Coluna Direitos de Crianças, Adolescentes e Jovens / Coordenador Assis da Costa Oliveira
O sistema de garantia de direitos prevê a ação de princípios norteadores consagrados na descentralização político-administrativa nas três esferas do governo e no reordenamento institucional, o que implica repensar toda a lógica socioassistencial e protetiva para a infância e repensar o papel das políticas públicas e, por fim, prevê que haja uma integração operacional do sistema, mais precisamente sob a perspectiva do trabalho em “rede” e de cooperações múltiplas entre os vários atores sociais pertencentes ao sistema de garantia de direitos.
A operacionalização do sistema de garantia de direitos está consagrada na parte II do Estatuto da Criança e do Adolescente no que se refere a política de atendimento e que “far-se-á através de um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios”, conforme disposto no artigo 86.
A efetiva operacionalização do sistema de garantia de direitos perpassa pelas diretrizes políticas adotadas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente referente à política de atendimento. As diretrizes da política de atendimento estão dispostas nos seis incisos do artigo 88 do Estatuto da Criança e do Adolescente e que, em síntese, significa implementar: a) municipalização do atendimento; b) a criação de conselhos de direitos da criança e do adolescente nos três níveis de governo – federal, estadual e municipal, de caráter deliberativo e controlador das ações em todos os níveis, envolvendo a participação da sociedade civil por meio de organizações representativas; c) criação e manutenção de programas específicos de atendimento às crianças e adolescentes e as suas famílias, considerando o princípio da descentralização político-administrativa; d) criação do Fundo da Infância e Adolescência (FIA), nos três níveis de governo e controlados pelos conselhos de direitos, essencial para custear as políticas sociais; e) a integração operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público, Defensoria, Segurança Púbica e Assistência Social que compõem o sistema de justiça, com a finalidade de agilizar o atendimento às crianças e adolescentes.
Esse reordenamento institucional proposto no sistema de garantias adotado pelo Direito da Criança e do Adolescente é responsável por substituir definitivamente as políticas sociais centralizadoras, burocráticas e compensatórias que agravavam ainda mais o processo de exclusão de crianças e adolescentes, por políticas públicas de caráter emancipatório.
Os princípios da municipalização do atendimento, da descentralização político-administrativa e da participação popular, são princípios que estão previstos constitucionalmente e firmados no dispositivo 204[1] da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Por isso afirma-se que “as diretrizes da política de atendimento mudaram radicalmente o eixo e o centro de gravidade do processo decisório e operativo das ações”[2]. A municipalização no atendimento e a descentralização político-administrativa permitem que as políticas sociais sejam pensadas levando em consideração as necessidades regionais de cada lugar. Potencializam e aprimoram o atendimento em toda rede de assistência social, inclusive para aqueles órgãos de atendimento responsáveis por garantir e promover os direitos fundamentais de crianças e adolescentes no país.
Outro aspecto significativo e orientador da política de atendimento para a infância está representado na criação dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente em âmbito federal, estadual e municipal. Os Conselhos atuam de acordo com os princípios constitucionalmente perpetrados através da participação popular paritária, da descentralização político-administrativa e da municipalização.
Os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente são órgãos autônomos e de caráter deliberativo, ou seja, o que pressupõe que a sua atuação não é meramente consultiva, o que importa em afirmar que o órgão executivo deve se submeter às exigências do Conselho no investimento em políticas públicas. Esses Conselhos de Direitos têm a finalidade de materializar as garantias advindas da Doutrina da Proteção Integral e articular um conjunto de ações capazes de orientar propostas, inclusive políticas públicas, para que as garantias e direitos conquistados para crianças e adolescentes sejam eficazmente cumpridos, seguindo os preceitos normativos dispostos no Estatuto da Criança e do Adolescente e no ordenamento jurídico brasileiro.
Portanto, os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente têm como principais ações: a) o planejamento; b) a divulgação dos direitos da criança e do adolescente e da Doutrina da Proteção Integral na sociedade, como a alternativa de sua exigibilidade; c) editar normas e orientar os programas sociais existentes de promoção aos direitos da criança e do adolescente; d) atuar no controle e monitoramento do FIA[3].
Na esfera federal está o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), que tem como fonte criadora a Lei nº 8.242, de 12 de outubro de 1991. Ao CONANDA compete às normas gerais da política nacional de atendimento, fiscalizando as ações de execução, observadas as linhas de ação e as diretrizes estabelecidas pelo Estatuto. Compete também ao CONANDA o dever de garantir e zelar para que seja cumprido a política nacional de promoção e proteção aos direitos de crianças e adolescentes e, para isso, também deve assessorar os Conselhos Estaduais e Municipais para que tornem efetivas as diretrizes políticas estabelecidas na política de atendimento conforme previsão estatutária. Agrega-se, ainda, as atribuições previstas no art. 77, do Decreto nº 9.579, de 22 de novembro de 2018.[4]
O CONANDA utiliza como instrumento formal de deliberação as resoluções normativas, que são pensadas em conjunto durante as reuniões ordinárias e extraordinárias conforme calendário mantido pelos conselheiros. As resoluções são mecanismos jurídicos que, em especial, informam as diretrizes político-administrativas que devem apoiar toda a política de atendimento e a execução de ações, seja da sociedade civil organizada ou não e dos órgãos públicos, com vistas a consolidação dos direitos de crianças e adolescentes no país.
A Resolução nº 113 de 19 de abril de 2006, do CONANDA, dispõe sobre os parâmetros para a institucionalização e fortalecimento do sistema de garantia de direitos da criança e do adolescente. O artigo 1º explica que o sistema de garantia de direitos da criança e do adolescente consiste em articular e integrar as “[...] instâncias públicas governamentais e da sociedade civil, na aplicação de instrumentos normativos e no funcionamento dos mecanismos de promoção, defesa e controle para a efetivação dos direitos humanos da criança e do adolescente [...]”, nos três níveis de governo, atente-se, ainda, a Resolução nº 117, de 11 de julho de 2007, a qual altera dispositivos da Resolução n.º 113/2006, dispõe sobre os parâmetros para a institucionalização e fortalecimento do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente. A Resolução nº 117, tem um caráter extremamente importante pelas alterações e inclusões realizadas[5].
Os Conselhos Municipais de Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) devem atuar na promoção de políticas públicas municipais, na escolha para o processo de conselheiros tutelares do município, fazer o registro das entidades governamentais e não governamentais que trabalham diretamente com os direitos da criança e do adolescente e comunicar ao Conselho Tutelar e à autoridade judiciária competente. Além disso, o CMDCA deve participar do planejamento orçamentário do município, com a finalidade de garantir recursos para a promoção de políticas públicas, respeitando o princípio da prioridade absoluta.
A participação democrática nos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente envolve a responsabilidade de evitar quaisquer arbitrariedades do governo municipal, por isso é fundamental a sua composição paritária, pois deve colocar os interesses das crianças e dos adolescentes acima de qualquer política partidária.
Registra-se, ainda, que os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, tanto no âmbito federal, quanto no estadual ou municipal, são amparados por Fundos, que visam garantir sustentabilidade financeira para a execução de políticas públicas na área da infância. O FIA não tem personalidade jurídica, pois não se constitui como um órgão e nem como pessoa jurídica. A deliberação dos recursos financeiros que provêm dos Fundos é exclusiva dos Conselhos de Direitos que devem adotar um Plano de Aplicação para esses recursos[6]. É importante ressaltar que se os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente não estiverem articulados e não estabelecerem um plano para execução de políticas públicas para criança e adolescentes, a União não poderá depositar recursos no FIA.
Se não houver vontade/responsabilidade por parte dos conselheiros em efetivamente atuarem nos cargos em que estão investidos em prol da luta para a efetivação dos direitos, conforme a disposição estatutária, em nada adiantará a sua composição e constituição. É imprescindível que os conselheiros tenham comprometimento com a causa, sejam capacitados e atuem com responsabilidade na proteção aos direitos da criança e do adolescente.
Outro órgão que compõe o sistema de garantia de direitos é o Conselho Tutelar. O Conselho Tutelar é criado por lei municipal e tem como atribuição a requisição de serviços públicos, sempre que forem ameaçados ou violados os direitos de crianças e adolescentes. Ocorrendo violação a esses direitos, o Conselho Tutelar poderá aplicar as medidas de proteção previstas no artigo 101 do Estatuto da Criança e do Adolescente. O Conselho Tutelar, portanto, atua na promoção dos direitos de crianças e adolescentes, trata-se de órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente nos termos do artigo 131 do Estatuto da Criança e do Adolescente. A autonomia está relacionada a desvinculação desse órgão aos demais ligados a administração pública, tem caráter permanente porque uma vez criado não pode ser extinto, e não-jurisdicional porque este órgão não é responsável por aplicar sanções, vez que suas requisições se limitam à esfera administrativa. Cada município, e em cada região administrativa do Distrito Federal, deverá ter no mínimo um Conselho Tutelar, devendo ser composto por cinco membros que poderão ser escolhidos pela comunidade, conforme determina o art. 132 do Estatuto da Criança e do Adolescente, com nova redação dada pela Lei nº 13.824, de 2019. O processo para a escolha dos membros do Conselho Tutelar é realizado através de lei municipal, sob a responsabilidade do CMDCA e fiscalizado pelo Ministério Público.
O processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar ocorrerá em data unificada em todo o território nacional a cada 4 (quatro) anos, no primeiro domingo do mês de outubro do ano subsequente ao da eleição presidencial, nos termos do art. 139 e seus parágrafos[7]. Os membros do Conselho Tutelar deverão ter idoneidade moral e idade superior de 21 anos para assumir o mandato como conselheiro e ainda residir no município do respectivo conselho. O funcionamento e a remuneração dos membros do Conselho Tutelar são determinados por lei municipal (artigos 133 e 134 do Estatuto da Criança e do Adolescente).
Compete ao Conselho Tutelar atender as crianças e adolescentes, bem como atender e aconselhar os pais sobre a prevenção e proteção aos direitos da infância e adolescência, sempre que necessário. Poderá o Conselho Tutelar executar as suas decisões mediante a requisição de serviços públicos nas áreas da saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança e outros. Poderá também, em caso de descumprimento injustificado das suas decisões em âmbito administrativo, exigir representação junto à autoridade judiciária, conforme determina o art. 136, III, b do Estatuto da Criança e do Adolescente. Sua composição é toda formada por membros da sociedade, o que visa a facilitar sua atuação junto ao município. Por isso é importante que o Conselho Tutelar atue em conjunto com a comunidade contra a violação aos direitos de crianças e adolescentes, devendo inclusive assessorar as políticas públicas municipais para a elaboração de proposta orçamentária incluindo as necessidades sociais básicas de crianças e adolescentes, as quais os conselheiros tutelares conhecem com propriedade, em razão da sua atividade diária.
Enquanto os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente trabalham em prol do controle de políticas públicas para o atendimento às garantias e necessidades sociais de crianças e adolescentes, o Conselho Tutelar atua em função da garantia dos direitos de crianças e adolescentes. Ambos os conselhos, no entanto, têm a finalidade de contribuir para a efetivação do paradigma da proteção integral, com vistas a colocar a criança e o adolescente na condição de sujeitos de direitos.
Além dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente e dos Conselhos Tutelares, ganhou importância na sociedade brasileira, principalmente em decorrência do princípio da participação popular, os Fóruns de Direitos da Criança e do Adolescente (Fórum DCA).
A participação da sociedade civil nas deliberações sobre alternativas para a melhoria da condição de vida da população infantoadolescente, inclusive para propositura de políticas públicas, se constitui também através desses fóruns. O Fórum DCA representa um espaço de discussão importantíssimo, visto que efetiva a participação da sociedade civil organizada ou não, e pessoas ou órgãos ligados ao Estado, que atuam em conjunto no apontamento de sugestões para a plena concretização dos direitos da criança e do adolescente. Esses espaços de discussão devem, inclusive, incluir a presença de crianças e adolescentes. Entendemos que os mesmos devam eles ter o direito a fala e de manifestar sua opinião, visto que o que está em pauta é a proteção e promoção dos seus direitos fundamentais. Sob esse aspecto, Rosane Leal da Silva[8] acentua que é importante construir espaços democráticos de fala que incluam a criança e o adolescente, pois eles também devem se manifestar acerca dos seus direitos e que esses momentos devem ser de troca e de partilha.
Outro espaço de discussão importante e que tem contribuído muito para a proteção e promoção aos direitos de crianças e adolescentes são as Conferências Nacionais, Estaduais e Municipais que, segundo André Viana Custódio, mesmo não sendo contempladas nas diretrizes políticas estatutárias, representam excelentes estratégias de ação político-administrativa na concretização de direitos. As Conferências são realizadas a cada dois anos e tem a “[...] finalidade de avaliar as ações realizadas e apontar as diretrizes de ação para os próximos dois anos, nos três níveis, com ampla participação da sociedade civil e representantes do governo”[9]. O que importa em afirmar que a concretização dos direitos de crianças e adolescentes perpassa quase que exclusivamente pelo investimento estatal em políticas públicas de proteção e promoção dos seus direitos e que aliado a isso a família e a sociedade civil desempenham papel importante, porque são atores contribuidores (corresponsáveis) da formulação e execução dessas políticas. Repensar a atuação do Estado, da família e da sociedade impõem a compreensão de que esses atores verdadeiramente precisam estar atentos e agir conjuntamente para proteger os direitos desses sujeitos vulneráveis e que encontram em processo de desenvolvimento.
O avanço normativo só conseguirá impor mudanças nas práticas sociais a partir do momento em que se efetivar, plenamente, a política de atendimento nos termos firmados constitucionalmente, por meio dessas diretrizes políticas. Para cumprir e assegurar os direitos de crianças e adolescentes é necessário, além dos mecanismos jurídicos, que haja vontade política, perpassando pela integração operacional de todo o sistema de garantia de direitos. No entanto, vivemos uma enorme angústia com relação ao momento político atual, que é de desmonte de várias políticas e de vários conselhos, mesmo o CONANDA não tendo sido dissolvido, não podemos ficar isentos de denunciar que tal desmonte implica em violar a democracia, em algo que lhe é próprio e essencial, a participação.
Notas e Referências
[1] Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I – descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. (grifou-se)
[2] MORA, Luís De La. Art. 88. In: VERONESE, Josiane Rose Petry; SILVEIRA, Mayra; CURY, Munir (coords). Estatuto da Criança e do Adolescente comentado: comentários jurídicos e sociais. 13. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2018, p. 597.
[3] FISCHER, Rosa Maria (Coord.). Os Bons Conselhos: Pesquisa “Conhecendo a realidade”. São Paulo: CEATS/FIA, 2007, p. 9.
[4] BRASIL. Decreto nº 9.579, de 22 de novembro de 2018. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Decreto/D9579.htm. Acesso em: 19 fev. 2019.
Art. 77. Ao Conanda compete:
I - elaborar normas gerais da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente, além de controlar e fiscalizar as ações de execução em todos os níveis;
II - zelar pela aplicação do disposto na política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente;
III - apoiar os conselhos estaduais, distrital e municipais dos direitos da criança e do adolescente, os órgãos estaduais, distritais, municipais e entidades não governamentais, para tornar efetivos os princípios, as diretrizes e os direitos estabelecidos pela Lei nº 8.069, de 1990 - Estatuto da Criança e do Adolescente;
IV - avaliar a política estadual, distrital e municipal e a atuação dos conselhos estaduais, distrital e municipais da criança e do adolescente;
V - acompanhar o reordenamento institucional e propor, sempre que necessário, as modificações nas estruturas públicas e privadas destinadas ao atendimento da criança e do adolescente;
VI - apoiar a promoção de campanhas educativas sobre os direitos da criança e do adolescente, com a indicação das medidas a serem adotadas nas hipóteses de atentados ou violação desses direitos;
VII - acompanhar a elaboração e a execução da proposta orçamentária da União, além de indicar as modificações necessárias à consecução da política formulada para a promoção dos direitos da criança e do adolescente;
VIII - gerir o Fundo Nacional para a Criança e o Adolescente, de que trata o art. 6º da Lei nº 8.242, de 12 de outubro de 1991 , e fixar os critérios para a sua utilização, nos termos do disposto no art. 260 da Lei nº 8.069, de 1990 - Estatuto da Criança e do Adolescente; e
IX - elaborar o seu regimento interno, que será aprovado pelo voto de, no mínimo, dois terços de seus membros, no qual será definida a forma de indicação de seu Presidente.
Parágrafo único. Ao Conanda compete, ainda:
I - acompanhar e avaliar a edição de orientações e recomendações sobre a aplicação do disposto na Lei nº 8.069, de 1990 - Estatuto da Criança e do Adolescente, e dos demais atos normativos relacionados com o atendimento à criança e ao adolescente;
II - promover a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e a sociedade civil organizada, na formulação e na execução da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente;
III - promover, em parceria com organismos governamentais e não governamentais, nacionais e internacionais, a identificação de sistemas de indicadores, para estabelecer metas e procedimentos com base nesses índices para monitorar a aplicação das atividades relacionadas com o atendimento à criança e ao adolescente;
IV - promover a realização de estudos, debates e pesquisas sobre a aplicação e os resultados estratégicos alcançados pelos programas e pelos projetos de atendimento à criança e ao adolescente desenvolvidos pelo Ministério dos Direitos Humanos; e
V - estimular a ampliação e o aperfeiçoamento dos mecanismos de participação e controle social, por intermédio de rede nacional de órgãos colegiados estaduais, distritais, regionais e municipais, com vistas a fortalecer o atendimento aos direitos da criança e do adolescente.
[5] A título de exemplo, podemos citar o Art. 4º [...]. Consideram-se instrumentos normativos de promoção, defesa e controle da efetivação dos direitos humanos da criança e do adolescente, para os efeitos desta Resolução:
I – [...];
II - Tratados internacionais e interamericanos, referentes à promoção e proteção de direitos humanos, ratificados pelo
Brasil, enquanto normas constitucionais, nos termos da Emenda nº 45 da Constituição federal, com especial atenção
para a Convenção sobre os Direitos da Criança;
III – [...];
IV - Lei federal nº 8.069 (Estatuto da Criança e do Adolescente), de 13 de julho de 1990;
[...]
X - Resoluções e outros atos normativos dos conselhos setoriais nos três níveis de governo, que estabeleçam, principalmente, parâmetros, como normas operacionais básicas, para regular o funcionamento dos seus respectivos sistemas.
[6] LIBERATI, Wilson Donizeti; CYRINO, Publio Caio Bessa. Conselhos e Fundos no Estatuto da Criança e do Adolescente. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 183-194.
[7] Resolução nº 170, de 10 de dezembro de 2014, altera a Resolução nº 139, de 17 de março de 2010, para dispor sobre o processo de escolha em data unificada em todo o território nacional dos membros do Conselho Tutelar. Disponível em: https://www.direitosdacrianca.gov.br/conanda/resolucoes/170-resolucao-170-de-10-de-dezembro-de-2014/view. Acesso em: 13 set. 2019.
[8] SILVA, Rosane Leal da. A proteção integral dos adolescentes internautas: limites e possibilidades em face dos riscos no ciberespaço. Tese (Doutorado em Direito) – Programa de Pós-Graduação em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2009, p. 57.
[9] CUSTÓDIO, André Viana. Direito da Criança e do Adolescente. Criciúma: UNESC, 2009, p. 79-80.
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