INTRODUÇÃO
Pesquisadores especializados, da talha de Jean Bertrand, afirmaram com razão que a mídia é uma indústria e também um serviço público que não se pode deixar ao cuidado do mercado, mas tampouco ao cuidado do Estado ou dos membros do governo. Naturalmente, no campo do Direito sempre será um tema relevante para a consolidação da democracia a reflexão sobre os fundamentos jurídicos da liberdade de comunicar e a relação entre o poder e os meios de comunicação.
No Brasil, em um exercício de reafirmação da fundamentalidade material dessa histórica liberdade, o constituinte de 1988 deu à comunicação social uma especial configuração no inciso IX do artigo 5º e posteriormente no Capítulo V do Título VIII da Carta. Bem por isso a atividade dos veículos que cumprem a tarefa de informar deve seguir parâmetros constitucionais, dentre eles, à maneira de exemplo, os princípios arrolados no artigo 221.
Assim, no processo de regeneração da democracia no país, a pluralidade, as identidades e as divergências de conteúdos e narrativas constituem o cerne do direito fundamental de ser informado e tornam-se imprescindíveis na aliança entre a participação popular e os valores republicanos. Quanto ao primeiro vector dessa unidade, porque a existência de liberdade de expressão e de comunicação materializa o cenário no qual os membros da coletividade organizada, incluindo os partidos políticos, expõem seus pontos de vista, sem censuras, para tentar obter o favorecimento popular. A segunda porque a transparência informativa constitui elemento essencial para um povo que vigia e se propõe a exigir a responsabilidade dos membros dos órgãos de governo na gestão da coisa pública.
Dessa forma, fácil deduzir que a relação entre o exercício de mandato de representação popular e a propriedade sobre os meios de comunicação constituem uma anomalia caracterizada pela mistura entre os sistemas midiático e político nacional, com grave repercussão na competição entre as forças que previamente deveriam selar um pacto para uma imprensa livre de qualquer pressão, tanto política quanto econômica.
Respirar democracia implica, portanto, conviver num ambiente de debate e procura pelo consenso a partir dessa distinção entre o público e o privado. Por isso nos parece essencial nesta quadra da história brasileira registrar e pensar criticamente sobre a intenção da ADPF 429 protocolada pela Presidência da República, no final de 2016, que requer que o STF declare a inconstitucionalidade de decisões judiciais que têm impedido a outorga ou a renovação de concessões de rádio e TV a detentores de mandato eletivo, sob o argumento de que essas decisões ofendem preceitos constitucionais como o do valor social do trabalho e da livre iniciativa, da primazia da lei, da livre expressão e da liberdade de associação. Em outras palavras: a referida ADPF 429 pretende a continuidade da utilização de patrimônio público para se atingir interesses privados.
É significativo que seja a Presidência da República a que proponha a ação em momentos conturbados da vida nacional, no meio de investigações e prisões de membros do Legislativo e do Executivo, que exigem, precisamente, o conhecimento da integralidade dos fatos e acontecimentos como forma de efetivar valores democráticos e republicanos e, logicamente, direitos fundamentais.
Por entendermos que a manutenção de radiodifusores entre os membros do Legislativo e do Executivo é deletéria para a formação de uma opinião pública livre, faremos uma síntese das ações que combatem essa prática e teceremos alguns breves comentários no plano jurídico-constitucional sobre a ADPF 429 (relatora a Min. Rosa Weber), ora em exame pela Corte Constitucional. Na nossa visão a ADPF presidencial vai na contramão das ações exemplares que assumem, atualmente, particular relevância no combate da manutenção da propriedade de veículos de comunicação por parte de titulares de mandato eletivo.
1. OS ANTECEDENTES DA ADPF 429 E AS DECISÕES QUESTIONADAS NO REQUERIMENTO AO STF
Apesar da dificuldade de levantamento do número exato de titulares de mandato que são simultaneamente detentores de outorgas de radiodifusão no país, alguns dados vêm a nosso auxílio. Vale apontar que os problemas para avançar numa pesquisa sobre o tema decorrem da falta de transparência e de acessibilidade na divulgação de dados oficiais, bem como resultado da utilização de medidas evasivas, dentre elas a de registrar as outorgas em nome de parentes, afiliados ou sócios dos “reais proprietários”. Sem embargo, os bancos de dados Donos da Mídia e Transparência Brasil – Excelências (mantidos por organizações externas ao ambiente acadêmico) ofereceram, respectivamente, listas contendo 271 e 270 mandatários favorecidos com o voto popular e ao mesmo tempo radiodifusores no país[1].
Diante da extensão dessa apropriação dos veículos por diversos segmentos políticos, bem como das articulações com o empresariado brasileiro, cumpre reconhecer a atuação do Ministério Público Federal voltada para eliminar essa prática, que hoje é comumente denominada de coronelismo eletrônico e que consiste, precisamente, em que titulares de mandato eletivo sejam sócios ou associados de emissoras de rádio e de televisão e assim possam promover a si mesmos e aos seus aliados, hostilizando e vedando a expressão dos adversários[2].
As ações cursam em vários Estados e contam com o lastro de representações de entidades como INTERVOZES[3] (Coletivo Brasil de Comunicação Social) e outras da sociedade civil que já no ano de 2015 requeriam o cancelamento judicial das concessões, permissões e autorizações de radiodifusão, outorgadas a pessoas jurídicas que tivessem mandatários no Legislativo e no Executivo como sócios ou associados.
Produto dessa reação é a recente sentença proferida pela 10ª Vara Federal de Porto Alegre (RS) – decisão de 04.09.2017 – cassando a concessão da rádio Nonoai, emissora localizada nesse município do Rio Grande do Sul, em função do deputado federal João Rodrigues (PSD/SC) integrar o quadro societário[4].
Também em agosto do presente ano, o Ministério Público Federal em Pernambuco (MPF/PE) ajuizou ação civil pública – Processo nº 0811771-96.2017.4.05.8300 – solicitando à Justiça Federal, com urgência, a suspensão da concessão de serviço de radiodifusão da Rede Brasil de Comunicações Ltda, de Sertânia, e da Rádio Rio Pontal FM Ltda. de Afrânio. O requerimento contempla que deixem de ser concedidas novas outorgas de serviço de radiodifusão, ainda que por intermédio de pessoas jurídicas das quais sejam sócias, e finalmente que a União seja condenada a realizar nova licitação do serviço outorgado a essas empresas. O motivo da ação é justamente o fato de as empresas contarem com deputados federais como sócios.[5]
Ressalte-se que já existem decisões judiciais proferidas por tribunais superiores retirando as concessões de parlamentares. Nesse sentido, podem-se referenciar a decisão liminar concedida em razão do Agravo de Instrumento nº 0012093-34.2017.4.01.0000/PA (processo original nº 0027003-40.2016.4.01.3900) em que o Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1), em Brasília, suspendeu a concessão da Rádio Clube do Pará (PRC5), de propriedade do senador Jader Barbalho (PMDB-PA) e de sua ex-esposa, a deputada federal Elcione Barbalho (PMDB-PA), fixando multa pecuniária de R$ 50 mil por dia[6].
Na mesma toada, o Ministério Público no Distrito Federal (MPF/DF) propôs várias ações civis públicas para anular a renovação e/ou concessão de outorga de cinco empresas de rádio e TV de deputados e ex-deputados federais. Aliás, como noticia o próprio MPF, houve favorecimento pessoal nas concessões, uma vez que os parlamentares – sócios das empresas – participaram das votações em que foram analisados e deferidos os pedidos de concessão e renovação dessas outorgas (MPF/DF)[7].
Por sua vez, o Tribunal Regional Federal da 3ª Região (TRF-3) determinou o cancelamento das concessões de cinco emissoras de rádio que têm como sócios proprietários os deputados federais Luiz Felipe Baleia Tenuto Rossi (PMDB) e Paulo Roberto Gomes Mansur (PRB). A medida atende a pedido do Ministério Público Federal que, por meio da Procuradoria Regional dos Direitos do Cidadão em São Paulo, ajuizou ações civis públicas contra os parlamentares em novembro de 2015. Com as decisões, ficou suspensa a execução dos serviços de radiodifusão da Rádio Cultura FM Santos LTDA., da Sociedade Rádio Cultura São Vicente LTDA. e da Empresa de Comunicação PRM LTDA., de Paulo Roberto Mansur, bem como da Rádio Show de Igarapava LTDA. e da Rádio AM Show LTDA., que contam com a participação de Baleia Rossi em seus quadros societários (MPF/SP)[8].
2. A INCONSTITUCIONALIDADE DETECTADA: RAZÕES PARA A IMPROCEDÊNCIA DA ADPF 429
2.1 No regime democrático e republicano o poder concedente não pode se confundir com o concessionário
A utilização das concessões de TV, comercial, educativa e comunitária, como ‘moeda de barganha’ entre o Executivo e o Legislativo – o chamado coronelismo eletrônico – permaneceu na contramão da redação do Art. 54 da Constituição Federal de 1988 que veda categoricamente, desde a expedição do diploma, que Deputados e Senadores firmem ou mantenham contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes (art. 54, inciso I, alínea a); e que, desde a posse, ocupem cargo ou função de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades referidas no inciso I, a (art. 54, inciso II, b).
Apesar da consistência das normas constitucionais, a Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI) e a Secretaria de Serviços de Comunicação Eletrônica do Ministério das Comunicações entendem que as vedações constitucionais não vedam a propriedade, havendo apenas proibição de que os parlamentares gerenciem ou dirijam os meios (LIMA, 2015, p. 327)[9]. Trata-se de um entendimento ao arrepio da intenção razoável do constituinte de desvincular o Estado e as forças políticas dos meios que devem cumprir papel inegável na difusão de informações, e que na contemporaneidade adquirem uma importância maiúscula na formação e desenvolvimento da opinião pública.
Ao amparo do absurdo desse tipo de interpretações se mantém uma situação flagrantemente inconstitucional, que cristaliza e fomenta um campo de manipulações, seletividade de notícias e busca pela manutenção continuada no poder que o acesso à exploração dos meios de comunicação possibilita.
Por isso, parece-nos que neste terreno ganha destaque a atuação da Procuradoria e as ações civis públicas, posto que a violação ao conteúdo jurídico do direito à informação e a quebra das vedações constitucionais transcende a esfera individual para se projetar no controle republicano do poder estatal e à própria democracia.
Certamente, como destaca a UNESCO, a maneira de realizar o licenciamento e a distribuição do espectro eletromagnético são determinantes para que haja a garantia da pluralidade e diversidade da mídia, igualdade de condições no plano econômico e transparência da propriedade.[10]
Nesse sentido e com efeito, quando o poder concedente se confunde com o próprio concessionário se anula a possibilidade de uma democracia crítica, posto que a divulgação de informações acerca do exercício do poder estatal deixa de ser vinculada ao interesse público.
Vista a situação por esse prisma, se revela um óbvio conflito de interesses, uma vez que cabe ao Congresso Nacional apreciar os atos de concessão e renovação das licenças de emissoras de rádio e TV, incumbindo-lhe, ainda, decidir acerca da sua não renovação, nos termos do Art. 223 da Carta de 1988:
Art. 223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concessão, permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, observado o princípio da complementaridade dos sistemas privado, público e estatal.
§ 1º O Congresso Nacional apreciará o ato no prazo do art. 64, § 2º e § 4º, a contar do recebimento da mensagem.
§ 2º A não renovação da concessão ou permissão dependerá de aprovação de, no mínimo, dois quintos do Congresso Nacional, em votação nominal.
§ 3º O ato de outorga ou renovação somente produzirá efeitos legais após deliberação do Congresso Nacional, na forma dos parágrafos anteriores.
Veja-se que ao examinar as competências do Executivo e do Legislativo neste artigo em conexão com as vedações do artigo 54, é possível desprender, em interpretação sistemática, norma que relaciona tanto umas quanto outras – competências e vedações – ao regime democrático e à forma de governo republicana. A Constituição restringe totalmente a mistura de exercer mandato no Congresso Nacional e ser sócio de empresa de rádio e TV. Isso porque é precisamente o Congresso, via decreto legislativo, o órgão incumbido de apreciar o ato de outorga e de renovação de concessão, permissão ou de autorização dos serviços de radiodifusão sonora de sons e imagens, como determinando no artigo 223.
Aliás, o princípio da moralidade na atuação dos mandatários de cargo eletivo, verdadeiro princípio geral do Direito Público, implica que estes devem manter um comportamento do qual não retirem proveitos indevidos ou benefícios por conta de estarem vinculados à atuação do Estado. [11]
Ainda, cabe observar que a Constituição Federal em seu artigo 17, § 3º assegura o acesso gratuito dos partidos políticos ao rádio e à televisão justamente para efetivar o pluralismo e a diversidade de propostas e programas. Resta também esvaziado o referido equilíbrio quando alguns candidatos têm a exploração cotidiana dos meios.
2.2 As ADPF´s 246 e 379 e a tentativa de resposta governamental com a ADPF 429
Tentando buscar uma decisão com efeitos para todos (erga omnes) e vinculante, ou seja, que reconheça a inconstitucionalidade do coronelismo atingindo a todos os detentores de mandato eletivo que se encontram nesta situação e que impeça novas outorgas, o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) apresentou duas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), – 246 e 379 – distribuídas por dependência ao Min. Gilmar Mendes, respectivamente, em 2011 e 2015. Em ambas as ações há parecer favorável do Procurador Geral da República.
Apesar dessas ações estarem em tramitação no STF, é bom salientar o voto da Min. Rosa Weber no julgamento da Ação Penal 530, no qual reconheceu que os artigos 54, I, “a” e 54, II, “a” da Constituição Federal de 1988 contêm uma proibição clara que impede deputados e senadores de serem sócios de pessoas jurídicas titulares de concessão, permissão ou autorização de radiodifusão. Disse a Ministra: “(…) Há um risco óbvio na concentração de poder político com controle sobre meios de comunicação de massa. Sem a proibição, haveria um risco de que o veículo de comunicação, ao invés de servir para o livre debate e informação, fosse utilizado apenas em benefício do parlamentar, deturpando a esfera do discurso público”[12].
Como contraponto a essas ações concentradas de constitucionalidade, bem como às ações civis públicas propostas pelo Ministério Público Federal, o Presidente da República apresentou no final de 2016 a ADPF que requer que o STF declare (…) a inconstitucionalidade de decisões judiciais que têm impedido a outorga ou a renovação de concessões de rádio e TV a detentores de mandato eletivo. O argumento central do pedido é que as decisões dos tribunais inferiores ofendem preceitos fundamentais como o do valor social do trabalho e da livre iniciativa, da primazia da lei, da livre expressão e da liberdade de associação.
Surpreende a arguição de princípios legítimos, mas aplicáveis em searas jurídicas diversas da reconhecível no caso em pauta para justificar um desvio ético-político que representa ofensa ao princípio democrático. Além da Constituição de 1988 ser uma “ordenação quadro”, que lhe impõe aos mandatários o respeito a claras vedações que se revertem em garantias para a coletividade, como acontece com as expostas no artigo 54, a Constituição como “ordenação fundamental” rege a conduta dos poderes do Estado e de seus membros. (Alexy: Pp. 77/78). [13]
Uma interpretação pautada pela razoabilidade, pela congruência lógica entre o motivo da vedação constitucional e a necessidade de prestigiar o ambiente democrático, a transparência e o direito de comunicação (artigo 220), impossibilita que as alegações aduzidas na inicial da ADPF 429 sirvam de base para a chancela da promiscuidade histórica entre as emissoras de radiodifusão e políticos profissionais. É urgente acabar com essa prática que remonta a um cenário no qual os patrimônios do Estado e dos governantes acabam por se misturar em clara afronta ao interesse público.
O arguente da ADPF 429 parece contar com que talvez a imensa maioria dos brasileiros não conheça que tanto o rádio como a televisão são serviços de caráter público e não simples propriedades de seus exploradores, e que o coronelismo eletrônico é mais um mecanismo de perpetuação dos mesmos grupos econômicos dominantes no setor da comunicação à procura de satisfazer seus interesses privados que redundam em maiores formas de concentração do poder em menoscabo às normas constitucionais.
É logico supor que emissora de rádio ou televisão que tenha alguém exercendo cargo público como sócio não será crítica, por exemplo, ao seu partido ou aos financiadores da campanha. Por sinal, a ADPF 379 traz casos diversos em que essa mistura do público e do privado criou mais de um empecilho à transparência administrativa.
A Constituição Federal propõe um sistema de comunicação que permita o confronto de ideias como pressuposto essencial, não opcional, para a formação de uma opinião pública independente. O destinatário principal desta discussão é o brasileiro que precisa ter acesso às informações críveis e plurais. Portanto, o coronelismo eletrônico resulta em uma inconstitucionalidade flagrante, transformando o rádio e a TV em instrumentos de competição por apoio eleitoral ao invés de meios necessários para o reconhecimento constitucionalmente exigido da pluralidade, questão indispensável no regime democrático e republicano.
Em suma, as ADPF nº 246 e 379, apresentadas pelo PSOL, devem ser julgadas procedentes e, consequentemente, a ADPF 429 não pode ter êxito, sob pena de a radiodifusão continuar sendo mais um elemento de continuidade das inúmeras práticas antidemocráticas e antirrepublicanas que minam a eficácia da proposta do constituinte.
Notas e Referências:
[1] Cf. explicações sobre as metodologias utilizadas pelos referidos Bancos de Dados em: Santos, Suzy dos (coord.) Coronelismo eletrônico: dinâmicas assimétricas de poder e negociação – Clientelismo e patrimonialismo nas políticas de comunicação brasileiras. Programa de Pós-Graduação em Comunicação (ECO-UFRJ). Período de execução: 06/2014- 05/2017. Disponível em: < https://issuu.com/peic/docs/projeto_coronelismo__1_>. Acesso em: 15jul.2017.
[2] LIMA, Venício A. de; LOPES, Cristiano. Rádios comunitárias: coronelismo eletrônico de novo tipo (1999-2004). Projor, jun. 2007. Disponível em:
< http://observatoriodaimprensa.com.br/download/Coronelismo_eletronico_de_novo_tipo.pdf >. Acesso em: 15 ago. 2017.
[3] INTERVOZES (Coletivo Brasil de Comunicação Social) et. al. Representação. Disponível em:<http://www.fndc.org.br/system/uploads/ck/files/Representa%C3%A7%C3%A3o_Pol%C3%ADticos_MPF(1).pdf>. Acesso em: 05 jun.217.
[4] VIEIRA, Ramênia. JUSTIÇA FEDERAL CANCELA CONCESSÃO DE EMISSORA DE RÁDIO GAÚCHA LIGADA A DEPUTADO FEDERAL. Disponível em: <http://www.intervozes.org.br/direitoacomunicacao/?p=29985>.Acesso em: 11set.2017.
[5] VIEIRA, Ramênia. MPF/PE entra com ação contra parlamentares com participação em empresas de radiodifusão. Disponível em:<http://Www.Intervozes.Org.Br/Direitoacomunicacao/?P=29967> Acesso em: 11 ag.2017.
[6] Numerações processuais: Sistema Clube, RBA, Elcione Barbalho e Jader Barbalho: nº 0026999-03.2016.4.01.3900; Beija-Flor Radiodifusora e Cabuçu Borges: nº 0027000-85.2016.4.01.3900; Carajás FM e Elcione Barbalho: nº 0027001-70.2016.4.01.3900; Belém Radiodifusão e Jader Barbalho: nº 27002-55.2016.4.01.3900; Rádio Clube PRC-5, Elcione Barbalho e Jader Barbalho: nº 0027003-40.2016.4.01.3900.
[7] MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL . MPF/DF questiona concessões de rádio e TV de parlamentares. Disponível em:<http://www.mpf.mp.br/df/sala-de-imprensa/noticias-df/mpf-df-questiona-concessoes-de-radio-e-tv-de-parlamentares>. Acesso em: 15 jun.2017.
[8] MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. MPF/SP obtém cancelamento das concessões de rádios administradas pelos deputados Beto Mansur e Baleia Rossi. Disponível em:<http://www.mpf.mp.br/sp/sala-de-imprensa/noticias-sp/apos-acoes-do-mpf-sp-trf-3-cancela-concessoes-de-emissoras-de-radio-administradas-pelos-deputados-baleia-rossi-e-beto-mansur>.Acesso em: 20 jun.2017
[9] LIMA, Venício Artur de. Cultura do silêncio e democracia no Brasil: ensaios em defesa da liberdade de expressão (1980-2015). Brasilia: Editora UnB, 2015.
[10] Sobre o ponto consulte-se UNESCO. Indicadores de desenvolvimento da mídia: marco para a avaliação do desenvolvimento dos meios de comunicação. – Brasília : UNESCO, 2010. Disponível em: < http://unesdoc.unesco.org/images/0016/001631/163102POR.pdf >. Acesso em: 15 jul. 2017.
[11] Sobre o ponto, Pietro Alarcón, Ciência Política, Estado e Direito Público. 2ª ed. São Paulo: Verbatim. Pp. 329-331.
[12] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação penal 530, voto da Min. Rosa Weber. Disponível em:< http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=7516225. Acesso em 15 de jun.2017.
[13] Robert Alexy. Constitucionalismo Discursivo. Trad. de L.A. Heck. POA: Livraria do Advogado. 2007.
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