Por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, na sessão virtual finalizada no último dia 14 de maio, entendeu que cabe à própria Corte, mais especialmente ao respectivo relator, fazer o juízo de admissibilidade de uma peça acusatória oferecida contra o Presidente da República, nos termos dos arts. 395 e 396 do Código de Processo Penal, prescindindo-se da anterior manifestação da Câmara dos Deputados.
O entendimento deu-se no julgamento de agravo regimental interposto pelo Presidente da República contra decisão do Ministro Marco Aurélio, relator da Petição nº. 9401, que havia determinado a remessa à Câmara dos Deputados de uma queixa-crime oferecida pelo Governador do Maranhão, com base no art. 51, I, da Constituição Federal, segundo o qual compete privativamente à Câmara dos Deputados autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente da República.
No recurso, o agravante defendeu o cabimento excepcional da apreciação das condições de procedibilidade da ação penal de iniciativa privada pelo próprio relator (no caso concreto, em razão da atipicidade da conduta), antes mesmo do pronunciamento da Câmara dos Deputados, previsto na Constituição Federal.
Vencido o relator, prevaleceu o voto divergente do Ministro Dias Toffoli que, dando provimento ao agravo, entendeu que deve o relator – em casos como tais – fazer desde logo o juízo de admissibilidade da queixa-crime, à luz dos arts. 395 e 396 do Código de Processo Penal, antes, portanto, da remessa da peça acusatória à Câmara de Deputados.
No seu voto, o Ministro Dias Toffoli citou o entendimento já adotado pela Suprema Corte na questão de ordem suscitada no Inquérito nº. 4483, envolvendo o então Presidente da República Michel Temer. Segundo ele, “o juízo político de admissibilidade da acusação pela Câmara dos Deputados não retira do Supremo Tribunal Federal a possibilidade de, liminarmente, avaliar a viabilidade do prosseguimento da acusação sob o ângulo estritamente jurídico”, ressaltando “que negar essa possibilidade importaria submeter o presidente da República a um constrangimento ilegal que não seria tolerado em relação a nenhum outro cidadão”; salientando, outrossim, “que não fez nenhum exame do mérito da acusação, pois isso subtrairia a manifestação prévia do relator, limitando-se a reconhecer que o juízo de admissibilidade previsto no Código de Processo Penal é aplicável aos casos envolvendo a alegada prática de crimes comuns pelo presidente da República.”
O voto divergente foi seguido pelos Ministros Alexandre de Moraes, Gilmar Mendes, Luiz Fux e Luís Roberto Barroso.
Outra corrente divergente foi inaugurada pelo Ministro Nunes Marques e seguida pelo Ministro Ricardo Lewandowski; segundo ambos, o Supremo tribunal Federal pode efetuar um controle de legitimidade para evitar procedimentos investigatórios arbitrários. No caso julgado, haveria flagrante atipicidade da conduta imputada ao Presidente da República, e por isso a queixa-crime deveria ser rejeitada liminarmente.
Assim, o Ministro Nunes Marques votou pelo provimento do agravo para rejeitar, desde logo, a queixa-crime, concordando com a tese que o Supremo Tribunal Federal “deve promover o controle preliminar da acusação penal formalizada contra o presidente da República, entendendo que no caso concreto não há justa causa para instaurar a persecução criminal”, tendo sido acompanhado pelo Ministro Ricardo Lewandowski.
Sustentando a posição vencida, o relator, Ministro Marco Aurélio, reiterou o seu entendimento já manifestado na questão de ordem suscitada no Inquérito nº. 4483, quando afirmou que “não cabe ao Supremo Tribunal Federal proferir juízo antecipado a respeito de eventuais teses defensivas antes da autorização da Câmara dos Deputados”, sendo acompanhado pelas Ministras Rosa Weber e Cármen Lúcia e pelo Ministro Edson Fachin.
Segundo consignado no voto vencido, “o juízo político de admissibilidade, por dois terços da Câmara dos Deputados, considerada acusação contra o Presidente da República, precede ao técnico-jurídico, pelo Supremo, concernente ao recebimento da queixa-crime. Somente após autorização da Câmara dos Deputados é adequado dar sequência à persecução penal no âmbito do Tribunal.”
Pois bem.
Como se sabe, e quanto a isso, evidentemente, não há falar-se em alguma controvérsia, o Presidente da República, na vigência do mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções e, enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, não estará sujeito a prisão, nos termos dos §§ 3º. e 4º. do art. 86, da Constituição Federal.
Nada obstante, consta do caput do art. 86 que, “admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.”
Também é cediço que a expressão “infração comum” antagoniza-se com o chamado crime de responsabilidade (porque este, na verdade, de infração penal não se trata), sujeito a um julgamento eminentemente político, cujo processo dar-se-á perante o Senado Federal: trata-se do impeachment.[1]
De toda maneira, em ambos os casos – nos crimes comuns e nas infrações político-administrativas (“crimes de responsabilidade”) – não se prescinde da autorização de dois terços da Câmara dos Deputados para admitir uma acusação (criminal ou política, respectivamente) contra o Presidente da República, trate-se de uma peça acusatória de natureza penal (denúncia ou queixa-crime), ou se trate de uma acusação formal onde se lhe impute uma (ou mais) conduta ilícita prevista no art. 85 da Constituição Federal e expressamente tipificada nos arts. 5º. a 12 da Lei nº. 1.079/50.
No primeiro caso, ou seja, numa acusação por suposta prática de uma infração penal (crime/delito ou contravenção penal), o Presidente da República será submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal; no segundo caso (tratando-se de imputação de “crimes de responsabilidade”), será julgado perante o Senado Federal (art. 86, caput, da Constituição), num “julgamento-político”, como o chamou Rui Barbosa.[2]
Não se trata, exatamente, de um bis in idem, afinal, são responsabilizações de distintas naturezas. De mais a mais, ao utilizar a expressão “admitida a acusação contra o Presidente da República”, o caput do art. 86 não diferencia se se cuida de uma acusação penal (uma denúncia ou uma queixa-crime) ou política (um pedido de impeachment).
Obviamente que, admitida a acusação pela Câmara dos Deputados por “crime de responsabilidade”, a autorização desta Casa já implica na abertura do processo de impeachment, pois o Senado (o órgão julgador) não poderá deixar de aceitá-la, o que não acontece no caso de uma acusação criminal, quando, ainda que autorizado o processo crime pela Câmara dos Deputados, a denúncia ou a queixa-crime poderá, posteriormente, ser, uma ou outra, rejeitada pelo Supremo Tribunal Federal, com base nos arts. 395 e 396, do Código de Processo Penal.
Em outras palavras: no caso de uma acusação por “crime de responsabilidade” o juízo positivo de admissibilidade da Câmara dos Deputados instaura formalmente o processo de impeachment, obrigando o Senado a processá-lo nos termos da referida lei;[3] de outro modo, em caso de infração penal (crime ou contravenção penal), e ainda que autorizado o processo pela Câmara dos Deputados, a peça acusatória poderá não ser recebida, caso seja manifestamente inepta, não haja justa causa para o exercício da ação penal, falte uma das condições para a ação penal ou esteja ausente alguns dos pressupostos processuais (art. 395, I, II e III, do Código de Processo Penal).
Importante ressaltar, outrossim, que, antes mesmo da referida disposição (art. 86, caput), a própria Constituição já sinalizava no mesmo sentido, ao prever, no art. 51, I, que compete, privativamente, à Câmara dos Deputados autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado, não se fazendo diferença entre processo criminal e processo político (impeachment).
Ora, ambas as disposições constitucionais não deixam dúvidas acerca da imperiosa necessidade que, antes mesmo de uma análise jurídico-penal pelo Supremo Tribunal Federal, seja feito um juízo preliminar, e de natureza evidentemente política, sobre a admissibilidade (ou não) de uma acusação (pública ou de iniciativa privada) contra o Presidente da República.
Portanto, a decisão do Supremo Tribunal Federal foi equivocada – como já o tinha sido no julgamento anterior referido no voto vencedor -, pois não há margem para interpretação outra que não seja a de que, antes do recebimento (ou não) de uma peça acusatória oferecida contra o Presidente da República, faz-se imperioso colher o juízo de admissibilidade da Câmara dos Deputados; trata-se, por óbvio, de uma norma clara, induvidosa, cogente e, portanto, de aplicação obrigatória.
Neste sentido, aliás, é o entendimento do próprio Ministro Gilmar Mendes (que neste julgamento acompanhou a divergência) quando, após afirmar que o processo-crime contra o Presidente da República é da competência do Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, b, da Constituição), conclui que “em relação aos atos praticados no exercício da função ou em razão dele (in officio ou propter officium), o processo somente poderá ser instaurado após a licença da Câmara dos Deputados.” Segundo Gilmar Mendes, “tal como para os fins de crime de responsabilidade, a licença dependerá de autorização de 2/3 dos votos da Câmara dos Deputados em votação nominal (art. 86, caput).”[4]
No mesmo sentido, José Afonso da Silva afirma tratar-se de uma atribuição privativa (e mais: exclusiva), “porque insuscetível de delegação, e que a Câmara dos Deputados exerce sozinha e por si, autorizando, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado.”
Este mesmo autor, adiante, conclui que, “enfim, em se tratando de crimes comuns, autorizado o processo pela Câmara, este será instaurado pelo Supremo Tribunal Federal com o recebimento da denúncia ou queixa-crime, com a consequência, também imediata, da suspensão do Presidente de suas funções (art. 86, § 1º., I), prosseguindo o processo nos termos do Regimento Interno daquele Colendo Tribunal e da legislação processual penal pertinente.” (grifei).[5]
Ou seja, na esteira do entendimento de José Afonso da Silva, antes de se aplicar a legislação processual penal (mais especificamente os arts. 395 e 396 do Código de Processo Penal), deve a peça acusatória ser enviada à Câmara dos Deputados para fins de admissibilidade e autorização para o respectivo processo penal. Trata-se, como afirma Pinto Ferreira, de uma determinada competência privativa, a respeito de uma matéria que lhe é própria, e que não pode ser exercida por outro órgão.[6]
Aliás, e como é óbvio, esse “requisito de procedibilidade para o Presidente da República (seja ele declaração de procedência da acusação, seja ele autorização para o processo e julgamento por qualquer espécie de crime) justifica-se pela natureza do mandato que ele exerce, e pela repercussão do preenchimento desse requisito: o da suspensão de suas funções, que, no sistema de 1969, era imediata, e, agora, só depende do recebimento da denúncia ou da queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal, ou só sobrevém com a instauração do processo pelo Senado.”[7]
Por fim, observa-se que, ao abrir a divergência, o Ministro Dias Toffoli perguntou em seu voto: "Se, em uma investigação criminal sob sua supervisão direta, esta Suprema Corte tem poderes para trancar um inquérito por falta de justa causa, ou para rejeitar, liminarmente, uma denúncia por esse mesmo fundamento ou por inépcia, qual a razão para se imunizar desse juízo preliminar uma denúncia oferecida contra o presidente da República?"
A resposta é simples: por se tratar de uma acusação contra o Presidente da República, por ser uma competência privativa da Câmara dos Deputados e em razão de um comando constitucional.
Também se consignou no voto vencedor uma outra indagação: "Se não houver representação do ofendido nas hipóteses de ação penal pública condicionada, o Supremo Tribunal Federal, automaticamente, encaminhará a respectiva denúncia contra o presidente da República à apreciação da Câmara dos Deputados, submetendo-se o chefe do Executivo a um constrangimento ilegal que não seria tolerado a nenhum outro cidadão?”
A resposta é positiva, e pela mesma razão anterior, acrescentando-se que neste caso, evidentemente, a denúncia será rejeitada pelo Supremo Tribunal Federal, ainda que admitida pela Câmara dos Deputados, com fulcro no art. 395, II, segunda parte, do Código de Processo Penal (falta de uma condição específica de procedibilidade para o exercício da ação penal). Ademais, convenhamos!, que o Procurador-Geral da República (a quem cabe oferecer a peça acusatória) dificilmente apresentaria na Suprema Corte uma denúncia por um crime de ação penal pública condicionada, sem estar acompanhada da respectiva representação; seria um erro grosseiro raro, até para um jejuno membro do Ministério Público.
Portanto, errou a Suprema Corte ao dispensar o juízo político (de conveniência e oportunidade) que se faria na Câmara dos Deputados, antes mesmo do Supremo Tribunal Federal proferir a sua decisão técnico-jurídica. Como se disse, é uma competência privativa (e exclusiva, conforme acrescenta José Afonso da Silva), deferida pela Constituição Federal, portanto, insuscetível de disposição por outro órgão da República.
Notas e Referências
[1] Segundo o art. 85 da Constituição Federal, são crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: I - a existência da União; II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação; III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; IV - a segurança interna do País; V - a probidade na administração; VI - a lei orçamentária; VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.” Tais infrações político-administrativas são definidas pela Lei nº. 1.079/50 (arts. 5º. a 12), que também estabelece as respectivas normas de processo e julgamento (arts. 14 a 38). Observa-se que a Lei nº. 1.079/50, ao estabelecer as condutas ilícitas, não consigna sanção de natureza penal, mas político-administrativa, qual seja, a inabilitação para o exercício de qualquer função pública, além do impedimento imediato, obviamente. A propósito, o art. 1º. da Lei de Introdução ao Código Penal considera “crime a infração penal a que a lei comina pena de reclusão ou de detenção, quer isoladamente, quer alternativa ou cumulativamente com a pena de multa; contravenção, a infração penal a que a lei comina, isoladamente, pena de prisão simples ou de multa, ou ambas, alternativa ou cumulativamente.” (Decreto-Lei nº. 3.914/1941).
[2] Apud FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 584.
[3] Neste sentido, afirma José Afonso da Silva que, recebida a autorização da Câmara dos Deputados para instaurar o processo, não cabe ao Senado Federal (transformado em tribunal de juízo político) decidir se instaura ou não o processo, não havendo para este a “possibilidade de emitir juízo de conveniência de instaurar ou não o processo, pois que esse juízo de admissibilidade refoge à sua competência e já fora feito por quem cabia.” (Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 519).
[4] MENDES, Gilmar Ferreira e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 944.
[5] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 1995, pp. 493, 520 e 521.
[6] FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 584.
[7] STF – Pleno – Queixa-crime nº. 427-8/DF – Questão de Ordem – Relator Ministro Moreira Alves, decisão: 14/03/1990. Ementário STF, nº. 1.721-1). Esta decisão, curiosamente, é citada na obra do Ministro Alexandre de Moraes (que também acompanhou a divergência): Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. São Paulo: Atlas, 2011, p. 960).
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