeiro “filtro de direitos”, contra a concretização das normas constitucionais. A completa desvinculação da Defensoria Pública de qualquer linha interpretativa inibidora de direitos fundamentais construída sob o pretexto de aplicação do art. 5º, XXI da CF/88 também aduz a vantajosa regra da causa de pedir aberta, por meio da qual a usucapião pela modalidade coletiva exigirá a especificação dos beneficiários do registro da propriedade apenas na fase final do procedimento, cabendo, neste ponto, o seguinte posicionamento de Georges Abboud:
“(...) a individualização dos moradores beneficiados com o usucapião nos parece necessária apenas no momento da liquidação/execução da sentença. O próprio art. 97 do CDC permite essa assertiva, afinal prevê a possibilidade da habilitação dos interessados ocorrer apenas na liquidação da sentença.”[24]
VIII - Conclusões parciais
Em linhas gerais, demonstrou-se que a Lei 13.465/2017 operou verdadeira revolução na usucapião coletiva, ampliando a sua potencialidade para a regularização fundiária.
Viu-se, ainda, que a Defensoria Pública foi integrada pela Lei 13.465/2017 como importante agente da regularização fundiária. A Defensoria Pública encontra no novel Diploma importante reforço quanto à promoção da usucapião por intermédio dos processos coletivos.
IX - Referências bibliográficas
ABBOUD, Georges. Usucapião urbano coletivo e o art. 1.228 do Código Civil de 2002: novas perspectivas para a implementação da função social da propriedade urbana. In: Revista de Direito Privado, vol. 36, out. 2008. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais;
ARAÚJO, Fábio Caldas. Curso de Processo Civil – Tomo III – Procedimentos Especiais. São Paulo: Malheiros Editores, 2018;
ARAÚJO, Fábio Caldas. Usucapião. São Paulo: Malheiros Editores, 2015;
ARENHART, Sérgio Cruz. A tutela coletiva de interesses individuais. Para além da proteção dos interesses individuais homogêneos. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2014;
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2001;
BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org). Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006;
DA CUNHA, Leandro Reinaldo. Direito à moradia: alternativas para reduzir o déficit habitacional por meio da perda da propriedade pelo abandono presumida e pela locação compulsória. In: Revista de Direito Privado, Dez 2017, vol. 84/2017. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais;
DE ALMEIDA, Gregório Assagra. Manual das ações constitucionais. Belo Horizonte: Ed. Del Rey, 2007;
DE SOUZA, Sérgio Iglesias Nunes. Direito à moradia e de habitação. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2008, p. 139.
FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Curso de Direito Civil - Direitos Reais - Volume 5. Salvador: Ed. Jus Podivm, 2012;
FERNANDES, Edésio. Política Nacional de Regularização Fundiária: contexto, proposta e limites. In: Revista de Direito Imobiliário, jan – jun 2004, Vol. 56. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais;
GAGLIANO, Pablo Stolze, PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Direito Civil – volume único. São Paulo: Ed. Saraiva, 2017;
GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro. Vol. 5 – Direito das Coisas. São Paulo: Ed. Saraiva, 2017;
MAFFINI, Rafael. A Lei 13.465/2017 (Lei de Regularização Fundiária Rural e Urbana) e o Direito Administrativo. In: Revista de Direito Imobiliário, Jul-dez 2017, vol. 83/2017. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, p. 553 – 570;
MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz; MITIDIERO, Daniel. Novo curso de processo civil: tutela dos direitos mediante procedimento comum, volume II. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2015;
NERY JÚNIOR, Nelson, NERY, Rosa Maria de Andrade. Código Civil Comentado. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011;
RIBEIRO, Ernesto Carneiro. Serões grammaticaes: ou, Nova grammatica portuguesa. Porto: Livraria Progresso Editora, 1956;
RIZZARDO, Arnaldo. O Direito Real de Laje. In: Revista dos Tribunais, vol. 986/2017, Dez. 2017. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, p. 263 – 275;
SCHEID, Cintia Maria. O princípio da função social da propriedade e sua repercussão na evolução da regularização fundiária urbana no ordenamento jurídico brasileiro. In: Revista de Direito Imobiliário, Jul - Dez / 2017, vol. 83/2017, p. 423 – 454;
ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo – tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2007.
[1] RIBEIRO, Ernesto Carneiro. Serões grammaticaes: ou, Nova grammatica portuguesa. Porto: Livraria Progresso Editora, 1956. p. 115.
[2] SCHEID, Cintia Maria. O princípio da função social da propriedade e sua repercussão na evolução da regularização fundiária urbana no ordenamento jurídico brasileiro. In: Revista de Direito Imobiliário, Jul - Dez / 2017, vol. 83/2017, p. 423 – 454.
[3] DA CUNHA, Leandro Reinaldo. Direito à moradia: alternativas para reduzir o déficit habitacional por meio da perda da propriedade pelo abandono presumida e pela locação compulsória. In: Revista de Direito Privado, Dez 2017, vol. 84/2017. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, p. 77 – 96.
[4] MAFFINI, Rafael. A Lei 13.465/2017 (Lei de Regularização Fundiária Rural e Urbana) e o Direito Administrativo. In: Revista de Direito Imobiliário, Jul-dez 2017, vol. 83/2017. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, p. 553 – 570.
[5] BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 241
[6] BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org). Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006, p.39.
[7] FERNANDES, Edésio. Política Nacional de Regularização Fundiária: contexto, proposta e limites. In: Revista de Direito Imobiliário, jan – jun 2004, Vol. 56. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, p. 250.
[8] SOUZA, Sérgio Iglesias Nunes de. Direito à moradia e de habitação. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2008, p. 139.
[9] ARAÚJO, Fábio Caldas. Usucapião. São Paulo: Malheiros Editores, 2015, p. 387.
[10] MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz; MITIDIERO, Daniel. Novo curso de processo civil: tutela dos direitos mediante procedimento comum, volume II. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2015, p. 40.
[11] DE ALMEIDA, Gregório Assagra. Manual das ações constitucionais. Belo Horizonte: Ed. Del Rey, 2007, p. 34, 35.
[12] “A usucapião especial coletiva nasceu com o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, cujo principal objetivo foi o de implementar medidas de política urbana para o bem-estar da coletividade. A conversão de uma situação fática (posse) em título dominial (propriedade) promove autêntica inserção social.” (ARAÚJO, Fábio Caldas. Usucapião. São Paulo: Malheiros Editores, 2015, p. 387).
[13] “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - USUCAPIÃO COLETIVO - AREAS PASSIVEIS DE INDIVIDUALIZAÇÃO - INAPLICABILIDADE DO ESTATUTO DAS CIDADES - AÇÃO IMPRÓPRIA - EXTINÇÃO. - O usucapião coletivo a que alude a lei 10.257/2001, somente tem aplicabilidade em áreas que não comportam identificação, não se aplicando aos imóveis plenamente individualizados.” (TJMG - Apelação Cível 1.0024.10.191978-5/003, Relator(a): Des.(a) Luiz Carlos Gomes da Mata , 13ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 28/04/2016, publicação da súmula em 06/05/2016).
[14] FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Curso de Direito Civil - Direitos Reais - Volume 5. Salvador: Ed. Jus Podivm, 2012, p. 446.
[15] GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro. Vol. 5 – Direito das Coisas. São Paulo: Ed. Saraiva, 2017, p. 501.
[16] “EMENTA Recurso extraordinário. Repercussão geral. Usucapião especial urbana. Interessados que preenchem todos os requisitos exigidos pelo art. 183 da Constituição Federal. Pedido indeferido com fundamento em exigência supostamente imposta pelo plano diretor do município em que localizado o imóvel. Impossibilidade. A usucapião especial urbana tem raiz constitucional e seu implemento não pode ser obstado com fundamento em norma hierarquicamente inferior ou em interpretação que afaste a eficácia do direito constitucionalmente assegurado. Recurso provido. 1. Módulo mínimo do lote urbano municipal fixado como área de 360 m2. Pretensão da parte autora de usucapir porção de 225 m2, destacada de um todo maior, dividida em composse. 2. Não é o caso de declaração de inconstitucionalidade de norma municipal. 3. Tese aprovada: preenchidos os requisitos do art. 183 da Constituição Federal, o reconhecimento do direito à usucapião especial urbana não pode ser obstado por legislação infraconstitucional que estabeleça módulos urbanos na respectiva área em que situado o imóvel (dimensão do lote). 4. Recurso extraordinário provido.” (STF, RE 422349, Relator Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 29/04/2015, acórdão eletrônico - repercussão geral - DJe-153 divulg 04-08-2015 public 05-08-2015).
[17] RIZZARDO, Arnaldo. O Direito Real de Laje. In: Revista dos Tribunais, vol. 986/2017, Dez. 2017. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, p. 263 – 275.
[18] ARENHART, Sérgio Cruz. A tutela coletiva de interesses individuais. Para além da proteção dos interesses individuais homogêneos. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2014, p. 240.
[19] Percebe-se, então, no que concerne à usucapião pelo ângulo dos processos coletivos, o cabimento da tutela de direitos eminentemente coletivos (= tutela de direitos que pertencem a um grupo, uma classe, a uma categoria), bem como a tutela coletiva de direitos (= tutela coletiva de direitos individuais), segundo a proposta de sistematização de Teori Zavascki. (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo – tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2007, p. 41 e ss).
[20] ARAÚJO, Fábio Caldas. Curso de Processo Civil – Tomo III – Procedimentos Especiais. São Paulo: Malheiros Editores, 2018, p. 43.
[21] GAGLIANO, Pablo Stolze, PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Direito Civil – volume único. São Paulo: Ed. Saraiva, 2017, p. 583; NERY JÚNIOR, Nelson, NERY, Rosa Maria de Andrade. Código Civil Comentado. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011, p. 984.
[22] ABBOUD, Georges. Usucapião urbano coletivo e o art. 1.228 do Código Civil de 2002: novas perspectivas para a implementação da função social da propriedade urbana. In: Revista de Direito Privado, vol. 36, out. 2008. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, p. 164.
[23] ARENHART, Sérgio Cruz. A tutela coletiva de interesses individuais. Para além da proteção dos interesses individuais homogêneos. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2014, p. 240.
[24] ABBOUD, Georges. Usucapião urbano coletivo e o art. 1.228 do Código Civil de 2002: novas perspectivas para a implementação da função social da propriedade urbana. In: Revista de Direito Privado, vol. 36, out. 2008. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, p. 169.
Imagem Ilustrativa do Post: Malhete // Foto de: Gil Ferreira // Sem alterações
Disponível em: https://flic.kr/p/EQVqVy
Licença de uso: http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/legalcode
