A Constituição Federal de 1988 repartiu a competência ambiental e distribuiu os poderes para fiscalização e elaboração de normas a cada ente federado, deste modo, distribuiu poder entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. A Lei n. 6.938 de 1981 da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA). Conforme o artigo 6º, da Lei n. 6.938 de 1981, da Política Nacional do Meio Ambiente, “os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA)”.[1]
A finalidade do SISNAMA é estabelecer uma rede de agências governamentais, nos diversos níveis da Federação, visando a assegurar mecanismos capazes implementar a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). “O artigo 6º, da Lei n. 6. 938 de 1988 estabelece que o SISNAMA seja integrado por um órgão superior, por um órgão consultivo e deliberativo, por um órgão central, um órgão executor, diversos órgãos setoriais, órgãos seccionais e órgãos locais, cada um deles possui atribuições próprias”.[2]
Assim, “a atuação do SISNAMA se dará mediante articulação coordenada dos órgãos e entidades que o constituem, observado o acesso às informações relativas às agressões ao meio ambiente e às ações de proteção ambiental”,[3] estabelecido pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Os principais órgãos criados pela Lei n. 6.938 de 1981, da Política Nacional do Meio Ambiente são o SISNAMA, CONAMA, IBAMA, órgãos seccionais e órgãos locais.
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) é órgão central do SISNAMA, com a finalidade de coordenar, executar e fazer executar, como órgão federal, a política nacional do meio ambiente e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente; e a preservação, conservação e uso racional, fiscalização, controle e fomento dos recursos ambientais.[4]
O IBAMA[5] é órgão federal vinculado ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), pois conforme o artigo 10º da Lei n. 6. 938 de 1981, o IBAMA não tem competência para criar normas de licenciamento ambiental, somente tem competência para declarar os tipos ou modalidades de estabelecimentos e atividades que precisam de licença ambiental e realizar licenciamento para atividades e obras de impacto ambiental nacional ou regional.[6]
Os órgãos seccionais são os órgãos ou entidades estaduais, responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental. Já, os órgãos locais são os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental.[7]
Os órgãos seccionais prestarão informações sobre seus planos de ação e programas de execução, baseados em relatórios anuais que serão consolidados pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) e submetidos à consideração do CONAMA.[8] Também, a atuação dos Municípios está estabelecida na Resolução n. 237 de 1997 do CONAMA, na realização de licenciamento municipal de atividades de impacto local.
Conforme o artigo 6º, inciso II, da Lei n. 6. 938 de 1981, o CONAMA é o órgão consultivo e deliberativo com a finalidade de assessorar, estudar, e propor ao Conselho do governo diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado.[9] As funções do CONAMA são estabelecer normas e critérios para o licenciamento e padrões de controle do ambiente, determinar e apreciar o EIA e o RIMA e julgar recursos das multas do IBAMA.
De acordo com o artigo 2º, da Lei n. 6. 938 de 1981,[10] da Política Nacional do Meio Ambiente, os objetivos implicam a preservação, a melhoria e a recuperação da qualidade ambiental favorável à vida, visando assegurar ao país, condições de desenvolvimento social e econômico, proteção da dignidade humana e amparo das presentes e futuras gerações.
A competência apresenta-se como a quantidade de autonomia e de poderes conferidos pelo ordenamento jurídico à pessoa jurídica de direito público para atuar no exercício de suas funções. Desse modo, a competência é “atribuída a uma entidade, órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções”.[11]
É a competência que determina a atuação dos órgãos e entes federados, os quais são atribuídos os poderes de fiscalização e legislação. É a repartição de competências que estabelece a função de cada ente federado. A Constituição Federal de 1988 classifica as competências em matéria ambiental em legislativa e material, como adota o critério de repartição de competências, com predominância do interesse.
A Constituição Federal de 1988 estabelece a repartição de competências, estabelecendo os poderes para a União nos artigos 21 e 22, instituindo os poderes para os Estados previstos no artigo 25 e indicando os poderes dos Municípios no artigo 30. A Constituição Federal de 1988 atribui competência legislativa sobre assuntos do meio ambiente à União, aos Estados e ao Distrito Federal, conforme dispõe o artigo 24, incisos V, VI e VII.[12] Ainda, aos Municípios é atribuída a competência legislativa suplementar, conforme dispõe o artigo 30, inciso II.
Nas competências legislativas aplica-se o princípio da predominância dos interesses, de modo que a União caberá às matérias de interesse nacional, aos Estados, as de interesse regional, enquanto aos Municípios caberão as competências legislativas de interesse local.[13] “Caberá a União à fixação de pisos mínimos de proteção ao meio ambiente, enquanto aos Estados e Municípios, atendendo aos seus interesses regionais e locais pisos de proteção”.[14] Deste modo, “Estados e Municípios jamais poderão legislar, de modo a oferecer menos proteção ao meio ambiente do que a União”.[15]
A competência legislativa “em matéria ambiental estará sempre privilegiando a maior e mais efetiva preservação do meio ambiente, independente do ente político que a realize”,[16] conforme institui o artigo 24, incisos V, VI e VII, e artigo 30, inciso II, da Constituição Federal de 1988.
Também, a Constituição Federal de 1988 atribui competência material sobre proteção do meio ambiente à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, conforme dispõe o artigo 23, incisos VI e VII.[17] Consequentemente, a “competência material é a que atribui a uma esfera de poder o direito de estabelecer estratégias, politicas públicas e para o exercício do poder de polícia em caso de descumprimento da lei”.[18] A proteção do meio ambiente está instituída a competência material comum, estabelece competências materiais comuns a todos os entes da Federação brasileira.
A competência material comum está voltada para a execução das diretrizes, políticas e preceitos relativos à proteção ambiental, bem como para o exercício do poder de polícia. No mesmo sentido, é o artigo 225 da Constituição Federal de 1988, em que este imputa ao Poder Público o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.[19]
A competência material é aquela que destina aos entes federados os poderes para a prática de atos e para exercer o poder de polícia, consequentemente, é a capacidade de fiscalizar determinados atos previstos na Constituição Federal. Já, a competência legislativa é aquela que fornece aos órgãos a capacidade para a elaboração de leis concorrente e suplementar. A competência é concorrente quando todos os entes federados, Estados, Distrito Federal e Municípios podem legislar concomitantes a respeito de questões de direito ambiental.
A competência comum se distingue da concorrente, que se verifica quando em relação a uma só matéria concorre mais de uma pessoa política. Deste modo, a competência comum ambiental prevista no artigo 23 da Constituição Federal de 1988, a competência do órgão federal de gestão ambiental, exerce de forma complementar a atuação do órgão estadual, referente à fiscalização e concessão de licenças e autorizações ambientais.[20] A competência é comum quando todos os entes federados são atribuídos poderes para a adoção de condutas que permitem o desfrute de um meio ambiente equilibrado e saudável, e a todos os entes federados são dirigidos deveres de fiscalização de danos ambientais.
A Constituição Federal de 1988 no artigo 23 estabelece a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios de: “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; preservar as florestas, a fauna e a flora”. A competência comum do artigo 23 CF institui o poder de planejar a gestão ambiental e de implementar políticas públicas ambientais.
Portanto, a competência material em direito ambiental para praticar atos e exercer o poder de polícia e fiscalização pertence a todos os entes federados. Entretanto, ressalvadas algumas exceções, a competência legislativa para legislar a respeito do meio ambiente, também é atribuída a todos os entes federados.
NOTAS E REFERÊNCIAS
[1] BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 1981. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03 /leis/L6938.htm. Acesso em: 25 set. 2016.
[2] MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008, p. 60.
[3] BARBARULO, Ângela. Direito ambiental: do global ao local. São Paulo: Gaia, 2011, p. 52.
[4] MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. p. 61.
[5] “A criação do IBAMA teve o mérito de congregar, em um único organismo, diversas entidades que não conseguiram jamais atuar em conjunto. Antes da existência do IBAMA, havia pelo menos quatro órgãos voltados para as questões ambientais. [...] Entretanto, que nenhum deles possuía força política ou econômica para desempenhar adequadamente as suas tarefas”. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 122.
[6] MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008, p. 61.
[7] MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. p. 61-62.
[8] BARBARULO, Ângela. Direito ambiental: do global ao local. São Paulo: Gaia, 2011, p. 52.
[9] MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. p. 60.
[10] Artigo 2º da Lei 6.938 de 1981: “A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”. BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 1981. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03 /leis/L6938.htm. Acesso em: 25 set. 2016.
[11] SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 479.
[12] Artigo 24 da Constituição Federal de 1988: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: Inciso V: Produção e Consumo. Inciso VI: Florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição. Inciso VII: Proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico”. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 45. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
[13] FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 129.
[14] FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. p. 131.
[15] FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. p. 131.
[16] FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. p. 131.
[17] Artigo 23 da Constituição Federal de 1988: “É competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Inciso VI: Proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. Inciso VII: Preservar as florestas, a fauna e a flora”. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 45. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
[18] MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008, p. 47.
[19] MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. p. 48.
[20] MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. p. 48-50.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008.
BARBARULO, Ângela. Direito ambiental: do global ao local. São Paulo: Gaia, 2011.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 1981. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03 /leis/L6938.htm. Acesso em: 25 set. 2016.
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FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia. Direito ambiental. 5. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
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