Temos acompanhado com atenção a relação que se desenvolve entre os Poderes Legislativo e Executivo, o (des)respeito ao devido processo legislativo, bem como as decisões do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria. A Associação dos Membros dos Tribunais de Contas – ATRICON – ajuizou Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental em face do “veto presidencial” (na verdade, como veremos, o correto é falarmos tecnicamente em “negativa de sanção” [1]), aposto ao Projeto de Lei do Senado n. 274/2015, que pretende estabelecer a aposentadoria compulsória aos setenta e cinco anos de idade para os servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
A negativa de sanção presidencial foi comunicada pela Mensagem 441/2015 da Presidência da República. E, em suas razões, com fundamento no art. 66, §1º, II, da Constituição, a Presidência negou sanção à integralidade do referido projeto de lei, em virtude do vício de iniciativa. Nos termos do art. 61, §1º, II da Constituição, lei que estabelece ou modifica a aposentadoria dos servidores públicos da União é de iniciativa exclusiva do Presidente da República [2].
Diante disso, a petição inicial indicou que o “veto integral” ao projeto de lei complementar constituiu em abuso do poder de veto, sendo contrário à separação de poderes do art. 2º da Constituição brasileira. Ou seja, segundo a pretensão veiculada, a negativa de sanção presidencial se enquadraria no conceito de “atos do poder público” (art. 1º da Lei 9.882/99) e poderia ser objeto de controle quando, de alguma forma, este ato afrontar preceito fundamental. Assim, a negativa de sanção foi – incorretamente – tratada pela inicial como se fosse um ato desvinculado do procedimento legislativo em que se origina.
A Min. Rosa Weber, em decisão monocrática, fundada no art. 21, §1º do RISTF, negou seguimento de plano à mencionada ADPF, pois, consoante o art. 4º, da Lei 9.882/99, deve ser negado seguimento à petição quando não for o caso de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (cabendo agravo contra essa decisão).
Antes de adentrarmos no conteúdo da decisão monocrática, cabem algumas considerações acerca do uso da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). Esse é um processo cujo objeto apenas se tornou certo quando de sua regulamentação pela Lei 9882/99. Houve muita discussão sobre qual seria a finalidade desse processo, inclusive sobre a possibilidade dele ser usado de forma similar ao “recurso constitucional” existente no direito alemão. No entanto, da forma como foi regulamentado – considerando-se, inclusive a negativa de sanção dada ao inciso II do art. 2º da Lei 9882/99 [3], a ADPF será cabível contra “ato do Poder Público” que viole “Preceito Fundamental”. Fora a questão sobre o que se deve compreender por “preceito fundamental”, o uso daquela outra expressão aberta (“ato do Poder Público”) possibilitou que a ADPF passasse a ser utilizada para se questionar no STF determinados atos não passíveis de Ação Direta de Inconstitucionalidade (segundo a jurisprudência tradicional do STF), tais como normas anteriores à Constituição de 1988, leis municipais (frente à Constituição da República) e certos atos que não se enquadram como “leis”, tais quais Decretos, Portarias e também contra atos normativos “de efeito concreto”, etc. [4] A ADPF, da forma como foi regulamentada, representa, então, instrumento criado para preencher uma lacuna, isto é, seria um processo que abrangeria uma parte dos casos tradicionalmente não admitidos ao controle concentrado, por via de ação direta de inconstitucionalidade (ADI) [5].
A tentativa, no caso, do autor da ADPF. n. 372 de tentar que o STF declare ter sido a negativa de sanção da Presidente um ato atentatório de “preceitos fundamentais” poderia, portanto, ter algum sentido quanto ao “ato do poder público” questionado. No entanto, como veremos abaixo, o STF entende não ser uma questão controlável judicialmente a negativa de sanção de Presidente da República, pois que, é parte do processo legislativo e tem conteúdo político [6].
Segundo os argumentos lançados pela Ministra em sua decisão monocrática, a sanção (e, portanto, a negativa de sanção) é parte integrante do processo legislativo, “na medida em que, no modelo constitucional brasileiro, a introdução de lei no ordenamento jurídico supõe, em regra, a conjugação da vontade do Parlamento – aferida por critério de maioria simples ou qualificada a depender da espécie normativa em questão – com a vontade do Chefe do Poder Executivo”. Quando, ao contrário, o Presidente não adere à propositura de lei, ele o faz negando sanção ao projeto aprovado pelo Legislativo, no todo ou em parte, pelos motivos indicados no art. 66, §1º, da CF/88.
Dessa forma, assevera a Ministra que o “veto” (a negativa de sanção), de modo algum, constitui em embaraço ao processo democrático, senão que faz parte da dinâmica do equilíbrio entre os Poderes. Observa, ainda, que o “veto” (a negativa de sanção) não pode assumir feições absolutas (apenas em princípio, diríamos nós, como se verá a seguir), vez que o Congresso Nacional poderá superá-lo, mediante uma maioria qualificada (art. 60, §4º da CF/88); como, aliás, seria típico da forma de governo republicana e democrática. Ademais, a exigência de que o Presidente da República, na esteira do art. 66, §1º da CF/88, motive o veto (a negativa de sanção), por considerar a propositura de lei inconstitucional ou contrária ao interesse público, e explicite as razões, é fazer com que se estabeleça uma relação dialógica entre Poder Executivo e Poder Legislativo de tal forma a que o parlamento possa sindicar o “veto” (a negativa de sanção). Em sua ordem de ideias, “[o] fato de a fundamentação do veto, quando traduzir exclusivamente a consideração de que o projeto seria inconstitucional, apresentar feição jurídica, não tem o condão de desnaturar a sua natureza de ato político para transformá-lo em ato materialmente vinculado e, em consequência, juridicamente vindicável, como pretende a requerente”. Ora, o juízo feito ao “veto” (à negativa de sanção) é essencialmente político, realizado pelo Congresso Nacional, e não cabe ao Poder Judiciário intervir no processo legislativo em andamento. Ainda, o pedido feito é de que se atribua a projeto de lei ainda em tramitação eficácia jurídica própria de norma jurídica vigente. Não seria à toa, o STF tem considerado que o “veto” (a negativa de sanção) não é passível de controle via Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, já que não se enquadraria no conceito de ato do Poder Público (ADPF 1- QO/RJ, rel. Min. Néri da Silveira, DJ 07.11.2003 e ADPF 73/DF, rel. Min. Eros Grau, DJ 11.05.2007).
Cabe, contudo, considerar que a compreensão adequada da sanção presidencial (ou da negativa de sanção) em nossa Ordem Constitucional depende, efetivamente, do sistema presidencialista republicano-democrático de governo adotado pela Constituição brasileira. Menelick de Carvalho Netto [7], num diálogo com as obras de Paolo Biscaretti di Ruffia [8] e de Serio Galeotti [9], procura caracterizar jurídica e constitucionalmente o procedimento legislativo, bem como delimitar as suas fases. Distingue-se, então, o ato jurídico perfeito e o ato eficaz, isto é, entre o ato já completo e dotado de todos os efeitos constitutivos e o ato que adquiriu eficácia. Assim, a participação do Chefe de Estado no procedimento legislativo se dá de modo distinto, seja no presidencialismo republicano-democrático, seja no parlamentarismo republicano. No presidencialismo, a participação do Chefe de Estado, que, no caso brasileiro e norte-americano, é também de Governo, se dá por meio da sanção e da negativa de sanção na fase constitutiva da lei. E, no parlamentarismo republicano, a participação do Chefe de Estado se dá por meio de eventual veto, posteriormente, portanto, à fase de constituição da lei, como controle da atividade legislativa, quando da fase de aquisição de eficácia [10].
Menelick de Carvalho Netto explica que, a rigor, tecnicamente, a negativa de sanção se diferencia do veto, em razão, justamente, da relação específica com que cada um desses atos jurídico-procedimentais guarda com o próprio procedimento de produção do ato final, ou seja, da lei; sendo a lei um tipo de ato pronúncia-declaração que, ao mesmo tempo, é este ato final enquanto o resultado dessa cadeia procedimental, atribuindo-lhe, pois, finalidade específica: na primeira hipótese da sanção ou da sua negativa, a lei não está constituída e a manifestação de vontade do Chefe de Estado se soma à vontade parlamentar para configurar um único ato complexo; na segunda hipótese do veto, a lei já perfeita não adquiriu ainda eficácia, ficando condicionada, caso o Chefe de Estado a vete, à reaprovação parlamentar [11].
Em um sistema presidencialista e republicano-democrático de governo, como o brasileiro, a sanção e sua negativa são, portanto, prefigurados como integrantes da fase constitutiva da lei, no procedimento legislativo. A sanção ou sua negativa, no nosso presidencialismo e no norte-americano, são atos jurídico-procedimentais que expressam a vontade política do Chefe de Estado e de Governo; diferentemente, inclusive, das atuais Monarquias Parlamentares, em que a sanção é obrigatória e vinculada [12]. O velho enunciado n. 5 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, que dizia que “A sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo”, editado nos idos de 1963, durante a vigência da Constituição de 1946, e ignorado a partir de 1974 pelo próprio Supremo Tribunal Federal [13], nada mais representava do que a correta consideração do procedimento legislativo como um todo sistemático e harmônico, donde a vontade do Chefe de Estado e do Governo em um regime presidencialista, consoante a própria Constituição, é parte constitutiva da produção das leis [14]. Em um regime democrático, a negativa de sanção por contrariedade ao interesse público somente pode ser sindicável pelo processo político, isto é, “[c]abe aos eleitores julgar, nas urnas e em relação a cada caso concreto, se a sanção ou a sua recusa a determinado projeto melhor poderia haver atendido ao interesse público” [15].
Já a negativa de sanção em razão de vício de iniciativa, como bem explica Menelick de Carvalho Netto, é a única hipótese de negativa absoluta de sanção, não podendo ser, portanto, superada pelo corpo parlamentar [16], porque isso excluiria, num sistema presidencialista, a participação do Chefe de Estado no procedimento legislativo, violando, pois, o próprio devido processo legislativo.
Vale dizer: no caso, aqui, em discussão, a partir da ADPF n. 372, sob pena de violação do devido processo legislativo e da divisão de poderes no sistema presidencialista de governo constitucionalmente adotado, o Congresso Nacional não poderá validamente superar a negativa de sanção (art. 66, §4º, da Constituição), por motivo de inconstitucionalidade, em razão de vício de iniciativa, mesmo que se manifeste pela maioria absoluta de seus membros. Quanto a isso, discordamos, portanto, do que afirmou a Min. Rosa Weber em sua decisão, pois o projeto de lei do Senado em questão não poderá ser validamente reaprovado pelo Congresso Nacional, eis que não contou com o concurso necessário da vontade da Presidente da República, nem na iniciativa, nem na sanção. Trata-se, pois, aqui, exatamente da única hipótese, na Constituição brasileira, de negativa de sanção insuperável pela maioria parlamentar.
Notas e Referências:
* Dedicamos este artigo ao Prof. Menelick de Carvalho Netto.
[1] Sobre a diferença técnica e conceitual na teoria geral do direito público entre veto e negativa de sanção, ver adiante e em CARVALHO NETTO, Menelick de . A sanção no procedimento legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992. Também em CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Devido processo legislativo: uma justificação democrática do controle de constitucionalidade das leis e do processo legislativo. 3.ª Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2016; STRECK, Lenio L. e CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo A. Comentário ao art. 59; art. 61; art. 63 a 69. In: CANOTILHO, J.J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (coord.) Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 1117 et seq.
[2] Mensagem de Veto Total nº 441/2015 – Projeto de Lei Complementar nº 274, de 2015 (nº 124/15 – Complementar na Câmara dos Deputados), que “Dispõe sobre a aposentadoria compulsória por idade, com proventos proporcionais”
“Senhor Presidente do Senado Federal,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do § 1º do art. 66 da Constituição, decidi vetar integralmente, por inconstitucionalidade, o Projeto de Lei Complementar nº 274, de 2015 (nº 124/15 – Complementar na Câmara dos Deputados), que ‘Dispõe sobre a aposentadoria compulsória por idade, com proventos proporcionais, nos termos do inciso II do § 1º do art. 40 da Constituição Federal’.
Ouvidos, os Ministérios da Justiça, da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão e do Trabalho e Previdência Social manifestaram-se pelo veto ao projeto de lei complementar pelas seguintes razões:
Por tratar da aposentadoria de servidores públicos da União, tema de iniciativa privativa do Presidente da República, o projeto contraria o disposto no art. 61, § 1º, inciso II, da Constituição.
Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar o projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional”.
[3] O dispositivo a que se negou sanção fazia parte do que parecia a “intenção original” esposada no anteprojeto da lei, que visava que a ADPF tivesse no Brasil feições semelhantes ao Recurso Constitucional alemão. Com a negativa de sanção, porém, se a “intenção do legislador” (ou antes, da Comissão que preparou o anteprojeto), era a de criar um instrumento mais “plural” de arguição de inconformidade face à Constituição, ela foi, em boa parte, invertida, transformando a ADPF em mais um instrumento de centralização do controle de constitucionalidade.
[4] Mas não cabe contra Súmulas (AgR. ADPF. 80). Sobre o tema do cabimento da ADPF ver: CRUZ, Álvaro Ricardo de Souza. Jurisdição Constitucional Democrática, BH: Del Rey, 2004, p. 440 et seq.
[5] STRECK, Lenio Luiz. “Os Meios e Acesso do Cidadão à Jurisdição Constitucional, a Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental e a Crise de Efetividade da Constituição Brasileira”. In: SAMPAIO, José A. Leite; CRUZ, Álvaro Ricardo de Souza (orgs.). Hermenêutica e Jurisdição Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 267 et seq.
[6] O STF, então, se mostra coerente com precedente criado no julgamento da ADPF n. 1: “Na espécie, a inicial aponta como descumprido, por ato do Poder Executivo municipal do Rio de Janeiro, o preceito fundamental da ‘separação de poderes’, previsto no art. 2º da Lei Magna da República de 1988. O ato do indicado Poder Executivo municipal é veto aposto a dispositivo constante de projeto de lei aprovado pela Câmara Municipal da Cidade do Rio de Janeiro, relativo ao IPTU. (…) No processo legislativo, o ato de vetar, por motivo de inconstitucionalidade ou de contrariedade ao interesse público, e a deliberação legislativa de manter ou recusar o veto, qualquer seja o motivo desse juízo, compõem procedimentos que se hão de reservar à esfera de independência dos Poderes Políticos em apreço. (…) Não é, assim, enquadrável, em princípio, o veto, devidamente fundamentado, pendente de deliberação política do Poder Legislativo – que pode, sempre, mantê-lo ou recusá-lo, – no conceito de ‘ato do Poder Público’, para os fins do art. 1º, da Lei nº 9882/1999. Impossibilidade de intervenção antecipada do Judiciário, – eis que o projeto de lei, na parte vetada, não é lei, nem ato normativo, – poder que a ordem jurídica, na espécie, não confere ao Supremo Tribunal Federal, em via de controle concentrado. (…) Argüição de descumprimento de preceito fundamental não conhecida, porque não admissível, no caso concreto, em face da natureza do ato do Poder Público impugnado” (ADPF. n. 1, STF, Pleno, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ. 15.02.2000).
[7] CARVALHO NETTO, Menelick de. A sanção no procedimento legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992.
[8] DI RUFFIA, Paolo Biscaretti. Direito constitucional: instituições de direito público. Trad. Maria Helena Diniz. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1984.
[9] GALEOTTI, Serio. Contributo alla teoria del procedimento legislativo. Milano: Giuffré, 1985.
[10] CARVALHO NETTO, Menelick de. A sanção no procedimento legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992. p. 192.
[11] CARVALHO NETTO, Menelick de. A sanção no procedimento legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992. p. 192-193.
[12] CARVALHO NETTO, Menelick de. A sanção no procedimento legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992. p. 298.
[13] CARVALHO NETTO, Menelick de A sanção no procedimento legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992, p. 273. Ver também a resenha dessa discussão empreendida por Menelick de Carvalho Netto em CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Devido processo legislativo: uma justificação democrática do controle jurisdicional de constitucionalidade das leis e do processo legislativo. 3.ª Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 28-30.
[14] Como explica Menelick de Carvalho Netto, “em um Estado de sistema presidencial de governo, no qual se concentram monocraticamente, na figura do Chefe de Estado, as funções de Chefe de Estado e de Governo, cientificamente, por força do princípio da unicidade e da economia procedimental, e tendo-se em vista a vinculação direta, imediata e principal reservada à sanção do Chefe de Estado, no tipo de procedimento legislativo caracterizado pelo próprio instituto, frente ao caráter estruturalmente indireto, mediato e secundário de que se reveste a iniciativa no procedimento legislativo, outra não poderia ser a conclusão do que a da sanabilidade do vício. O ato total daí resultante revela-se como perfeitamente idôneo precisamente por contar com a aquiescência daquele a quem competia iniciá-lo, no momento mesmo da constituição. Idoneidade de tal forma confirmada pela reconstrução do percurso no qual se realizam os elementos singulares da série, que repugnaria ao princípio da unidade e da economia procedimental solução contrária. Não se justificaria supor que seria duplicar, repetir toda a série procedimental, reiterar as mesmas atividades, se não obstante o defeito, o ato persiste substancialmente idôneo enquanto instrumento de realização dos fins colimados. Daí resulta a perfeita sanabilidade do vício em exame.” (CARVALHO NETTO, Menelick de. A sanção no procedimento legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992, p.249-250)
[15] CARVALHO NETTO, Menelick de. A sanção no procedimento legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992. p. 298.
[16] CARVALHO NETTO, Menelick de. A sanção no procedimento legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992. p. 259.
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