A Reforma Tributária, proposta tecnicamente complexa, tão controversa quanto necessária, tem encontrado grandes dificuldades de ordem política desde o primeiro momento em que foi defendida. Muitos dos que atuam com o Direito Tributário rotineiramente inclusive são céticos quanto à possibilidade/qualidade de uma reforma ampla do sistema tributário brasileiro no cenário político e social da atualidade.
Motivos para a desconfiança não faltam: além de estarmos atravessando um momento de instabilidade política profunda, o desafio é encontrar uma nova forma de tributar de forma simplificada (porém isonômica), em um país de proporções continentais, com uma ampla variedade cultural e imensas desigualdades regionais e econômicas. Os interesses naturalmente conflitantes entre alguns setores da atividade econômica se somam à crise fiscal dos Estados[1],[2] e Municípios[3] para gerar um caldeirão borbulhante de agendas politicamente antagônicas. Algumas das grandes dificuldades de uma reforma tributária que seja suficientemente ampla estão em lidar com a repartição das receitas, a readequação das normas orçamentárias e a previsão dos reais impactos financeiros da nova tributação na sociedade civil. Tais dados, eivados de profunda tecnicidade (e, porque não dizer, frequente parcialidade), não costumam ser de interpretação simples para aquele que pretenda encontrar uma visão “real” do sistema, o que gera, naturalmente, grandes debates entre os especialistas.
Na Comissão Especial para Análise, Estudo e Formulação de proposições relacionadas à Reforma Tributária – CETRIBUT, de Relatoria do Deputado Luiz Carlos Hauly na Câmara Federal, o objetivo é a criação de um modelo de sistema tributário que seja similar ao Sistema Europeu[4], o que nos parece uma boa meta.
Neste texto serão destacados alguns pontos que foram considerados relevantes neste momento e que constam das propostas apresentadas pelo Relator na Comissão em questão na data de 22 de agosto de 2017. A íntegra das propostas pode ser acessada por qualquer interessado no próprio site da Câmara dos Deputados[5].
Inicialmente, ressaltamos a louvável tentativa de estabilizar o período de transição entre o sistema atual e o novo sistema tributário nacional. A PEC proposta prevê (Art. 3º) que a arrecadação tributária nos 05 (cinco) primeiros exercícios após o início de seus efeitos (destaca-se: a Emenda Constitucional entra em vigor apenas a partir do segundo exercício subsequente ao de sua publicação) seria partilhada entre os Entes Públicos de acordo com a média das arrecadações dos três exercícios anteriores, dos tributos IR, CSLL, IPI, Cofins, PIS, Pasep, IOF, Cide-Combustíveis, Salário-Educação, ICMS, IPVA, ITCMD e ISS, deduzidas as entregas a outros entes federativos (FPE, FPM, FPEX, FCO, cota-parte 25% do ICMS, cota-parte 50% do IPVA), que serão somadas à arrecadação do ente federativo que as recebeu.
Tal proposta pode ser interessante, uma vez que estabiliza a arrecadação tributária por quase sete anos, o que possibilita diversos estudos orçamentários e a previsibilidade do impacto financeiro por todos os Entes Públicos e Privados, facilitando que eventuais vícios sejam sanados antes que possam causar quaisquer efeitos negativos para a economia nacional.
Do sexto exercício ao décimo-quarto após a aprovação da reforma a arrecadação do IR expandido, IBS e Imposto Seletivo se daria da seguinte forma:
O responsável por todos estes cálculos, segundo a redação proposta, seria o Tribunal de Contas da União (Art. 3º, §5º).
O período de transição entre os dois sistemas com certeza é um dos pontos tecnicamente sensíveis de qualquer proposta ampla de reforma tributária e, portanto, pode trazer inúmeros litígios e incertezas quanto à sua redação.
Este escalonamento da nova distribuição de riquezas poderá fazer com que seja possível a adaptação dos orçamentos das três esferas políticas, o que nos parece uma proposta bastante realista e potencialmente eficiente. Ainda resta saber como o sistema normativo será adaptado em tempo hábil para o início da vigência da PEC proposta (segundo exercício subsequente ao da publicação do texto).
No que se refere, por exemplo, ao aproveitamento de saldos credores acumulados de IPI, ICMS, PIS/Pasep, Cofins, Pis-Importação e Cofins-Importação, a PEC delega à Lei Complementar a competência para definição da forma de aproveitamento dos mesmos (Art. 4º).
Destacamos que a mesma PEC também prevê (em novo § 3º para o Art. 61 da CRFB) grandes limitações para a propositura das Leis Complementares que tratem do IBS (Imposto sobre Operações com Bens e Serviços), tributo que absorveria o PIS, Pasep, Cofins, IPI, IOF, Cide-Combustíveis, ICMS e ISS (exceto em relação às bases tributadas pelo Imposto Seletivo federal). O Projeto de Lei Complementar relacionado a este novo tributo precisaria ser apresentado por pelo menos um terço dos Governadores de Estado, das Assembleias Legislativas ou das bancadas estaduais de Deputados Federais ou Senadores, desde que representadas todas as Regiões do País, ou pela comissão mista de Deputados Federais e Senadores, instituída para esse fim.
Já é possível antever que, nestes termos, a legislação complementar que definiria o aproveitamento dos saldos credores acumulados poderia ter trâmite legislativo demasiadamente lento, em razão do grande número de interesses políticos que precisariam de alinhamento. Além disso, pode não ser simples, em termos técnicos, apurar o valor “correto e justo” do crédito a aproveitar, a depender da variação das bases de incidência em questão e da cumulação dos aproveitamentos no IBS.
Talvez já por antever este tipo de problema no trâmite legislativo da legislação infraconstitucional após a aprovação da reforma, a PEC proposta pelo Relator traz, em seu Art. 8º, a revogação de todos os dispositivos constitucionais afetados, porém ao mesmo tempo mantendo a vigência dos mesmos até a produção de efeitos das leis que instituírem os novos tributos substitutivos e alterarem a incidência tributária no que for mantido. Trata-se de previsão curiosa: uma revogação expressa, sem aplicabilidade imediata ou prazo delimitado, cujos efeitos estão condicionados a ato futuro a ocorrer em momento incerto.
Situação interessante ocorreria se a instituição dos novos tributos (quase todos com competência legislativa agora centralizada na esfera federal e absorvendo mais de uma incidência atualmente existente) demorasse mais do que o período de sua vacatio legis. Como ficaria a tributação nacional, se tivéssemos uma Constituição com previsões totalmente díspares dos tributos existentes? Destacamos que o prazo para as discussões (que se encerraria no segundo ano subsequente ao da publicação da PEC) pode se tornar exíguo especialmente em razão dos princípios da anterioridade anual e nonagesimal, além da necessária publicação de legislação complementar, ordinária e regulamentação infralegal de obrigações principais e acessórias para todos os tributos criados/alterados.
A reforma também traz alguns pontos específicos com situações curiosas, talvez nunca antes previstas. Especialmente no caso do ITCMD, por exemplo, a PEC prevê que este será cobrado pela União Federal com base nas legislações estaduais até a produção de efeitos da legislação (desta vez federal) que reinstituiria o ITCMD dentro da nova sistemática, sendo que os resultados, por sua vez, devem ser entregues de forma integral e direta aos Municípios, a partir de agora em parcela proporcional às suas populações (PEC, Art. 8º, parágrafo único, inciso III e dispositivos relacionados).
Um último ponto desta reforma que optamos por destacar neste breve texto se refere à tributação, pelo novo IR, sobre verbas indenizatórias, naquilo que superar o valor do gasto ou do patrimônio material indenizado (novo art. 153, III da CRFB/88). A proposta visa atacar a suposta “manobra” de buscar-se definir a natureza jurídica de uma verba qualquer como indenizatória, mesmo quando não for, uma vez que isto gerava a não incidência do IR atual[6].
Entendemos que tal aspecto da reforma pode vir a ser “letra morta” (ou pelo menos não ter a repercussão financeira talvez imaginada pelo legislador). Explica-se: quando se indeniza um dano material, é natural pressupor que a indenização visa repor o valor real do gasto ou do patrimônio material indenizado, e por este motivo não haveria excessos tributáveis. Por sua vez, quando estamos tratando de uma verba cuja natureza indenizatória é expressamente definida em uma decisão judicial, por exemplo, não haverá como alegar-se que ela possui natureza diversa da prevista em seu ato constitutivo. Nos casos de indenizações por dano moral, por exemplo, judicialmente impostas ou extrajudicialmente pactuadas, o dano é de quantificação impossível, sem critérios auditáveis, o que logicamente não permitirá auferir a existência de eventual valor que poderia ter “superado o dano indenizado”.
De qualquer forma, apesar das críticas superficialmente apresentadas neste breve ensaio, reiteramos a compreensão da extrema necessidade de uma reforma tributária em nosso país, e entendemos que, com a necessária correção de eventuais arestas, uma Emenda Constitucional nos termos propostos teria sim o potencial de “reinvenção tributária” que o Brasil tanto precisa.
Notas e Referências:
[1] O GLOBO – Crise fiscal ‘engole’ programas sociais de estados – Disponível em: <http://noblat.oglobo.globo.com/geral/noticia/2017/08/crise-fiscal-engole-programas-sociais-de-estados.html>. Acesso em 18 set. 2017.
[2] Le Monde Diplomatique Brasil – Crise financeira dos estados: um sintoma – Disponível em: <http://diplomatique.org.br/crise-financeira-dos-estados-um-sintoma/>. Acesso em 18 set 2017.
[3] G1 – Situação fiscal é ‘crítica’ ou ‘difícil’ em 86% das prefeituras do país, aponta Firjan – Disponível em <https://g1.globo.com/economia/noticia/situacao-fiscal-e-critica-ou-dificil-em-86-das-prefeituras-do-pais-aponta-firjan.ghtml>. Acesso em 18 set. 2017.
[4] BRASIL. Câmara dos Deputados. Reforma tributária proposta. Disponível em <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/55a-legislatura/reforma-tributaria/documentos/outros-documentos/propostas-apresentadas-pelo-relator-em-22-08.17>. Acesso em 18 set. 2017. p. 2.
[5] BRASIL. Câmara dos Deputados. Reforma tributária – Propostas apresentadas pelo relator em 22.08.2017. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/55a-legislatura/reforma-tributaria/documentos/outros-documentos/propostas-apresentadas-pelo-relator-em-22-08.17>. Acesso em 15 set. 2017.
[6] BRASIL. Câmara dos Deputados. Reforma tributária proposta. Disponível em <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/55a-legislatura/reforma-tributaria/documentos/outros-documentos/propostas-apresentadas-pelo-relator-em-22-08.17>. Acesso em 18 set. 2017. p. 3/4.
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