O controle das finanças públicas remonta à antiguidade clássica nas legislações romana e grega, mas somente na Idade Média é que há registros de fatos atribuídos aos Tribunais de Contas como instituição. No Brasil, as primeiras manifestações de Controle das Contas Públicas ocorreram em 1680, quando a Coroa Portuguesa criou as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro.

Com a Independência do Brasil (1822) e a criação da Constituição Monárquica (1824) foi determinada a criação de um Tribunal denominado de Tesouro Nacional, porém este sistema não foi implantado.

Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto nº 966-A criou o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia. A fiscalização se fazia pelo sistema de registro prévio. Conforme o art. 71 da Constituição Federal o Tribunal de Contas da União é uma instituição com autonomia administrativa, financeira e orçamentária.

O Tribunal de Contas da União (TCU) é o órgão de controle externo do governo federal e auxilia o Congresso Nacional com a missão de acompanhar a execução orçamentária e financeira do país e contribuir com o aperfeiçoamento da Administração Pública em benefício da sociedade.

O Tribunal de Contas do Estado do Piauí foi o primeiro tribunal de contas estadual a ser criado através da primeira Constituição republicana estadual (Art. 98) e regulamentado pela Lei 210 de 1º de julho de 1899, assinada pelo então Governador do Piauí, Raimundo Arthur de Vasconcelos. A estrutura orgânica do Tribunal nos fins do século XIX era mínima.

O Brasil conta com 33 (trinta e três) Tribunais de Contas, divididos em três níveis: União (TCU), Estados (nas 26 capitais e Distrito Federal), dos Municípios do Estado (Bahia, Goiás e Pará) e Tribunais de Contas do Município (São Paulo e Rio de Janeiro).

O Tribunal de Contas da União, com sede em Brasília, é órgão administrativo, composto por 9 (nove) Ministros. O TCU é um tribunal administrativo composto por nove ministros e exerce as seguintes funções: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa, ouvidoria.

Seis Ministros do Tribunal de Contas da União são escolhidos pelo Congresso Nacional. Dois Ministros são escolhidos pelo Presidente da República entre os Ministros-substitutos e membros do Ministério Público junto ao TCU. O nono ministro é escolhido pelo Presidente da República, escolha essa que deve ser aprovada pelo Senado Federal.

O Tribunal de Contas consolidou-se no importante papel de proteção ao bem público, ficando claro que o mesmo não pertence a nenhum dos três poderes, sendo órgão de auxílio do Poder Legislativo, no exercício do controle externo da Administração.

A obrigação de prestar contas é de todo aquele que gere recurso público. Assim, no caso de uma prefeitura, por exemplo, quem estiver como dirigente municipal, prefeito ou prefeita, quando ocorrem as transferências de recursos pelo FNDE, torna-se responsável por prestar contas. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais o Estado e os Municípios respondam, ou que, em nome destes, assumam obrigações de natureza pecuniária.

A função primordial dos Tribunais de Contas é realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes federativos, da Administração Pública direta e indireta, o que inclui autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

Controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação. É normalmente definido como “autotutela”.

Quanto à extensão do controle

Controle Social

A constituição Federal tem diversos dispositivos que permitem um controle dos administrados, ou seja, formas de os cidadãos verificarem a regularidade da administração pública.

Por exemplo: qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e de ônus da sucumbência.

Temos também outro exemplo na Constituição Federal: Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Controle interno

O controle interno ocorre no âmbito da própria administração ou órgão do mesmo poder. O controle interno pode ocorrer com fundamento na hierarquia ou pode ser finalístico, ou seja, ele pode ocorrer entre órgãos dentro uma hierarquia ou pode ocorrer pela administração direta para com a administração indireta.

Então, se estamos diante de um agente ou órgão do Poder Legislativo e este possui atribuição para fiscalizar um ato administrativo pelo mesmo Poder Legislativo, estamos diante do controle interno, independente de hierarquia.

Além disso, a Constituição Federal determina que os poderes mantenham um sistema de controle interno: os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Ou seja, cada poder tem seu controle interno e este tem como competência as atividades acima listadas.

Controle Externo

Por outro lado, chama-se controle externo quando um Poder exerce a revisão dos atos administrativos de outro Poder.

Por exemplo: a sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do Poder regulamentar.

Esse é um exemplo de controle externo, já que o Congresso Nacional (Poder Legislativo) exerce um controle sobre atos do Poder Executivo.

E então, quem tem a competência fiscalizatória do País? A Constituição Federal responde que o controle externo está a cargo do Congresso Nacional e será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Ou seja, por essa parte da Constituição Federal, a competência para exercer o controle externo é do Congresso Nacional.

Nos estados, o controle externo é exercido pelas Assembleias Legislativas, com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados. Nos municípios, o controle externo é exercido pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados e, em alguns casos, dos Tribunais de Contas Municipais.

Os Tribunais de Contas tem a missão de assegurar e efetivar a fiscalização dos recursos públicos em benefício da coletividade como importantes órgãos efetivadores e participativos da Lei 12.527/11, de 18 de novembro de 2011, denominada Lei de Acesso à Informação. Pode-se afirmar que são os órgãos que mais se aproxima do controle fiscalizador a que o povo faz jus, portanto, as funções atribuídas aos Tribunais de Contas não podem ser cerceadas por nenhum dos Poderes, já que os mesmos são fundamentais para garantir a República e a Democracia.

Os Tribunais de Contas do Brasil são órgãos técnicos e independentes que auxiliam o Poder Legislativo cuja especialidade é fiscalizar, sob o aspecto técnico, as contas públicas.

A Constituição Federal disciplina nos artigos 70 a 75 as normas que se aplicam à determinação de competências e organização das Cortes de Contas da União, dos Estados e do Distrito Federal. Segundo a Carta Magna, os Tribunais de Contas exercem, além da função fiscalizadora, o papel consultivo, judiciante, informativo, sancionador, corretivo e normativo, assim como parte de suas atividades assume caráter educativo.

Quais as principais funções dos Tribunais de Contas? Os tribunais de contas são órgãos que auxiliam na realização do controle externo (independentemente do controle interno, exercido pela própria administração), consubstanciado na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração pública, incluídas ai as entidades de administração direta ou indireta e as fundações instituídas ou mantidas com recursos públicos, no tocante à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas.

Tomando-se por parâmetro o Tribunal de Contas da União (TCU) pode-se dizer que são funções/competências das Cortes de Contas: Função Fiscalizadora, Consultiva, Informativa, Judicante, Sancionadora, Corretiva, Normativa e de Ouvidoria, e em alguns casos assumem o caráter Educativo ou Orientador, tais funções muitas vezes são chamadas ou denominadas de competências.

Função Fiscalizadora é aquela que compreende a realização das auditorias e inspeções, que podem ser por iniciativa própria, por requerimento do Congresso Nacional, para apuração de denúncias em órgãos e entidades federais ou em programas do governo, para apreciação da legalidade de atos de concessão de aposentadorias, reformas, pensões, admissão de pessoal no serviço público federal, fiscalização de renúncia de receitas, além de atos e contratos administrativos gerais. A fiscalização atua sobre alocação de recursos humanos e materiais, cujo objetivo é avaliar o gerenciamento dos recursos públicos, que consiste em apreender dados e informações, analisando-as a fim de produzir um diagnóstico da situação, cujo objetivo é a formação de um juízo de valor sobre a atividade analisada. Tal inspeção ou exame surge por iniciativa do próprio órgão fiscalizador ou em decorrência de uma solicitação pelo Congresso Nacional. Logo, cinco instrumentos são utilizados para fins de fiscalização, a saber:

1) Levantamento: é o instrumento com o qual o TCU utiliza para compreender o funcionamento do órgão ou entidade pública, descobrindo os meandros da sua organização, identificando os objetos e instrumentos a serem fiscalizados, avaliando as suas viabilidades de realização;

2) Auditoria: é o instrumento que permite a verificação no local, da legalidade e legitimidade dos atos de gestão, tanto em seu aspecto contábil, quanto em suas características financeiras, orçamentárias e patrimoniais, bem como os possíveis resultados que poderão ser alcançados pelo órgão, ente público, projetos e programas;

3) Inspeção: cumpre à obtenção de informações não disponíveis no Tribunal, quanto para esclarecer dúvidas acerca dos procedimentos, apura fatos trazidos ao Tribunal por meio de representações ou denúncias;

4) Acompanhamento: visa monitorar e avaliar a gestão de órgãos, entidades ou programas do governo em período de tempo estimado;

5) Monitoramento: é o instrumento utilizado para aferir o cumprimento das deliberações proferidas pelo Tribunal e seus resultados.

A função fiscalizadora (artigo 71, incisos III, IV e VI, da CF) compreende os processos de registro de atos de pessoal; a realização de auditorias e inspeções; análise de denúncias e representações; análise de licitações, contratos e instrumentos administrativos em geral; e a verificação da aplicação de quaisquer recursos públicos, inclusive renúncias de receitas. Consiste, basicamente, em capturar dados e informações, analisá-los, produzir um diagnóstico e formar um juízo de valor, que alimentará o processo decisório.

Função Consultiva é aquela exercida por meio da elaboração de pareceres técnicos prévios e específicos, sobre prestação anuais de contas emitidas pelos chefes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como, pelo chefe do Ministério Público da União, a fim de subsidiar o julgamento pelo Congresso Nacional, também engloba o exame, “em tese”, das consultas realizadas pelas autoridades competentes para formulá-las, sobre dúvidas quanto à aplicação de dispositivos legais e regulamentares a respeito das matérias da alçada do Tribunal.

Os TCs respondem às consultas, na forma de parecer, que tem valor normativo e forma prejulgamento de tese, não de fato ou de caso concreto, mas a direção dada aproveitará quando do exame do caso concreto correspondente. A tese será considerada revogada ou reparada sempre que os tribunais firmarem nova interpretação acerca do mesmo objeto, devendo o parecer conter expressa remissão às consultas anteriores.

A importância dos pareceres prévios emitidos pela Corte de Contas, que não possuem natureza decisória, constituindo apenas de natureza optativa, observando qual sua eficácia e efeitos práticos, ressaltando como estes são importantes no exercício do controle externo.

Assim, para realizar tais consultas frente aos tribunais de contas, devem ser observados requisitos, constantes nas Leis Orgânicas e Regimentos Internos das Cortes de Contas. Entretanto, no geral, obedecem aos seguintes requisitos: ser formulada por autoridade competente; versar sobre matéria de competência do Tribunal de Contas; dúvida na aplicação de normas; clareza na formulação da consulta; parecer técnico ou jurídico.

O papel significativo das consultas no que tange a uma maior eficiência para a administração pública, respondendo os questionamentos, quando provocado, das autoridades competentes. Entretanto, tal atribuição não está expressa em nosso texto constitucional, é derivado da autonomia que os tribunais de contas tem em se auto organizarem. Assim, tal mecanismo de controle acaba sendo bastante criticado. Principalmente tendo em vista que encontram muitos adeptos à teoria de que as competências dos tribunais de contas estão todas elencadas na nossa Constituição.

A função consultiva permite que as Cortes de Contas apreciem a constitucionalidade, em tese, de leis e atos do Poder Público. A atividade se caracteriza por ser um meio de controle preventivo ao cometimento de erros pelos gestores públicos, ao fornecer uma orientação prévia. Essa constatação, com fundamento em uma comunidade aberta de intérpretes da Constituição, evita que ao exercer suas competências constitucionais, os Órgãos de Controle Externo tenham que silenciar-se diante de uma inconstitucionalidade.

Se constitui em importante competência do Controle Externo, pois visa se antecipar ao cometimento de atos que causem danos ao erário público. Portanto, ainda que não esteja expresso no texto constitucional, é possível a justificação de que essa competência está intrinsecamente relacionada com as funções de controle, exercidas pelas Cortes de Contas, em especial em sua forma preventiva.

Posso consultar o Tribunal de Contas sobre um caso concreto? Não, o TC não exerce função consultiva sobre caso concreto.

Função Informativa é aquela exercida quando da prestação de informações reclamadas pelo Congresso Nacional, por suas Casas ou pelas Comissões, sobre a fiscalização do Tribunal, ou ainda sobre resultados de inspeções e auditorias pelo TCU, compreende ainda a representação ao poder competente sobre irregularidades ou apuração de abusos, assim como, o encaminhamento de relatório das atividades do Tribunal ao Congresso Nacional.

Além de incluir a emissão de alerta destinado aos órgãos e Poderes, por exemplo, quando da emissão do alerta a respeito da ultrapassagem de 90% dos limites de gastos com pessoal, endividamento, operações de crédito e concessão de garantias e demais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 59, §1º).

Função Judicante – esta função ocorre quando do Tribunal de Contas da União julga as contas dos administradores públicos e outros responsáveis por dinheiro, bens, valores públicos da administração direta e indireta, incluindo das fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, assim como as contas dos que causaram prejuízos, extravios ou quaisquer outras irregularidades que venham a prejudicar o erário nacional. Através dos processos são organizados no Tribunal, as prestações de contas, fiscalizações e demais assuntos submetidos à deliberação do Tribunal. Portanto, cabe aos ministros ou auditores do Tribunal relatar esses processos, votar e submetê-los aos pares proposta de acórdão, logo após a análise e instrução preliminar realizada por órgãos técnicos da Secretaria do Tribunal. A esta função ficam os Tribunais de Contas autorizados a realizar o julgamento das contas anuais dos administradores e responsáveis pelo erário na Administração Pública.

O entendimento acerca da função jurisdicional ou meramente administrativa desempenhada pelos tribunais de contas no exercício das suas competências judicantes está relacionado, intimamente, ao próprio conceito de jurisdição adotado. Levando-se em consideração essa função judicante exercida pelos tribunais de contas, que o aproxima do Poder Judiciário na medida em que este possui como função típica julgar os conflitos que lhe são submetidos. Imagine-se o mesmo exemplo alhures, porém, aplicado a um caso de prestação de contas de uma autarquia, onde, portanto, existe atribuição judicante pelo Tribunal de Contas (art. 71, inciso II, da CF/88). Partindo-se da premissa de que há formação de um precedente administrativo, este terá força vinculante ou apenas efeito persuasivo? Nesta situação, o questionamento envolve a ponderação se o efeito vinculante do precedente administrativo precisa ser atribuído por lei, se é indicado no próprio decisum ou se é identificado pelo julgador quando diante de um caso concreto que demande a sua incidência. Sobre a questão, pensa-se que, assim como ocorre no caso do precedente judicial, a eficácia vinculante de determinados precedentes administrativos deve ser atribuída por lei, justamente pela submissão da Administração Pública ao princípio da legalidade.

A função judicante exercida pelos tribunais de contas, que o aproxima do Poder Judiciário na medida em que este possui como função típica julgar os conflitos que lhe são submetidos, é que a figura do precedente administrativo, tema pouco explorado pela doutrina brasileira diferentemente do que ocorre com o direito estrangeiro, em especial, o Direito Espanhol, foi associada às Cortes de Contas.

Com efeito, nas situações em que as Cortes de Contas não exercem função judicante, como nas prestações de contas anuais dos Chefes do Poder Executivo, onde há emissão de um Parecer Prévio que será posteriormente encaminhado ao Legislativo, não há que se falar em formação de precedentes administrativos, quiçá de natureza vinculante. Há, contudo, que se destacar, que o efeito vinculante do precedente administrativo precisa ser atribuído por lei, justamente pela submissão da Administração Pública ao princípio da legalidade, não sendo diferente o respeito a essa exigência quando esta atua com roupagem judicante.

A fundamentar o entendimento de que o Tribunal de Contas exerce função jurisdicional está o argumento de que a competência de “julgar”, constante da letra do art. 71, II, foi investido, ainda que parcialmente, de jurisdição específica de julgam as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos. E se assim se não considerasse, de modo a permitir que após a decisão definitiva da Corte de Cortas pudesse ser revista pelo Poder Judiciário, tratar-se-ia de um órgão inócuo. Neste sentido, a lição de Miguel Seabra Fagundes para quem “ a função judicante não decorre do emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da manifestação da Corte, pois se a irregularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciação (pelo Judiciário), o seu pronunciamento resultaria em mero e inútil formalismo”.

Função Sancionadora é a expressa através da aplicação aos responsáveis das sanções previstas na Lei Orgânica do Tribunal, Lei 8.443/92, caso seja apurada a ilegalidade de despesas ou irregularidade das contas, tal função básica do Tribunal está prevista na Constituição Federal/1988, em seu artigo 71, incisos VIII a XI, que estabelece a aplicação de penalidades aos responsáveis por despesas ilegais ou por irregularidade das contas. Estas sanções estão claramente explicitadas na Lei 8.443/1992 e regula a aplicação de multa e obrigação de devolução do débito apurado, até o afastamento provisório do cargo, o arresto de bens, a inabilitação para exercício do cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, vale lembrar que, as penalidades não eximem o responsável das devidas aplicações das sanções penais e administrativas por autoridades competentes e da inelegibilidade pela Justiça Eleitoral, uma vez que, o TCU envia periodicamente ao Ministério Público Eleitoral uma lista de nomes de responsáveis por contas julgadas irregulares pelo TCU referente ao período de cinco anos anteriores, em resposta à Lei Complementar 64/1990, que versa sobre declaração de inelegibilidade. Poderá ainda o TCU, conforme artigo 71, incisos IX e X, da Constituição Federal/1988, fixar um prazo para que o órgão adote providências cabíveis ao cumprimento da lei, em caso de ilegalidade ou sustação do ato impugnado, caso descumprimento, o Tribunal comunica ao Congresso Nacional, a quem caberá adotar o ato de sustação.

Atribuir a estes órgãos fiscalizadores um verdadeiro caráter autônomo, para que as suas atribuições não só adquiram uma maior força coercitiva, como também, sejam passíveis de execução pelos próprios órgãos fiscalizadores, a fim de tornar eficiente o Estado Democrático de Direito, e a tutela dos interesses da sociedade.

Função Corretiva – Caso ocorra ilegalidade ou irregularidade nos atos de gestão de quaisquer órgãos ou entidade pública, caberá ao Tribunal de Contas fixarem o prazo para cumprimento da lei. Quando não atendido o ato administrativo, o Tribunal deverá determinar a sustação do ato impugnado, assim o Tribunal de Contas exerce sua função corretiva. Esta função autoriza aos Tribunais de Contas aplicarem sanções por ilegalidade de contas e despesas apresentadas pelos órgãos governamentais. Tais decisões sancionatórias dos Tribunais de Contas têm eficácia de título executivo, embora os Tribunais não tenham competência para executá-las, pois, caberá a execução às entidades públicas beneficiárias.

A função corretiva consiste na emissão de determinação para cumprimento da lei, devendo ser observado o artigo 20 do Decreto-lei nº 4.657/1942 (Lindb); o exercício do poder geral de cautela, destinado a garantir a efetividade das decisões; e a adoção do termo de ajustamento de gestão, mecanismo bastante eficaz de aprimoramento gerencial e de prevenção de irregularidades e danos ao erário.

Engloba dois procedimentos que se encontram encadeados (e que estão nos incisos IX e X do art. 71 da CF/88): a fixação de prazo para a adoção de providências que visem o cumprimento da lei e a sustação do ato impugnado quando não forem adotadas as providências determinadas. Em se tratando de contratos, a matéria deverá ser submetida ao Poder Legislativo. Se este não se manifestar em 90 dias, o Tribunal de Contas poderá decidir a questão.

Função Normativa é aquela decorrente do poder regulamentar de competência do Tribunal atribuído pela Lei Orgânica, que lhe autoriza a expedição de instruções e atos normativos, de cumprimento obrigatório, sob pena de responsabilidade do infrator, sobre matéria de sua competência e sobre a organização dos processos que lhe serão submetidos.

O poder normativo conferido aos tribunais de contas pela Constituição, por leis de caráter nacional (como a Lei Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal e, agora, a Lei 14.133/2021 - Nova Lei de Licitações e Contratos). Implicitamente, a função normativa decorre da utilização de conceitos abstratos, de princípios jurídicos ou da necessidade de dispor sobre organização e procedimento, respeitado o campo da reserva legal.

Função de Ouvidoria incumbem-se da responsabilidade do Tribunal de Contas em receber denúncias e representações relativas à irregularidade ou ilegalidade que lhe sejam comunicadas pelos responsáveis pelo controle interno, por autoridades, cidadãos, partidos políticos, associações e sindicatos. Tal função está estritamente ligada à cidadania e defesa dos interesses coletivos e difusos, sendo um meio muito eficaz de controle e colaboração entre partes interessadas, nestes termos, a fim de assegurar a averiguação de denúncias, a Constituição Federal/1988, em seu artigo 74, § 2º e o Regulamento Interno do TCU estabelece os requisitos e procedimentos para que as denúncias sejam acolhidas pelo Tribunal. O exame preliminar, que determinará o reconhecimento ou rejeição de uma denúncia é de caráter sigiloso, nos termos da Lei 8.443/1992/Lei Orgânica do TCU, no artigo 53, § 3º. Logo após o exame, o Tribunal ordena ou o acolhimento e a apuração da denúncia, ou caso contrário, por não preenchimento dos requisitos legais e regimentais, procede-se o seu arquivamento, decidindo, igualmente, pela manutenção ou cancelamento do sigilo, em conformidade com o artigo 55, § 1º, do mesmo dispositivo legal, em qualquer hipótese tanto o denunciante e o denunciado são informados das decisões adotadas pelo Tribunal.

A garantia do combate à corrupção passa por instituições competentes e ágeis, com credibilidade, que disponibilizem instrumentos facilitadores do controle e, acima de tudo, amplie a todos os segmentos da população a possibilidade de controlar. A participação cidadã através da Ouvidoria dos Tribunais de Contas representa um instrumento fundamental neste combate.

A função de ouvidoria nos tribunais de contas representa uma das principais vias de controle direto da sociedade sobre a gestão pública, bem como um espaço para o debate e o consenso em torno do objetivo comum dos tribunais e da sociedade: a boa aplicação dos recursos públicos em prol do cidadão.

A função pedagógico e informacional dos tribunais de contas não está previsto na Constituição Federal, mas sim em leis infraconstitucionais, leis orgânicas e em seus planos estratégicos.

As Cortes de Contas são órgãos de índole constitucional têm suas funções delineadas no artigo 71 da Constituição Federal. Abarcam a análise de contas de governo (emissão de parecer) e de gestão (julgamento) dos agentes políticos, ou seja, desde a avaliação da gestão propriamente dita (apreciação por meio de parecer com decisão final prolatada pelos respectivos Parlamentos), como também dos atos de pessoal, licitações e contratos, repasses públicos ao terceiro setor e adiantamentos (decisão final pelos próprios tribunais de contas). Para consecução de suas responsabilidades, as Casas de Contas possuem prerrogativa para aplicação de sanções e multas no caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas (teoria dos poderes implícitos), sem prejuízo de sua atuação pedagógica junto ao gestor público e de seu poder regulamentar/normativo (respeitando-se as diretrizes constitucionais e infralegais).

O papel pedagógico e informacional dos tribunais de contas não está previsto na Constituição Federal, mas sim em leis infraconstitucionais, leis orgânicas e em seus planos estratégicos. Essa atuação didática tem como proposta a ampliação da efetividade, com mais ênfase na orientação e menos na sanção, considerando que o consenso e as recomendações têm grande potencial de gerar mais resultados positivos do que as ações punitivas aplicadas por si só.

As escolas dos tribunais de contas ao assumir a missão tanto de promover e fomentar técnicas de indução de proveitosas escolhas públicas, como de filtrar tecnicamente projetos apresentados por equipes de governança das entidades cuja atuação é controlada por aquelas Cortes, contribuiria simultaneamente para efetividade de serviços públicos, para o bom exercício do controle externo e para a prevenção à corrupção.

É de fundamental relevância o papel orientativo dos tribunais de contas. É importante essa orientação porque, às vezes, o gestor descumpre uma recomendação por não compreendê-la, pela exegese interpretação daquela norma, como é feita. Evidentemente, no sistema legal, há várias interpretações para determinadas resoluções, leis, decretos, instruções normativas etc. As Cortes de Contas têm uma importante função pedagógica junto aos respectivos órgãos jurisdicionados, ofertando oportunidades de qualificação nas mais diversas áreas de atuação da Administração Pública.

Os TCs amparam o equilíbrio fiscal, adotam uma postura orientativa, com a emissão de alertas e avisos aos gestores, oferecendo a oportunidade de correção de equívocos, a importância de uma atuação mais humanizada e na formação pedagógica voltada para as atividades de controle social, ministrando cursos, palestras e elaborando concursos com premiações para o cidadão comum, no intuito de fomentar a fiscalização da res publica.

A fiscalização dos Municípios será feita pelo Legislativo Municipal (controle externo) e pelo Executivo Municipal (controle interno), na forma da lei. No controle externo, a Câmara Municipal contará com o auxílio dos Tribunais de Contas do Estado ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

O art. 31 da Constituição Federal de 1988 determina acerca da fiscalização dos Municípios:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

...

§ 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.

A Constituição Federal de 1988 proíbe que sejam criados órgãos de contas municipais. Eles até existem, mas só aqueles que foram criados previamente à Constituição de 1988: o TCM/SP e o TCM/RJ. Depois da CF/88, nenhum órgão de contas municipal foi criado, pois isso é proibido pela Carta Magna.

Podem ser criados, todavia, órgãos estaduais com competência para o controle externo da Administração Pública de todos os municípios de um determinado estado. São os Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios. É o caso, por exemplo, do TCM/GO, que é órgão estadual com competência sobre todos os Municípios de Goiás.

Caso não exista um órgão de contas municipal (criado antes da CF/1988) ou um órgão de contas estadual com competência sobre todos os Municípios do estado, o controle externo da Administração Pública municipal caberá ao Tribunal de Contas do Estado (TCE).

O controle externo da Administração Pública municipal poderá ser feito por 3 (três) tipos de órgãos diferentes:

1) Órgão de contas municipal: Aplica-se quando há órgãos de contas municipais criados antes da CF/1988. É o caso do TCM/RJ e TCM/SP.

2) Órgão de contas estadual com competência sobre todos os Municípios do estado: São órgãos de contas estaduais, mas que têm como tarefa o controle externo da Administração Pública dos Municípios do estado. É o caso do TCM/GO, TCM/BA, TCM/PA e TCM/CE.

3) Tribunal de Contas do Estado (TCE): Naqueles estados em que não existirem os órgãos de contas a que fizemos alusão anteriormente, o controle externo da Administração Pública municipal será competência do TCE.

Art. 31, § 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Para entender o tema “julgamento das contas do Prefeito”, será necessário que se saiba a diferença entre contas de governo e contas de gestão.

As contas de governo têm caráter político e são de responsabilidade do Chefe do Poder Executivo. São julgadas pelo Poder Legislativo, cabendo aos Tribunais de Contas tão somente apreciá-las. É o que se extrai do art. 71, I, CF/88:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

Já as contas de gestão têm caráter técnico e são de responsabilidade dos administradores públicos. São julgadas pelos Tribunais de Contas. É o que se extrai do art. 71, II, CF/88:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

(...)

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Nos Municípios, há uma particularidade. O Prefeito, ao contrário do Presidente da República e dos Governadores, é ordenador de despesas e, portanto, é responsável pelas contas de governo e pelas contas de gestão. Assim, havia controvérsias quanto à competência para o julgamento das contas de governo e contas de gestão em nível municipal.

No RE 848.826, o STF pacificou o entendimento de que tanto as contas de governo quanto as contas de gestão do Prefeito serão julgadas politicamente pela Câmara Municipal. Os Tribunais de Contas elaboram um parecer prévio, mas que tem caráter meramente opinativo.

Há que se destacar, porém, que o parecer dos Tribunais de Contas sobre as contas do Prefeito somente deixará de prevalecer pelo voto de 2/3 dos membros da Câmara Municipal. Em outras palavras, supondo que o Tribunal de Contas tenha recomendado a rejeição das contas do Prefeito, o quórum exigido para que esse parecer seja afastado será de 2/3 dos membros da Câmara Municipal. Temos, então, um quórum qualificado para que o parecer do Tribunal de Contas não prevaleça.

A LC 64/90 prevê que ficarão inelegíveis os gestores públicos que tenham suas contas rejeitadas por decisão irrecorrível de órgão competente.

Suponha, então, que o Tribunal de Contas tenha rejeitado as contas do Prefeito. A Câmara Municipal fica inerte e não julga as contas. O que acontecerá? Será isso suficiente para que o Prefeito fique inelegível?

Não se admite o “julgamento ficto” das contas do Prefeito. Isso quer dizer que a rejeição pelo Tribunal de Contas não é suficiente para tornar o Prefeito inelegível. É preciso que a Câmara Municipal decida nesse sentido, não sendo possível obrigá-la a julgar em tempo razoável as contas do Prefeito.

É certo que a Corte Suprema consolidou o entendimento de que o Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento das contas (de governo e de gestão) prestadas pelo Chefe do Executivo municipal à respectiva Câmara de Vereadores, “em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República” (STF, Tribunal Pleno, RE 848.826/CE, Rel. p/ Acórdão Ministro Ricardo Lewandowski, DJe-187 publicado em 24/08/2017). Aliás, conforme tese fixada em repercussão geral (Tema 157), “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo.” (RE 729.744/MG, Rel. Ministro Gilmar Mendes, DJe-186 publicado em 23/08/2017).

Constituição Estadual pode prever a competência da Câmara Municipal para julgar as contas anuais do Presidente do Legislativo local, após parecer prévio do Tribunal de Contas? A resposta, todavia, sem dúvida é negativa.

Na realidade, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que semelhante disposição normativa não se compatibiliza com o modelo delineado pela Carta Magna. Na compreensão da Corte, sem descuidar que o arquétipo previsto na Carta Política para o Tribunal de Contas da União deve ser observado pelos Estados-membros no que atine à organização, composição e fiscalização dos seus Tribunais de Contas (art. 75 da CF/1988), “A Constituição Federal foi assente em definir o papel específico do legislativo municipal para julgar, após parecer prévio do tribunal de contas, as contas anuais elaboradas pelo chefe do poder executivo local, sem abrir margem para a ampliação para outros agentes ou órgãos públicos” (trecho do voto-líder proferido pelo Ministro Dias Toffoli na ADI 1.964/ES, DJe-197 publicado em 09/10/2014).

“Ação direta de inconstitucionalidade. Constituição do Estado do Espírito Santo. Alteração da redação de parte dos dispositivos impugnados, eliminando-se as expressões objeto do pedido. Parcial prejudicialidade da ação. Previsão de julgamento das contas anuais do presidente da câmara municipal pela respectiva casa legislativa. Ofensa ao modelo constitucional. Agressão aos arts. 31, § 2º; 71, I e II; e 75 da Lei Fundamental. Conhecimento parcial da ação, a qual, nessa parte, é julgada procedente. 1. Prejudicialidade parcial da ação, em virtude de alteração substancial da redação dos incisos I e II do art. 71 da Constituição do Estado do Espírito Santo, a qual resultou na eliminação das expressões impugnadas. 2. A Constituição Federal foi assente em definir o papel específico do legislativo municipal para julgar, após parecer prévio do tribunal de contas, as contas anuais elaboradas pelo chefe do poder executivo local, sem abrir margem para a ampliação para outros agentes ou órgãos públicos. O art. 29, § 2º, da Constituição do Estado do Espírito Santo, ao alargar a competência de controle externo exercida pelas câmaras municipais para alcançar, além do prefeito, o presidente da câmara municipal, alterou o modelo previsto na Constituição Federal. [...]” (STF, Tribunal Pleno, ADI 1.964/ES, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe-197 publicado em 09/10/2014)

Essa orientação foi reafirmada no julgamento recente da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.077/SE, pontuando a ilustre Relatora, Ministra Cármen Lúcia, em seu voto:

“Lido em conjunto com o art. 75 da Constituição, tem-se que ‘as normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios’. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 849 (DJ 23.4.1999), Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, o Plenário deste Supremo Tribunal declarou a inconstitucionalidade de normas análogas, da Constituição de Mato Grosso, nas quais se dispensavam ‘às contas anuais prestadas pela Mesa da Assembleia Legislativa o mesmo regime jurídico peculiar às contas do Chefe do Poder Executivo’, contrariamente ao que predeterminado pela Constituição da República. Retomando a argumentação do Ministro Celso de Mello quando do deferimento da medida cautelar, o Ministro Sepúlveda Pertence reafirmou, em seu voto condutor, a inafastabilidade da competência dos Tribunais de Contas para julgarem, com força vinculante, as contas dos demais gestores de dinheiro público (excetuados os do Poder Executivo), incluídos os integrantes de órgãos legislativos [...]”. (DJe-168 publicado em 01/08/2017)

A política pública é concebida como o conjunto de ações desencadeadas pelo Estado no caso brasileiro, nas escalas federal, estadual e municipal, com vistas ao atendimento a determinados setores da sociedade civil.

O planejamento, a criação e a execução das políticas públicas são frutos de um trabalho em conjunto dos três Poderes que formam o Estado: Legislativo, Executivo e Judiciário. O Poder Legislativo ou o Executivo podem propor políticas públicas.

Os tribunais de contas, como órgãos de apoio ao controle externo, atuam na fiscalização não só contábil, financeira e orçamentária, mas também operacional e patrimonial, no que tange aos aspectos da legalidade, da economicidade e da razoabilidade.

O controle externo, por sua vez, é “por excelência, um controle político de legalidade contábil e financeira” (Meirelles, 1989, p. 602), destinando-se a comprovar: a) a probidade dos atos da administração; b) a regularidade dos gastos públicos e do emprego de bens, valores e dinheiros públicos; c) a fiel execução do orçamento.

O controle é parte integrante e essencial de qualquer processo de produção de bens e serviços. A sua principal função deve ser a busca de melhores resultados por parte das organizações que integra. Para poder contribuir de forma efetiva para o êxito dos empreendimentos, o controle precisa atuar concomitantemente às diversas etapas do processo de produção, detectando desvios e anomalias em tempo compatível com a introdução oportuna dos aperfeiçoamentos e correções que se fizerem necessários.

A Auditoria Operacional consiste em metodologia específica que busca contribuir para o aperfeiçoamento da gestão pública, por meio da produção de informações atualizadas e independentes e pela recomendação de ações que otimizem a capacidade de gestão, o cumprimento de metas ou os resultados das políticas públicas.

As experiências com as auditorias operacionais realizadas pelos tribunais de contas envolvem a avaliação de políticas públicas, programas e atividades governamentais, possibilitando recomendações aos gestores e órgãos executores sobre aspectos de economicidade, da eficiência e da efetividade quanto aos programas implementados em seus governos.

Sem acesso à saúde, a pessoa se afasta do trabalho. Sem educação, os salários são menores. A falta de serviços públicos de qualidade afeta a renda da família e tem influência direta na desigualdade. A qualidade no serviço público envolve a comparação das expectativas do cidadão com a percepção do serviço entregue. O serviço prestado deve atender a uma real necessidade do usuário, devendo esse serviço ser exatamente o que o usuário espera que ele seja.

Os TCs podem e devem atuar como instrumentos de cidadania, exercendo um controle externo ágil e de qualidade e, ao mesmo tempo, disponibilizando ao cidadão informações e ferramentas úteis ao exercício do controle social, como estímulo à sua efetiva participação junto à administração pública, em parceria com o controle externo. A premissa básica é a de que um país não pode ser construído apenas pelo governo, mas também pelo cidadão, cuja participação é fundamental nesse sistema.

O principal objetivo era melhorar a capacidade do Estado de implementar políticas públicas – reforço da governança –, através de uma gestão pública mais flexível, descentralizada, com foco no cidadão e no controle por resultados (CHIAVENATO, 2012). O uso e desenvolvimento de uma boa governança pode auxiliar no enfrentamento de crises, na melhor gestão de recursos, em um planejamento mais adequado e em uma execução de gestão mais efetiva, que traga melhorias mais consistentes.

O uso das funções fiscalizadora, pedagógica, de ouvidoria e normativa, as Corte de Contas, de certo modo, cuidam do progresso da governança na administração pública, cabendo aos órgãos e gestores sob sua jurisdição executar as devidas etapas e correções, devendo entender o propósito da governança, buscando o aprimoramento constante.

Em um país ainda marcado por profundas desigualdades, a abrangência dos serviços públicos vai além, e garante que o Estado possa desenvolver a proteção ao meio ambiente, geração de emprego e renda, infraestrutura, assistência social, cultura, urbanismo, gestão ambiental, abastecimento, desenvolvimento agrário, habitação, previdência social, saneamento, transporte e inúmeras outras ações. 

O controle deve ter como foco principal a melhoria dos métodos e processos administrativos, é primordial reforçar o papel das Cortes de Contas como instrumentos de controle gerencial, dando-lhe maior capacidade técnica e operacional.

No Estado democrático de direito que vivemos é da maior importância o controle das contas públicas para resguardar a existência e manutenção do próprio Estado, a atuação dos TCs está intrinsicamente ligada aos direitos fundamentais sociais, quais sejam, o direito à saúde, educação, dentre outros. No momento em que realiza a fiscalização orçamentária e financeira, a atuação dos TCs possibilita a verificação da efetiva aplicação dos recursos, os quais deveriam ser destinados a implementação de políticas públicas estatais de garantia dos direitos fundamentais sociais. Assim, caso sejam verificadas irregularidades, a Corte possui competência para adoção das medidas cabíveis dentro dos limites de sua atuação.

No Brasil imperial, sob a égide da Constituição de 1824, não havia previsão de órgão que fiscalizasse o dinheiro público, não obstante existissem algumas normas de administração financeira, como a fixação anual de despesas e repartição da contribuição direta dos cidadãos, bem como a atribuição ao Imperador de decretar a aplicação dos rendimentos destinados pela Assembleia aos vários ramos da administração pública. Percebe-se, portanto, que, à época do Império, inexistiu Corte de Contas no Brasil, ou sequer órgão a ele equivalente.

Na esteira do pensamento reformista vigente à época, a recém-criada República do Brasil concebeu, em 1890, o Tribunal de Contas, por meio do Decreto 966-A, assinado por Rui Barbosa, Ministro da Fazenda do governo provisório de Deodoro da Fonseca.

A Constituição Federal de 1988, por seu turno, explicitou, especificou e adicionou as competências dos Tribunais de Contas, dando-lhes as feições de tribunais administrativos com as especialidades de examinar as finanças públicas e, por via reflexa, estabelecendo os vetores do controle externo, a serem seguidos na apreciação das contas.

Os TCs em seus aspectos constitucionais, visam possibilitar o exercício dos direitos fundamentais elencados na Constituição Federal, desempenhando papel relevante nas relações públicas privadas. Autônomos, a eles competem fiscalizar as atividades desenvolvidas pelo Poder Público, o que os leva a verificar a contabilidade de receitas e despesas, a execução orçamentária, os resultados operacionais e as variações patrimoniais do Estado, sob os aspectos da legalidade, eficiência, eficácia e efetividade.

A atuação dos tribunais de contas é muito importante para o exercício do Controle Social pela natureza de sua função, que é a fiscalização da Administração Pública, incluindo programas, projetos, políticas públicas. Desta forma, quanto mais transparente e perto da sociedade os Tribunais se encontrarem, mais incentivado será o exercício do Controle Social. Mas para isso, torna-se importante ampliar os canais de comunicação entre este órgão e a sociedade.

As ouvidorias foram instituídas para ouvir a sociedade, analisando a veracidade de seus reclames e encaminhá-los aos órgãos competentes para as providências necessárias. As ouvidorias se constituem em um importante canal de aproximação da sociedade com os tribunais de contas, tanto para encaminhamento de denúncias quanto de busca de informações necessárias para o exercício do Controle Social.

Os TCs exercem uma função vital em todo o território brasileiro fiscalizando as despesas e receitas dos estados e municípios. São, no Brasil, por eleição constitucional, os órgãos auxiliares do Poder Legislativo no exercício do controle externo, responsáveis pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país quanto à legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A tutela da dignidade da pessoa humana é simultaneamente limite e tarefa dos poderes estatais, nos quais se inserem os TCs (mesmo não sendo um “poder” propriamente dito), e da comunidade em geral, de todos e de cada um, condição dúplice esta que também aponta para uma paralela e conexa dimensão defensiva e prestacional da dignidade. Quanto à dignidade humana, importante a ressalva de que é o Estado que existe em função da pessoa humana, e não o contrário, já que o ser humano constitui a finalidade precípua, e não meio da atividade estatal.

Os tribunais de contas deverão observar a atuação dos administradores, analisando se de fato a dignidade dos administrados é um fim que está sendo buscado. Assim, o controle externo deverá buscar, além da simples análise da aplicação de recursos mínimos estabelecidos na Constituição Federal (no que se refere à saúde e à educação), uma avaliação da eficácia e eficiência dos direitos prestados.

Atribuir a estes órgãos fiscalizadores um verdadeiro caráter autônomo, para que as suas atribuições não só adquiram uma maior força coercitiva, como também, sejam passíveis de execução pelos próprios órgãos fiscalizadores, a fim de tornar eficiente o Estado Democrático de Direito, e a tutela dos interesses da sociedade.

A missão dos tribunais de contas é exercer a fiscalização da administração pública e dos recursos por ela geridos, zelando pela legalidade e legitimidade, bem como pela eficiência, eficácia e economicidade, com a finalidade principal de prestar contas, aos contribuintes, do emprego que os Governos fazem desses recursos.

O controle concomitante (simultâneo, pari passu) é aquele exercido à medida que os atos ou atividades são executados, objetivando a adoção de medidas saneadoras. Exemplos: auditoria de obras públicas (que são trabalhos mais amplos de fiscalização); acompanhando a execução de contratos, licitações, obras, concessões e acompanhamento dos processos seletivos e dos concursos públicos desde as publicações dos editais e demais fases como é feito pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí e outros tribunais de contas Brasil afora. Consiste em um tipo de controle muito praticado e perseguido pelos tribunais de contas.

A Constituinte de 1988, objetivando garantir ao Tribunal de Contas da União meio apropriado para um efetivo e oportuno controle da coisa pública, conferiu-lhe competência para realizar a qualquer tempo e por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Três Poderes. Essas modalidades de fiscalização, que possibilitam o exercício de controle concomitante, são de fundamental importância para a identificação, de forma precoce, da eventual existência de falha ou irregularidade.

Com relação às auditorias promovidas pelo Tribunal, um aspecto importante a destacar é a questão da economicidade dos atos administrativos. A nossa experiência tem revelado que fraude e corrupção no serviço público estão invariavelmente associadas a um mal ainda maior: o desperdício. O descaso para com a coisa pública cria um ambiente fértil para o extravio de recursos, seja ele doloso ou não. Por isso, é fundamental que os sistemas de controle saiam da esfera da simples apreciação da legalidade, da observação das formalidades, e alcancem a esfera da economicidade, da eficiência e da eficácia da ação dos administradores públicos. Impõe-se que o setor público seja cobrado por abusos de custos, por desperdícios, e não apenas por desvios comportamentais.

O Tribunal de Contas da União, já há algum tempo, vem se empenhando nesse sentido. Nada obstante, recentemente começamos a enfatizar uma nova concepção de trabalho em nossas auditorias. Trata-se da avaliação de programas governamentais, com o que buscamos avaliar a gestão pública a partir da concepção e gerenciamento dos programas de governo, com atuação decisiva contra os desperdícios de recursos oficiais. Esse enfoque de controle, conquanto apresente resultados incomparavelmente mais significativos, é de difícil operacionalização, exigindo preparo e competência em doses muito mais elevadas por parte dos auditores. É simples verificar, por exemplo, se as formalidades de uma determinada licitação foram observadas: se a modalidade foi corretamente escolhida, se havia prévia dotação orçamentária, se as folhas do processo foram numeradas, etc. Outra coisa, no entanto, é apurar se o objeto da licitação efetivamente atendia ao interesse público, ou se a forma escolhida para satisfazer àquela necessidade pública era a mais indicada para a situação.

O controle concomitante, o qual verifica os atos administrativos antes que produzam seus efeitos, de forma a evitar danos ao erário. O controle concomitante é uma excelente ferramenta de efetividade das ações dos tribunais de contas, entretanto, para fins de dar resultados efetivos necessita ser incorporado como cultura da instituição, disponibilizando equipes próprias para tratarem desses assuntos, distanciadas de outras atividades que tirem o foco do auditor, ou seja, as equipes destinadas ao controle concomitante não deveriam ser integradas pelos mesmos auditores que participam das auditorias “in loco”. Também é necessário adotar sistemáticas que permitam a possibilidade de obtenção de informações “online” de atos praticados pelos Administradores, definir os critérios de valores a serem analisados e quantificar os resultados do controle concomitante a fim de demonstrar os seus benefícios.

Registre-se que os tribunais de contas possuem competências que lhe são próprias, e que podem ser enquadradas em qualquer dos três momentos do controle. Embora suas tarefas mais conhecidas e tradicionais sejam de controle posterior (julgamento das contas e realização de auditorias), o controle da administração pública tem evoluído para priorizar ações de controle prévio ou concomitante, a partir de critérios de materialidade, relevância e risco. Dessa forma, espera-se que as Cortes de Contas alcancem maior efetividade.

Os direitos humanos são os direitos e liberdades básicas que devem gozar todos os seres humanos, pressupondo o acesso às condições elementares para o gozo de uma vida digna, além de garantir a liberdade de pensamento e de expressão e a igualdade perante a lei. São direitos humanos básicos: direito à vida, à liberdade de expressão de opinião e de religião, direito à saúde, à educação e ao trabalho.

Os direitos humanos são uma garantia de valores de abrangência universal. O objetivo é garantir o mínimo para a vida humana ser digna e respeitada segundo as próprias liberdades.

Segundo a Organizações das Nações Unidas (ONU), os direitos humanos significam a garantia de proteção às pessoas. Isso abrange as ações (ou falta delas) por parte do Estado que possam pôr em risco a dignidade da vida humana.

Basicamente, os direitos humanos são o direito à livre expressão (opinião e religião), direito à saúde básica, à educação (alfabetização, sobretudo) e a trabalho digno.

Os direitos humanos são afetados pela atuação dos TCs: o tratamento dispensado aos cidadãos encarcerados, a qualidade da segurança pública, da saúde e da educação são resultado da correta aplicação das despesas públicas, o que deve ser fiscalizado pelos Tribunais. Portanto, a dimensão dos direitos humanos resguardados pelos TCs são enormes.

A tutela da dignidade da pessoa humana é simultaneamente limite e tarefa dos poderes estatais, nos quais se inserem os TCs (mesmo não sendo um “poder” propriamente dito), e da comunidade em geral, de todos e de cada um, condição dúplice esta que também aponta para uma paralela e conexa dimensão defensiva e prestacional da dignidade. Quanto à dignidade humana, importante a ressalva de que é o Estado que existe em função da pessoa humana, e não o contrário, já que o ser humano constitui a finalidade precípua, e não meio da atividade estatal.

Os TCs deverão observar a atuação dos administradores, analisando se de fato a dignidade dos administrados é um fim que está sendo buscado. Assim, o controle externo deverá buscar, além da simples análise da aplicação de recursos mínimos estabelecidos na Constituição Federal (no que se refere à saúde e à educação), uma avaliação da eficácia e eficiência dos direitos prestados.

As políticas públicas são indispensáveis para a garantia e a promoção de direitos fundamentais e igualmente envolvem gastos e investimentos; como os recursos são limitados, será preciso priorizar e escolher as receitas públicas disponíveis que serão investidas. A otimização da aplicação dos recursos orçamentários em saúde e educação, elucidou-se uma maior eficácia jurídica das normas constitucionais referentes aos direitos à saúde e educação.

A relevância de o controle público abordar o direito à boa administração pública e focalizar-se na correlação entre “boa política” e “boa finança”. Felizmente, andamentos iniciais nesse sentido têm sido dados pelo Tribunal de Contas da União e de alguns Tribunais de Contas estaduais de nosso país. O controle das políticas públicas, pelos Tribunais de Contas demonstra ferramenta indispensável, não apenas cingindo-se a um controle da legalidade, indo além, de maneira a zelar o cumprimento de princípios, proteção dos direitos humanos e deveres fundamentais.

 

Notas e referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 2 ago. 2024.

BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Lei de Acesso a Informação. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 2 ago. 2024.

BRASIL. Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 2 ago. 2024.

BRASIL. Lei 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm>. Acesso em: 2 ago. 2024.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Disponível em: < https://portal.tcu.gov.br/inicio/>. Acesso em: 2 ago. 2024.

BRASIL. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Disponível em: <https://www.tcepi.tc.br/>. Acesso em: 2 ago. 2024.

CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. 3º edição. Barueri-SP: Manole, 2012.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 9 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989.

 

Imagem Ilustrativa do Post: violet bloom // Foto de: Mike W. // Sem alterações

Disponível em: https://www.flickr.com/photos/squeakymarmot/26494873215

Licença de uso: http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/legalcode