Lembranças prévias de uma

Por Phillip Gil França - 30/07/2015

Conforme ampla pesquisa histórica de Pedro Franco[1], Charles-Louis de Secondat, o barão de Montesquieu, analisava a Ordenança de 25 de março de 1302, de Felipe IV, o Belo, Rei da França, quando produziu o célebre comentário: ‘Nous avons aujourd’hui une loi admirable’.

A admirável lei em questão estatuíra a figura do ‘procureur du roi’, um agente real com presença assegurada em cada tribunal para, em nome do monarca, perseguir todos os criminosos.

Pela primeira vez na história, [sinalizava-se] um estatuto do Ministério Público e seus agentes. Motivo pelo qual nove entre dez autores que se debruçam sobre as origens do Ministério Público apontam como seu registro de nascimento precisamente a Ordenança de Felipe, o Belo.

A instituição, porém, não nasceu de uma penada. Ela foi sendo gerada ao longo de séculos de história. Na busca das origens mais remotas do Ministério Público é possível retroceder até 4 mil anos.

O italiano Berto Valori, citado nas pesquisas de Pedro Franco, estudou inscrições descobertas em escavações e reproduz assim as funções do ‘magiai’, funcionário real no antigo Egito, ancestral dos atuais promotores e procuradores: “É a língua e os olhos do rei do país; castiga os rebeldes, reprime os violentos, protege os cidadãos pacíficos; acolhe os pedidos do homem justo e verdadeiro, perseguindo o malvado e mentiroso; faz ouvir as palavras da acusação, indicando as disposições legais aplicáveis a cada caso; e toma parte nas instruções para descobrir a verdade”[2].

Conforme o pesquisador Franco[3], “na Grécia e Roma antigas também foram encontrados parentes avoengos dos atuais membros do Ministério Público, embora em sua fase embrionária.

Os gregos, segundo registro de Enrique Jimenez Asenjo, possuíam os ‘tesmoteti’, que agiam como os ‘encarregados de denunciar os funcionários públicos ante o Senado ou a assembleia do povo, enquanto que Roma conheceu os praefectus urbis, os praesidis e os procônsules, com atuação nas províncias, bem como os defensores civitatis, os advocati-fiscii e o procurator Caesaris, ao tempo e Augusto, encarregado de vigiar e defender a administração dos bens do Imperador’.

Entretanto, excetuados, talvez, os ‘magiai’ egípcios, de quem pouco se conhece, essas figuras todas careciam das prerrogativas fundamentais que caracterizam o Ministério Público tal como se compreende hoje (...).

Conclui, então, que a atual corrente predominante sustenta que a história da instituição está associada à própria evolução do Estado moderno, e cita Carlos Alberto de Salles para firmar sua posição: “Uma remontagem histórica do Ministério Público para além das origens e formação do Estado Moderno é tarefa na qual os doutrinadores têm se batido sem grande sucesso”[4].

De igual forma, sublinha Carlos Roberto Jatahy que “a história do Ministério Público está vinculada à evolução do Estado moderno e à construção do aparelho estatal, notadamente às atividades relacionadas com a prestação da Justiça.

Sendo o Ministério Público uma instituição voltada para a proteção da sociedade no Estado brasileiro instituído pela nova ordem constitucional, indispensável iniciar seu estudo reflexivo com uma digressão histórica, para melhor compreensão do contexto onde esta se encontra no Estado Democrático de Direito, de seus valores e de sua finalidade ” [5], conforme objetivamente supra apresentado.

Superada então a primeira tarefa, tem-se que o Ministério Público, instituição independente, essencial para a função jurisdicional do Estado (em questões que abrangem sua competência), imprescindível para a manutenção da ordem jurídica e para proteção do interesse público, tem o dever de fiscalizar todos os atos administrativos.

O poder/dever de exigir do Estado o respeito às normas – expressas ou não – assecuratórias dos direitos do ser humano digno apresenta-se indicado no art. 129, II da Constituição Federal. Para tanto, utiliza-se, entre outras, de ferramentas constitucionais das quais possui titularidade (art. 129, III).

Os principais instrumentos, expressos no texto constitucional, são a ação civil pública e o inquérito civil, utilizados para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Cabe ainda ao Ministério Público, na forma preconizada no caput do art. 127 da Constituição, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Em relação à tutela dos interesses indisponíveis, o objeto de proteção do Ministério Público engloba três situações distintas:

a) impedir a disposição de um interesse considerado absolutamente indisponível pela lei;

b) zelar para que, nos casos de interesses relativamente disponíveis, a disposição sobre eles se opere conforme as exigências contidas na lei;

c) zelar pela prevalência do bem comum, nas hipóteses em que, inexistindo qualquer indisponibilidade do interesse questionado, esteja manifesta a presença do interesse da coletividade na solução do problema.

Explica Sauwen Filho que, enquanto as duas primeiras situações sejam fáceis de identificar, como no caso do zelo pelo direito à vida humana, à liberdade do cidadão, à sua saúde e integridade física, como relação à primeira das hipóteses e a defesa dos interesses de incapazes, configurando na fiscalização da alienação de bens a eles pertencentes para assegurar as cautelas previstas na lei para essas alienações, a terceira situação, por vezes, torna-se de difícil configuração. Eis que, em muitas ocasiões, a sua identificação implica a utilização de critérios subjetivos do órgão do Ministério Público

Conforme João Francisco Sauwen Filho, “ao definir o Ministério Público como uma instituição permanente, em seu art. 127, da Carta da União, encampava o mandamento constante do art. 1 da Lei Complementar Federal 40, de 14 de dezembro de 1981. Essa assertiva veio, mais tarde, a ser reafirmada no art. 12 da Lei 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 – Lei Orgânica Nacional do Ministério Público.

Assim, o Constituinte, partindo do pressuposto de que o Estado atual é permanentemente compelido a realizar o cidadão na sociedade por ele organizada, reconhecendo-lhe direitos, defendendo seus legítimos interesses, preservando a ordem jurídica e o próprio regime democrático, zelando pela integridade dos interesses sociais e individuais indisponíveis, inclusive promovendo junto ao Judiciário as medidas necessárias e compatíveis a esses deveres, reconheceu o Ministério Público o caráter de órgão governamental [institucional] permanente, através do qual manifesta sem solução de continuidade a sua soberania para atender a esses misteres”[6].

Em suma, segundo Hugo Nigro Mazzili, “o Ministério Público é um órgão do Estado (não do governo, nem do Poder Executivo), dotado de especiais garantias, ao qual a Constituição e as leis remetem algumas funções ativas ou interventivas, em juízo ou fora dele, para a defesa de interesses da coletividade, principalmente os indisponíveis e os de larga abrangência social”.

Assim, tendo em vista a determinação constitucional de que os atos administrativos estão sujeitos à revisão judicial e às competências constitucionais conferidas ao Ministério Público, firma-se que o Parquet – sendo responsável pela preposição de medidas protetoras dos interesses coletivos e difusos, da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e individuais indisponíveis – também exerce controle de tais atos da Administração Pública, justamente para assegurar a ampla efetividade de suas prerrogativas de guardião do Estado Democrático de Direito, composto pelos valores que protege, conforme mencionado.

Isto é, o respectivo controle ocorre mesmo antes do alcance da esfera judicial, pois o Ministério Público também tem o poder de exigir explicações das atividades das pessoas públicas – inclusive – que eventualmente desrespeitem as garantias individuais constitucionais ou ameacem a harmonia dos Poderes instituídos.

A extensão da atividade de controle do Poder Executivo pelo Ministério Público pode ser retratada na redação do art. 10 da lei que instituiu a ação civil pública (Lei 7.347/85): “Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) ano, mais multa de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional – ORTNs, a recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil, quando requisitados pelo Ministério Público” (grifos nossos).

Como se denota, efetivamente o Ministério Público representa no Estado o permanente fiscalizador e atuante operador da conformação da lei aos valores do direito. Para tanto, como exposto no exemplo supra, encontra-se munido de prerrogativas suficientes para a promoção deste fundamental mister.

Conforme anteriormente indicado, a figura do inquérito civil público se apresenta como instrumento hábil para o levantamento de informações acerca da devida correlação da atuação da entidade pública com as respectivas finalidades e determinações legais.

O inquérito civil (art. 6.º, VII, da LC 75/93 e art. 8.º, § 1.º, da Lei 7.347/85) – regulamentado no âmbito do Ministério Público Federal (Conselho Superior do MPF) pela Resolução 87/2006 – é procedimento investigatório, instaurado e presidido pelo Ministério Público, destinado a apurar a ocorrência de fatos que digam respeito ou acarretem danos efetivos ou potenciais a interesses que lhe incumba defender, servindo como preparação para o exercício das atribuições inerentes às suas funções institucionais. Contudo, não é condição de procedibilidade para o ajuizamento das ações titularizadas pelo Ministério Público (conforme art. 1.º da Resolução CSMPF 87/2006).

Importante ferramenta estabelecida via o inquérito civil é aquela expressada no art. 22 da Resolução em tela, a qual prevê a possibilidade de realização de audiências públicas, pelo Ministério Público, com a finalidade de defender a obediência, pelos Poderes Públicos e pelos serviços de relevância pública e social, dos direitos e garantias constitucionais.

Assim expressa o § 1.º do respectivo artigo: “as audiências serão precedidas da expedição de edital de convocação, a que se dará publicidade, bem como de convites, nos quais constarão: I – a data e o local da reunião; II – o objetivo; III – a disciplina e a agenda da audiência.” Ainda, ressalta o § 2.º que poderá ser disponibilizado material para consulta dos interessados na participação da audiência, fato que denota o caráter facilitador de instrumentos estatais voltados a uma concreta realização do dever de prestação de boa informação, gerar construtivo debate e alcançar um resultado realmente produtivo.

Decorrente (mas não exclusivamente) das investigações apuradas pelo instrumento do inquérito civil, poderá o Ministério Público tomar, em qualquer fase da investigação ou no curso da ação judicial, compromisso do interessado quanto ao ajustamento de sua conduta às exigências legais, impondo-lhe o cumprimento das obrigações necessárias à reparação do dano ou prevenção do ilícito, tudo de acordo com consistente motivação das obrigações, prazos e condições estipuladas no compromisso.

Determina o art. 21 da mencionada resolução administrativa que “o compromisso de ajustamento de conduta deverá conter: I – nome e qualificação do responsável; II – descrição das obrigações assumidas; III – prazo para cumprimento das obrigações; IV – fundamentos de fato e de direito; V – previsão de multa cominatória no caso de descumprimento.”

Finalmente, poderá o Parquet, no exercício de suas atribuições previstas no art. 129, II e III, da CF – de ofício ou mediante provocação – expedir, nos autos de inquérito civil ou procedimento administrativo, recomendações para que sejam observados os direitos e interesses que lhe incumba defender, dando, de tudo, plena publicidade.

Ressalta-se, nessa linha – em razão da aplicabilidade no controle do Poder Executivo – que o Ministério Público poderá, no exercício das funções referidas no artigo anterior, sugerir à esfera de poder competente a edição de normas, a alteração da legislação em vigor ou a adoção de medidas destinadas à efetividade dos direitos assegurados legalmente, nos termos do art. 6.º, XX, da LC 75/93.

Como firmado, o Ministério Público, na condição de guardião da sociedade, tem o dever de caminhar proximamente ao Poder Executivo. Não apenas, tem também o dever de desconfiar da atuação do Executivo. Esse caminhar desconfiado pode conceder ao cidadão a tranquilidade de um leal aliado, estabelecido para que o seu bem seja incansavelmente promovido pelo Estado.

Trata-se aqui, obviamente, de construtiva desconfiança como dever estatal e característica própria do regime democrático. Desconfiança que se realiza no permanente questionamento e verificação da conformidade jurídica de toda atuação do Poder Executivo.

Ou seja, afirma-se que o Ministério Público precisa desconfiar da atuação do Executivo, no sentido de concretização de seus deveres constitucionais de proteção dos valores democráticos e republicanos que sustentam o Estado nacional.

O Ministério Público existe para atuar perante o Estado, vigiando suas competências. Para tanto, possui especiais e constitucionais instrumentos positivados para consecução do seu mister.

Além disso, o Ministério Público possui um sofisticado ânimo – viés, objetivo – para o exercício de suas tarefas fiscalizadoras e para a efetivação da cobrança do Estado conforme os valores, basicamente, que remontam a ideia de responsabilidade estatal.

Isto é, não se faz algo senão com a finalidade do interesse público, porém, se o fizer inadequadamente, responda com as respectivas sanções proporcionais à falta cometida.

O Estado, conforme almeja a Constituição, é voltado ao bem do cidadão, assim, é essencial que seus instrumentos de proteção e correição de suas engrenagens corroídas – ou de eventuais falhas de seu sistema – possuam um tratamento atento para tornar-se um maquinário moderno e ágil para alcançar tal finalidade. E, sem dúvida, o papel do Ministério Público para o alcance desse desiderato é crucial.

Primeiramente, não é exagero lembrar que os meios responsáveis pelo controle estatal, como se apresenta o Ministério Público, têm caráter imprescindível para a manutenção da segurança dos atos administrativos. Igualmente, por exemplo, pois pertinente para o desenvolvimento da sociedade, são os reflexos na economia que essa segurança gerará, tais como: maior confiabilidade da sociedade pelos serviços prestados; maior investimento no mercado nacional; desenvolvimento do ambiente financeiro interno e, consequentemente, a evolução progressiva da economia.

Dessa maneira, compreender o modo e os limites de como o Poder Executivo deve funcionar é primordial para o entendimento de quais serão os rumos dos setores econômicos sobre os quais atuam e, consequentemente, os rumos da sociedade.

O Estado que se autodenomina de democrático de direito deve não apenas ter a consciência do exercício da justiça como meio de pacificação e de desenvolvimento social, mas também deve saber instrumentalizar tais meios para conceder efetivos resultados de suas pretensões. Esse é o papel do Judiciário e de um Ministério Público institucionalmente forte.

O controle do Poder Executivo existe para aqueles que concederam parcelas de sua autodeterminação (liberdade individual) ao ente criado para agir em prol do seu bem-estar possam encontrar a paz e a segurança de que seus direitos não serão ameaçados, e, na ocorrência de ameaça ou dano, prontamente se verificará a correspondente ação pacificadora legítima.

O controle do Poder Executivo é engrenagem essencial da atividade estatal e representa, inclusive, uma das formas como se consegue determinar o grau de exercício democrático de direito de um dado Estado.

O que se sabe sobre a limitação administrativa coincide com aquilo que se pretende para o detentor de coisa alheia.

O controle exercido diretamente pelo dono da coisa – ou por fiscais indicadas por seu dono, como o Ministério Público – deve ter parâmetros e regras claras, com meios, inclusive, que garantam sua efetividade empírica.

Nesta linha, o Estado – que gere a coisa pública (de todos) – deve atuar sempre em prol do atendimento do interesse do titular dessa coisa pública: o cidadão.

Nesse sentir, daqueles que exercem o ônus público de segurança e promoção do cidadão e da própria coisa pública, indispensável se faz o estabelecimento de regras objetivas, coerentes, factíveis e conectadas aos anseios dos partícipes do Estado, equitativamente.

O legítimo controle do Executivo possui essa característica, então, de conceder ao titular da coisa a oportunidade de confiar que o detentor dessa coisa está atuando com o nobre fim de desenvolvimento de todos, sinergicamente.

Promover o bem-estar do povo é a proposta vital do Estado e dos seus governantes, e começa com a satisfação de suas necessidades materiais. Mas o povo não pode esperar de braços cruzados a salvação pelo Estado. Deve, sim, ter consciência que a máquina estatal é um instrumento que, como outros, depende da boa habilidade de manejo.

Sair da situação passiva, com o fito de autoinvestimento em bem-estar, é essencial para o amadurecimento social com vistas ao desenvolvimento de um povo.

Deixar a posição de latência significa voltar os olhos a si próprio, perceber os defeitos e as virtudes, e equalizá-las para que cada indivíduo encontre sua possibilidade de contribuição à sociedade que faz parte.

Conforme as ideias de Confúcio[7], quando o povo reforma a si próprio e tem noção de vergonha, a lei e, por conseguinte, a ameaça de punição nunca precisam ser evocadas.

Continua, afirmando que a orientação pela virtude, entretanto, não pode ser efetiva a menos que o governante dê um exemplo moral para o seu povo. Segundo o mestre chinês que viveu entre 551 – 479 a. C: “Governar é corrigir. Se você der exemplo ao ser correto, quem ousaria continuar sendo incorreto?”

Explica, adiante, que existe uma perspectiva negativa e outra positiva da doutrina de que governar é dar exemplo. O ponto negativo é que, se o próprio governante falha em ser correto, mas insiste em punir seus administrados por serem incorretos, estará se colocando acima da lei, e o povo terá consciência da injustiça. Por outro lado, o ponto positivo é que o povo sempre olha para os seus melhores homens, e, se aqueles em posição de autoridade dão exemplo, isso será imitado mesmo se o povo não receber ordens para assim proceder.

Afirma Confúcio: “se um homem é correto, então haverá obediência sem que ordens sejam dadas; mas se ele não é correto, não haverá obediência, mesmo que ordens sejam dadas”.

Finalmente, conclui-se que o controle do Poder Executivo pelo Ministério Público deve observar – na plenitude de suas possibilidades – qual é o melhor caminho para que o máximo dos valores fundamentais e sociais do homem possam ser atendidos com o mínimo impacto econômico do cidadão.

Isto é, impõe-se a utilização dos instrumentos jurídicos existentes de proteção e promoção do homem de forma a atender ao primordial sentido da ordem estabelecida, qual seja: a) manter condições ambientais jurídicas para que o homem se insira no Estado; b) trabalhe para o progresso deste e para o seu desenvolvimento pessoal e intersubjetivo; c) propulsione a organização e a atuação do Poder Público para um constante atendimento adequado dos anseios constantemente renováveis do povo.

Nesse contexto, espera-se que o homem-cidadão receba a suficiente intervenção estatal em sua vida – nem em demasia, tampouco insuficiente, mas a necessária para a sua promoção como personagem principal da República – onde se insere a figura do Estado responsável e responsabilizável, mediante o controle do que é de todos e de cada um.

Sublinhe-se, então, com base em seus deveres institucionais previstos pela Constituição Federal, que o Ministério Público é primordial ferramenta para a fiscalização e controle da atividade executiva do Estado, observando integralmente os interesses individuais e difusos dos partícipes da sociedade.

Notas e Referências:

[1] FRANCO, Pedro. Anotações para a história: Procuradoria da República no Paraná. Curitiba: Artes & Textos, 2002, p. 7.

[2] Id. p. 8. [3] Id.

[4] SALLES, Carlos Alberto de, Entre a Razão e a Utopia: A formação Histórica do Ministério Público. In Ministério Público II: Democracia. VIGLIAR, José Marcelo Menezes; MACEDO JUNIOR, Ronaldo Porto (coords.). São Paulo: Atlas, 1999. p. 13, citado por Pedro Franco, op. cit. p. 9.

[5] JATAHY, Carlos Roberto H. O Ministério Público e o Estado Democrático de Direito: Perspectivas Constitucionais da Atuação Institucional. Rio de Janeiro: Lúmen Juirs, 2007, p. 147.

[6] Sauwen Filho, João Francisco. Ministério Público brasileiro e o Estado Democrático de Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 196-206

[7] Lau, D. C.. In: L&PM Pocket. Os Analectos - Confúcio. Porto Alegre.

Phillip Gil França é Pós-doutor (CAPES_PNPD), Doutor e Mestre em direito do Estado pela PUC/RS, com pesquisas em “Doutorado sanduíche – CAPES” na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Membro do Instituto dos Advogados do Paraná. Professor de Direito Administrativo (mestrado e graduação) da Universidade de Passo Fundo, autor dos livros “Controle da Administração Pública”, 3 Ed. (RT, 2011) e “Ato Administrativo e Interesse Público”, 2 Ed (RT, 2014), e tradutor da obra “O Princípio da Sustentabilidade – transformando direito e governança“, de Klaus Bosselmann. Professor dos Cursos de Especialização do IDP (Brasília), Abdconst (Curitiba) e Unibrasil (Curitiba). Email: phillipfranca@hotmail.com / Facebook: Phillip Gil França