Projeto Elas no Processo na Coluna O Novo Processo Civil Brasileiro / Coordenador Gilberto Bruschi
A necessidade de gestão dos processos e racionalidade dos julgamentos já há algum tempo é pauta de preocupação. E, justamente em virtude do problema de assoberbamento do Judiciário continuam sendo criadas intermináveis leis, emendas constitucionais e medidas alternativas visando à mitigação de tal questão.
No que tange à taxa de congestionamento dos Tribunais Superiores, especialmente do STJ, tramita perante o legislativo projeto de emenda constitucional que visa inserir o filtro da repercussão geral (relevante questão de direito) como requisito de admissibilidade para o recurso especial que, além de efetivamente não resolver o problema de congestionamento dos Tribunais Superiores e da duração razoável do processo, também pode resultar em restrição de acesso à justiça, além de ferir outras garantias constitucionais. Barbosa Moreira há muito já advertia sobre o “mito da rapidez acima de tudo”[1].
Desde 2012, tramita perante a Câmara dos Deputados a Proposta de Emenda à Constituição nº 209/2012, que tem por objeto inserir a “relevância das questões de direito infraconstitucional” como requisito de admissibilidade do recurso especial ao STJ[2], como, aliás, já ocorre com o recurso extraordinário, em virtude da existência do requisito da “repercussão geral” (art. 102, III, §3º da CF/88). A PEC 209/2012 em questão fora votada e aprovada pelo Plenário da Câmara em primeiro e segundo turno. Já no Senado Federal, o substitutivo, PEC10/2017, já fora aprovado pela Comissão de Constituição de Justiça (CCJ) e aguarda atualmente votação do Senado[3].
A proposta foi sugerida inicialmente pelos próprios ministros do STJ, sob alegação de que a inserção do requisito de ‘relevância da questão federal’ reduziria o congestionamento daquele Tribunal Superior, uma vez que o STJ deixaria de julgar causas corriqueiras e temas “irrelevantes”, como multas de trânsito, cortes de fornecimento de energia, briga entre condôminos, cobrança de contas d’água, entre outras controvérsias.[4]
José Miguel Garcia Medina adequadamente questiona se “tais temas são, de fato, destituídos de relevância? O próprio Superior Tribunal de Justiça tem súmulas a respeito (p.ex., multa de trânsito, as de número 312 e 434; água, as de número 407 e 412; condomínio, as de número 260 e 478...), o que demonstra que a generalização exposta na notícia parece não ter fundamento”[5].
A inserção de mais um rigoroso filtro recursal como óbice à interposição de recurso especial ao STJ deveria, necessariamente, ser precedida de uma prévia e detida análise dos impactos dessa possível mudança, não apenas sob a perspectiva da eficiência quantitativa do Judiciário, como já alertava Taruffo[6], mas também sob a perspectiva qualitativa e em cotejo com a garantia do devido processo constitucional, da necessidade de integridade e coerência na uniformização decisória e da impossibilidade de se compreender o acesso à justiça democrático apenas sob a perspectiva de redução de processos aos Tribunais Superiores, isso para dizer o mínimo.
Não é novidade a existência em nossa legislação de diversos e rigorosos filtros recursais para obstar a interposição de recursos aos Tribunais Superiores, além das súmulas impeditivas de recursos (a exemplo da necessidade do prequestionamento, da impossibilidade de reexame de matéria fática e revisão de cláusulas contratuais etc. - súmulas 05, 07 do STJ), com nítida finalidade de reduzir o número de recursos aos Tribunais Superiores. A respeito do tema, Lenio Streck e Georges Abboud fazem uma breve evolução histórica dessa tentativa de redução dos recursos e suposta eficiência jurídica, demonstrando que essas alterações não resolvem o problema do Judiciário.[7]
A par da promessa de a repercussão geral gerar redução do congestionamento do STJ, a exemplo do que fora feito em relação ao recurso extraordinário, inserido no art. 102, §3º da Constituição Federal/1988 pela Emenda Constitucional nº45/2004, cumpre registrar que tal filtro não fora capaz de resolver adequadamente o problema nem mesmo de congestionamento do STF.[8]
Segundo o Ministro do STF, Luís Roberto Barroso, em análise da estatística do sistema de repercussão geral do STF, constava que, até dezembro de 2013, havia 493 processos com repercussão geral reconhecida, esclarecendo o Ministro que desde a implantação de tal filtro “o Plenário do STF julgou uma média de 27 processos com repercussão geral reconhecida a cada ano”.[9]
Em 2014, o próprio Ministro Luís Roberto Barroso em suas reflexões, com base em dados empíricos reconheceu: “Tomando-se como referência a média anual de julgamento de processos com repercussão geral admitida, seriam necessários mais de 12 (doze) anos para julgamento do estoque de repercussões gerais já reconhecidas (330:27). Mesmo que se levasse em conta o número recorde de repercussões gerais julgadas em 2013, ainda assim seriam necessários mais de 7 (sete) anos para liquidar o estoque (330:44). E isso em um cenário contrafactual e indesejável, no qual não se reconheceria qualquer nova repercussão geral ao longo dos próximos anos. Esta situação de retardamento nos julgamentos se torna muito mais grave diante da sistemática de sobrestamento prevista na disciplina legal da repercussão geral.”[10]
De lá para cá, mesmo com uma análise maior do que esperada de temas com repercussão geral pelo STF, ainda assim temos uma quantidade considerável de processos que aguardam o julgamento do mérito dos temas em que fora reconhecida a repercussão geral[11]. Há ainda o grave impacto com o sobrestamento de processos que aguardam o julgamento do mérito dos temas de repercussão geral reconhecida, consoante previsão ao art. 1035, §6º do CPC/15, sem nenhuma segurança quanto ao julgamento do mérito de tais temas dentro do prazo de um ano estabelecido no art. 1035, §9º.
Nesse contexto, oportuno ainda ponderar que o STJ não se equipara à Corte Suprema e não se destina apenas a formar teses, já que julga também os casos[12]. Nos recursos extraordinários ao STJ e STF, em que as hipóteses de cabimento são restritas, ainda assim, quando preenchidos os requisitos de admissibilidade e analisado o mérito, os Tribunais Superiores podem julgar a causa, isto é, sua inteireza nos limites em que a lide foi proposta, quando se tratar de error in judicando, conforme inclusive se extrai do art. 1.034 CPC/15. Assim, preenchidos os requisitos de admissibilidade, os Ministros dos Tribunais Superiores poderão reformar, confirmar ou anular a decisão, sendo que, nas duas primeiras hipóteses, julgar a causa implica a análise do caso concreto em sua inteireza.[13]
Além disso, também sob o aspecto do argumento da inserção de mais um filtro impeditivo de recurso especial para viabilizar a duração razoável do processo e celeridade, parece-nos um pouco apressada a tentativa de inserir diversas alterações legislativas visando reduzir a qualquer custo o número de processos que assola o Judiciário, como se apenas a eficiência sob a perspectiva quantitativa fosse suficiente para resguardar as garantias constitucionais e assegurar a efetividade do direito[14].
Não se nega o fato de que o Superior Tribunal de Justiça está assoberbado, aliás, todo o Judiciário, mas se preocupar apenas em impor a cada dia mais medidas restritivas de acesso aos Tribunais Superiores talvez não represente a melhor solução para o problema, até porque não há solução mágica para o problema complexo da alta litigiosidade no Brasil e, consequentemente, de congestionamento do Judiciário.
Atento à questão de congestionamento do Judiciário e necessidade de uniformidade decisória, o CPC/15 previu o julgamento de recursos repetitivos (art. 1036 à 1041), o IRDR (art.976), o IAC (art. 947), além de ter disciplinado também acerca da estabilização e vinculação decisória (art. 926, art. 927), bem como a previsão de negativa de seguimento pela Presidência ou Vice-Presidência dos Tribunais Estaduais e Federais a REsp ou RE interposto em face de acórdão que estejam em conformidade com entendimento do STF e STF exarado no julgamento de recursos repetitivos. Ou seja, já existem diversos mecanismos processuais vigentes que impactam e contribuem na racionalização decisória.
Também não está se levando em consideração que se o requisito da “relevância da questão de direito” para a interposição de REsp se tornar lei, tal alteração prejudicará a pretendida uniformidade interpretativa, a coerência e integridade (inseridas no CPC/15), além de afrontar a segurança jurídica, devido processo legal com os recursos a ela inerentes, com nítida restrição do acesso à jurisdição, e a previsibilidade das decisões, já que poderá haver diversas interpretações divergentes sobre um mesmo artigo de lei federal infraconstitucional que certamente não serão analisadas pelo STJ e não gerarão provimentos vinculantes, em virtude do filtro da relevante questão de direito imposta.[15]
Nesse sentido, Vinicius Secafen e Priscila Kadri reconhecem: “O tema é extremamente polêmico, e as justificativas daqueles que aprovam a PEC 209/2012 parecem ser contraditórias com as previsões constitucionais, seja em razão da restrição ao amplo e irrestrito acesso à justiça, seja em razão do prejuízo evidente ao papel do STJ de uniformizar a interpretação dada à lei federal infraconstitucional”[16].
Outro aspecto que parece não estar sendo analisado por aqueles que defendem a implementação do filtro da repercussão geral no REsp diz respeito à existência de estudos empíricos realizados pelo próprio CNJ apontando que os 10 maiores litigantes no Brasil são: setor público federal, bancos, setor público municipal, setor público estadual, telefonia, comércio, seguros/previdência, indústria, serviços e conselhos profissionais[17]. Se os repeat players são os litigantes que mais impactam e congestionam o Judiciário, normalmente tratando de questões de direito similares, o julgamento de recursos repetitivos ou julgamento por amostragem (art. 1036 a 1041 do CPC/15), com vinculação decisória, parecem apresentar-se mais adequados do que simplesmente criar a cada dia mais filtros restritivos, de forma indiscriminada, com a única função de impedir a interposição de Resp junto ao STJ.
Tratar somente a consequência do congestionamento do Judiciário, com inserção de alterações legislativas em série, restringindo cada vez mais o acesso aos Tribunais Superiores em negativa à própria garantia constitucional de acesso à jurisdição, apresenta-se como uma proposta simplista que não resolverá a questão (a exemplo dos diversos outros filtros recursais já estabelecidos anteriormente).
As origens do problema da chamada “crise do Judiciário” envolvem também uma série de vertentes e outros fatores que, na verdade, camuflam a “crise da atuação do Estado”[18].
Ademais, a criação de novos filtros afronta garantias constitucionais, como o acesso efetivo à jurisdição e o devido processo constitucional e parece focar tão somente numa perspectiva limitada de uma eficiência quantitativa, com uma pretensa e fracassada promessa de solução das altas taxas de congestionamento de processos no STJ.
Notas e Referências
[1] MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de direito processual. 8ª série. São Paulo: Saraiva, 2004. p.7-8.
[2] A PEC 209/2012 pretende inserir o seguinte § 1º ao art. 105 da CF/88: "No recurso especial, o recorrente deverá demonstrar a relevância das questões de direito federal infraconstitucional discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços dos membros do órgão competente para o julgamento".
[3] Disponível: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/128403. Extraído em 09/08/2021.
[4] O teor do requisito da repercussão geral como filtro de admissibilidade do Recurso Especial foi sugerido pelo então Ministro do STJ Teori Zavascki. A proposta foi apresentada à Câmara dos Deputados pelos deputados Rose de Freitas e Luiz Pitiman, com encaminhamento em setembro de 2012 à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (PEC 209/2012).
[5] MEDINA, José Miguel Garcia. Justiça não pode ser medida apenas em números. Disponível em: http://www.conjur.com.br/2013-set-16/processo-justica-nao-medida-apenas-numeros. Extraído em: 09/082021.
[6] A eficiência, como já dito por Taruffo, possui duas faces (a eficiência quantitativa e qualitativa), as quais devem ser aplicadas de forma equilibrada para que uma não elimine a outra.TARUFFO, Michele. Oralidad y Escritura como Factores de Eficiencia en el Proceso Civil. In: CARPI, Frederico; ORTELLS, Manuel. Oralidad y escritura en un processo civil eficiente. Valencia: Universidade de Valencia, 2008. p. 285 e ss.)
[7] STRECK, Lenio Luiz; ABBOUD, Georges. O que é isto - O precedente judicial e as súmulas vinculantes? 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2015. p.13.
[8] Verificar também artigo: PEDRON, Flávio Quinaud; FARIA, Guilherme Henrique Lage. Repercussão geral em recursos especiais é apostada em mecanismo fracassado. Disponível: ConJur - Opinião: Repercussão em REsp é aposta em mecanismo fracassado, extraído em: 09/08/2021
[9] BARROSO, Luís Roberto. REFLEXÕES SOBRE AS COMPETÊNCIAS E O FUNCIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Disponível em: http://s.conjur.com.br/dl/palestra-ivnl-reflexoes-stf-25ago2014.pdf, extraído 10/08/2021.
[10] BARROSO, Luís Roberto. REFLEXÕES SOBRE AS COMPETÊNCIAS E O FUNCIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Disponível em: http://s.conjur.com.br/dl/palestra-ivnl-reflexoes-stf-25ago2014.pdf, extraído 28/07/17.
[11] De acordo com a estatística do STF desde a implementação do filtro da repercussão geral no STF até 2021 foram identificados registros de 773 teses com repercussão geral reconhecida e 377 teses com repercussão geral negada. Contudo, ainda há um número considerável de temas de repercussão geral reconhecidas que não tiveram o mérito analisado pelo STF. Disponível: https://paineis.cnj.jus.br/QvAJAXZfc/opendoc.htm?document=qvw_l%2FPainelCNJ.qvw&host=QVS%40neodimio03&anonymous=true&sheet=STF. Extraído em 10/08/2021.
[12] Dierle Nunes, Flávio Pedron e André Horta esclarecem sobre o tema: “[...] a proposta de que o STF e o STJ assumam o perfil de Cortes Supremas, retirando das partes o direito de recorrerem a esses tribunais, na pretensão de que apenas as decisões proferidas por esses tribunais se tornem, prospectivamente, precedentes judiciais que desempenharão a importante função de uniformização do Direito mediante atribuição de sentido à Constituição e às Leis por intérpretes privilegiados ignora, por completo, que o Direito não é realizado apenas nas Supremas Cortes: o Direito está presente no cotidiano das pessoas, que constroem os seus planos de vida e se relacionam com o próximo sob múltiplos aspectos, conferindo, elas próprias, sentido às Leis e à Constituição – noção de comunidade política”. E ainda nesta temática esclarecem: “[...]a aposta em supostas virtudes das Cortes (supremas), que revela uma vertente pragmática para resolver possíveis problemas funcionais que a profusão de feitos induz, parece negligenciar que ela oferta ares de legitimidade a um projeto anti-democrático e de reforço das elites”. (NUNES, Dierle et al. Os precedentes judiciais, o art. 926 do CPC e suas propostas de fundamentação: um diálogo com concepções contrastantes. In: NUNES, Dierle et al. (Coords.). A nova aplicação da jurisprudência e precedentes no CPC/15. Estudos em homenagem à professora Teresa Arruda Alvim. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017.
[13] Nesse sentido: BAHIA, Alexandre Melo Franco. Recursos extraordinários no STF e no STJ. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2016. p. 202; MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Recurso extraordinário e recurso especial. 11. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 170.
[14] Barbosa Moreira há muito já advertia sobre o “mito da rapidez acima de tudo” .MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de direito processual. 8ª série. São Paulo: Saraiva, 2004. p.7-8.
[15] Sob esse mesmo aspecto José Garcia Medina alerta: “Aprovada a proposta de emenda constitucional, os dispositivos das leis federais que regulam os assuntos que, de acordo com Superior Tribunal de Justiça, não teriam relevância, poderão ser interpretados e aplicados de modo diferente, em cada um dos estados do país. Teremos, então, leis federais, mas normas (ou, com outras palavras, o sentido como se interpreta e aplica a lei) diferentes em cada um dos estados, o que deve vir a ocorrer em relação a controvérsias “corriqueiras” relativas a Direito Bancário, do Consumidor, Tributário, Administrativo, Penal... O Direito Federal, sob esse prisma, acabaria sendo ‘estadualizado’. “MEDINA, José Miguel Garcia. Justiça não pode ser medida apenas em números. Disponível: http://www.conjur.com.br/2013-set-16/processo-justica-nao-medida-apenas-numeros. Extraído: 01 de agosto de 2021.
[16] MINGATI, Vinicius Sedafen; LACHIMIA, Priscila Kadri. Pec 209/2012: a controversa solução da crise numérica do STJ. Revista Conexão Juridica. Ed.4, julho/17.
[17] Em pesquisa apresentada realizada pelo departamento de pesquisa do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) realizada em 2010 ficou caracterizado que os 10 maiores litigantes no Brasil no ranking dos 100, também conhecidos como “repeat players” (litigantes habituais) são: setor público federal, bancos, setor público municipal, setor público estadual, telefonia, comércio, seguros/previdência, indústria, serviços e conselhos profissionais. E que o setor público federal e os bancos representam cerca de 76 % do total de processos dos 100 maiores litigantes nacionais. (BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Pesquisa 100 maiores litigantes. Brasília, mar. 2011. Disponível em: <http://tinyurl.com/5r6qczb>.)
[18] Dierle Nunes e Nicola Picardi, ao mencionarem as reformas processuais e judicialização, destacam também a responsabilidade do Estado que, em virtude da não implementação de políticas públicas idôneas, teve considerável participação no abarrotamento do Judiciário. NUNES, Dierle José Coelho; PICARDI, Nicola. O Código de Processo Civil Brasileiro: origem, formação e projeto de reforma. Revista de informação legislativa, v. 48, n. 190 t.2, p. 93-120, abr./jun. 2011. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/242945>. Acesso em: 10/08/2021. p. 100).
Imagem Ilustrativa do Post: Statue of Justice - The Old Bailey // Foto de: Ronnie Macdonald // Sem alterações
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