Coluna Empório Descolonial / Coordenador Marcio Berclaz

A política neoliberal e desenvolvimentista brasileira favorece a pressão econômica para mineração em terras indígenas. O lobby das mineradoras, dos megaprojetos de produção de energia e do e exportação tensionam os espaços políticos para implementação de emprendimentos de desenvolvimento e tem avançado sobre a natureza nos mesmos moldes coloniais da busca pelo  El Dorado.

Os governos brasileiros alavancaram megaprojetos desenvolvimentistas no território nacional pelo viés exclusivamente econômico, usando o conceito de desenvolvimento e de progresso como estandarte do colonialismo interno (CASANOVA, 2007). Nos fatos históricos temos inversão econômica estatal e privada para construção de rodovias, estradas, ferrovias, empreendimentos para geração de energia, produção agrícola e pecuária, entre outros, todos espoliando e conquistando os territórios de povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais.

Se num primeiro momento, a desconsideração da humanidade e da personalidade jurídica destes povos fez com que o Estado e a iniciativa privada os violentassem com tais projetos, escravizando-os e utilizando sua mão-de-obra para explorarem seus próprios bens ambientais ao enriquecimento dos conquistadores, por outro lado, ainda que o reconhecimento tardio dessas subjetividades tenha ocorrido no âmbito do Estado, o respeito à decisão dos povos sobre projetos de desenvolvimento é frequentemente violado, relegando a consulta prévia, livre e informada a um documento meramente formal para licenciamento dos empreendimentos para exploração econômica da natureza.

O conceito de interesse público é utilizado comumente usado pelo Estado para redução do interesse coletivo, o qual este ente político representa, ao interesse de grupos específicos que determinam os governos e a economia do país. Em outras palavras, a vontade das classes dominantes sobressai-se com o pretexto do interesse coletivo (MARX; ENGELS, 1984; GRAMCI, 2000).

Este é o argumento trazido à discussão quando se trata de consultar povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais sobre empreendimentos que atingirão seus territórios e bens culturais materiais e imateriais,  para reforçar a tese de que as decisões alcançadas durante a consulta prévia tem efeito vintulantes, ou seja, obrigam o Estado ao cumprimento, ainda que dentre as decisões esteja o veto do projeto de empreendimento, de acordo com o direito à autodeterminação ou livre determinação. (NOGUEIRA, 2016)

Desta feita, para compreender o conceito de autodeterminação dos povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais passa pela discussão do conceito de povo, soberania e Estado. Não nos cabe aprofundar nessas temáticas da teoria do Estado, apenas entender a autodeterminação dos povos indígenas frente à convenção do Estado moderno. (NOGUEIRA, 2016; ANDERSON, 2008; HOBSBAWM, 1990)

O conceito de soberania do Estado, especialmente no século XIX, sobrepõe-se ao conceito de autodeterminação dos povos. O poder de cada povo determinar sobre suas formas de desenvolvimento é substituído pelo poder do Estado e desmembrado em jurisdição interna e autodeterminação internacional. Na teorização do conceito de Estado e sobre qual povo e território este ente imaginário exerce poder, os povos, com suas peculiaridades linguísticas, culturais e étnicas foram suprimidos, visto que o projeto de Estado-Nação se ancorava na homogeneização dos povos e na universalização do Direito, do Estado, da religião, das línguas, da moeda etc. (NOGUEIRA, 2016)

Desta feita, o conceito de autodeterminação dos povos passa a significar autodeterminação do Estado. A multiplicidade de culturas, etnias, línguas e religiões passa a ser comandada pelo projeto de Nação, como Hobsbawm (1990) pontua e não se pode mais falar em autodeterminação dos povos dentro de um Estado. Autodeterminação passa a ser sinônimo de soberania e qualquer demanda por autonomia é vista como afronta à “pátria”. (NOGUEIRA, 2016)

Os movimentos indígenas quando demandam autodeterminação, especialmente no século XX, contestam exatamente a similaridade dentre soberania estatal e autodeterminação dos povos, alegando que autodeterminação tem o sentido de respeito a um povo etnicamente e culturalmente diferenciado da sociedade hegemônica, com direitos territoriais específicos e com direito de determinar suas formas de desenvolvimento, sem implicar em processos de secessão do Estado. (NOGUEIRA, 2016)

O reconhecimento da autodeterminação dos povos indígenas ocorre, principalmente, na segunda metade do século XX, a Convenção n. 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), de 1989, é o mais usado instrumento internacional para proteção dos direitos dos povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais. A Constituição Brasileira de 1988 também representou um grande avanço sobre o reconhecimento dos direitos dos povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais.

O reconhecimento do direito de ‘ser’ ou direito de identidade a estes povos é representativo politicamente porque concomitantemente reconhece-se a autodeterminação, ou seja, o direito de tomar decisões sobre seu território, de escolher os caminhos para seu desenvolvimento e sobre o seu próprio conceito de desenvolvimento. Os direitos territoriais são inerentes ao direito de ser, indissociáveis, elementares para reprodução física e cultural de cada povo, e, reconhecidos como direitos originários, ou seja, anteriores a própria implantação do Estado-Nação nas Américas (NOGUEIRA, 2016; MARÉS, 2006; DANTAS, 2003)

A consulta prévia, livre e informada é resultante do reconhecimento da autodeterminação dos povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais, visto que se compreende a jurisdição dos povos sobre seus territórios e em respeito a isso, os empreendimentos desenvolvimentistas do Estado e da iniciativa privada devem passar pelo processo de conhecimento dos povos e de avaliação sobre seus impactos positivos e negativos, para ao final tomarem a decisão de autorizar ou não o avanço dos projetos avaliados. (NOGUEIRA, 2016)

A Convenção n. 169 da OIT (2011)[1] aplica-se a:

Artigo 1º

a) aos povos tribais em países independentes, cujas condições sociais, culturais e econômicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus próprios costumes ou tradições ou por legislação especial;

b) aos povos em países independentes, considerados indígenas pelo fato de descenderem de populações que habitavam o país ou uma região geográfica pertencente ao país na época da conquista ou da colonização ou do estabelecimento das atuais fronteiras estatais e que, seja qual for sua situação jurídica, conservam todas as suas próprias instituições sociais, econômicas, culturais e políticas, ou parte delas. (OIT, 2011)

Isto significa que a Convenção n. 169 da OIT se aplica a povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais no Brasil. Por esta razão toda compreensão do direito à autodeterminação e consulta prévia, livre e informada já mencionados anteriormente são instrumentos de fundamentação para tese ora defendida, de que a consulta prévia e as decisões que dali surjam sejam vinculantes ao Estado e à iniciativa privada. (NOGUEIRA, 2016)

Nesta esteira, o Ministério Público Federal a Consulta Prévia, determinadas no Protocolo de Consulta Prévia dos Povos Indígenas, partindo do entendimento da Convenção n. 169 da OIT, deve:

[...] perguntar, adequada e respeitosamente, aos povos indígenas sua posição sobre decisões administrativas e legislativas capazes de afetar suas vidas e seus direitos. É um direito dos povos indígenas de serem consultados e participarem das decisões do estado brasileiro por meio do diálogo intercultural marcado pela boa fé.

Esse diálogo deve ser amplamente participativo, ter transparência, ser livre de pressões, flexível para atender a diversidade dos povos e comunidades indígenas e ter efeito vinculante, no sentido de levar o Estado a incorporar o que se dialoga na decisão a ser tomada. (MPF, S/D)

A consulta prévia se observa no artigo 6º da Convenção que dispõe:

Ao aplicar as disposições da presente Convenção, os governos deverão:

a) consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-Ios diretamente;

b) estabelecer os meios através dos quais os povos interessados possam participar livremente, pelo menos na mesma medida que outros setores da população e em todos os níveis, na adoção de decisões em instituições efetivas ou organismos administrativos e de outra natureza responsáveis pelas políticas e programas que lhes sejam concernentes;

c) estabelecer os meios para o pleno desenvolvimento das instituições e iniciativas dos povos e, nos casos apropriados, fornecer os recursos necessários para esse fim.

2. As consultas realizadas na aplicação desta Convenção deverão ser efetuadas com boa fé e de maneira apropriada às circunstâncias, com o objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas propostas. (OIT, 2011)

O processo da consulta prévia deve não somente informar de maneira adequada aos povos e comunidades envolvidas, mas também proporcionar, por meio dos instrumentos necessários, que o entendimento e a escolha sejam livres. Isto porque a OIT trabalha com princípios básicos para compreensão dos direitos nela elencados, quais sejam: autoidentificação, não discriminação, medidas especiais, especificidades socioculturais, consulta e participação e decisão sobre prioridades para seu desenvolvimento. (YAMADA; OLIVEIRA, 2013)

A autoidentificação parte do pressuposto de que as próprias comunidades e povos se declaram e reconhecem-se como membros daquele coletivo étnico e cultural. Resta claro que povos indígenas, povos quilombolas e povos tradicionais possuem suas especificidades culturais, étnicas, linguísticas, mas, sobretudo, encontram-se em similitude por não se identificarem com a sociedade hegemônica, seja pelas questões socioculturais, seja pela economia, fora dos parâmetros civilizatórios ocidentais de industrialização, de ‘mercadorização’ da natureza e do ser humano, de economia de mercado e de financeirização da economia. As especificidades culturais são reconhecidas a partir desse entendimento, compreendendo que a identidade cultural é necessária para sua sobrevivência tanto quanto seus territórios, indissociáveis da compreensão de cultura. (NOGUEIRA, 2016)

A não discriminação é um princípio elementar da Convenção, visto que considera os séculos de colonização pautados em exploração desde povos seja pelo modo de servidão ou de escravização, assim como da espoliação de seus territórios e bens materiais e imateriais, lucrados por meio da opressão e da exclusão, amparadas no racismo e na discriminação, e, por estes motivos, reconhece seus direitos e garantia para o livre usufruto destes sem quaisquer impedimentos discriminatórios. A partir da não discriminação pode-se inferir sobre a necessidade das medidas especiais, que são os instrumentos de proteção adotados para salvaguardar as sociedades tradicionais e seus direitos, respeitando a vontade de cada povo. (NOGUEIRA, 2016; YAMADA; OLIVEIRA, 2013)

Sobre a consulta e participação, a Convenção “requer a participação livre e informada em discussões específicas de projetos, mas também nas discussões mais amplas sobre políticas públicas e planos de desenvolvimento que os afetem” (YAMADA; OLIVEIRA, 2013, p. 7). Para além da participação, a Convenção também traz ratifica a decisão sobre as prioridades de cada povo para o desenvolvimento, decorrente do direito à autodeterminação ou livre-determinação (NOGUEIRA, 2016). Isto pressupõe que os povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais têm o direito de “definir suas próprias prioridades no processo de desenvolvimento na medida em que afetem suas vidas, crenças, instituições, bem-estar espiritual e terras, bem como de controlar seu próprio desenvolvimento econômico, social e cultural”. (YAMADA; OLIVEIRA, 2013, p. 7)

Isto se reforça no artigo 7º da Convenção n. 169 da OIT:

ARTIGO 7º

1. Os povos interessados terão o direito de definir suas próprias prioridades no processo de desenvolvimento na medida em que afete sua vida, crenças, instituições, bem-estar espiritual e as terras que ocupam ou usam para outros fins, e de controlar, na maior medida possível, seu próprio desenvolvimento econômico, social e cultural. Além disso, eles participarão da formulação, implementação e avaliação de planos e programas de desenvolvimento nacional e regional que possam afetá-los diretamente. (OIT, 2011)

Em todas as vias que tomamos para a consulta prévia, o direito à autodeterminação aparece com base elementar para garantia e efetivação da consulta. Não há questionamento de que a Convenção n. 169 da OIT trata deste direito quando ressalta que os povos “definem suas prioridades no processo de desenvolvimento na medida em que afete sua vida”. Da mesma maneira que o Estado tem o dever de respeitar suas decisões obtidas pelo instrumento da consulta prévia, livre e informada.

Os procedimentos de construção protocolo de consulta de cada povo devem respeitar o direito à autodeterminação, devendo o Estado oportunizar a informação sobre todas as implicações do empreendimento que afetará os povos, oferecendo todos os instrumentos necessários para o auxílio no processo de análise interna dos povos sobre o que cada um compreende como impacto positivo ou negativo para sua comunidade, assim como garantir total liberdade para a tomada de decisões, livre de influências pessoais que manipulem o processo decisório.

Esses são os mínimos requisitos que podem ser respeitados quanto ao direito de autodeterminação ou livre-determinação dos povos. Para além de uma participação democrática, em que a cidadania é limitada à representatividade, quando se trata da consulta prévia e da construção dos protocolos de consulta de cada povo, a participação direta é necessária, e mais, é imprescindível que o Estado respeito o poder do povo, vinculando-se à decisão obtida durante os procedimentos de consulta prévia, livre e informada.

No entanto, o que mais se observa é o início de empreendimentos ou megaprojetos antes mesmo da consulta se processar. Neste caso, o judiciário, com atuação do Ministério Público Federal, embarga as obras e determina a paralização do empreendimento até que a consulta prévia seja devidamente respeitada e finalizada. Ainda assim, os empreendedores preferem arcar com os custos de possíveis acordos e multas, a perder os lucros de números muito superiores aos pagos pelos danos que o empreendimento pode oferecer.

Nesse contexto, os impactos socioambientais iniciais já afetaram as vidas de povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais, muitas vezes em cenários alarmantes, como foi o caso da Usina de Belo Monte, impactando a sócio e biodiversidade sobremaneira, sem danos para os financiadores e empreendedores sobre as externalidades negativas que causaram.

É por este motivo que a garantia do direito à consulta prévia observando a autodeterminação dos povos indígenas, quilombolas e tradicionais é de extrema relevância para sua sobrevivência física e sociocultural. Sobretudo diante do histórico de crimes de genocídio e atrocidades que os projetos de desenvolvimento no Brasil já deixaram como legado de políticas econômicas.

Contudo, apesar de termos no direito internacional e no direito pátrio um sistema jurídico que tutela os direitos de povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais, o interesse econômico pela exploração da natureza e dos sujeitos segue avançando impune em formas cada vez mais especializadas do capital. São sistemas de dominação e travestidos de modernidade, progresso e desenvolvimento, reproduzindo releituras do passado colonial.

Para perspectiva descolonial, além de participação democrática dos povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais nas políticas de desenvolvimento econômico do Estado que os afetem, é necessário compreender que o interesse público, alegado pelo Estado para desconsiderar tanto a necessidade da consulta prévia, quanto os resultados obtidos pelo procedimento de consulta, é apenas repetição das formas de dominação colonial.

Segundo o entendimento de hegemonia e dominação, já trazidos a este debate, embasados em Gramsci (2000) e Marx; Engels (1984), o que contribui para fragilidade do Estado Democrático de Direito na aplicação do direito à autodeterminação e à consulta prévia dos povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais, nos remete à análise crítica do interesse público, como interesse de grupos economicamente hegemônicos, que determinam a política brasileira, especialmente no último governo eleito.

Torna-se uma tarefa hercúlea respeitar a autodeterminação de povos e comunidades tradicionais quando o interesse econômico detém não só capital, mas também poder político para legitimar políticas estatais. As ações públicas que deveriam representar o interesse do povo, representam interesses específicos e particulares, mas ‘universalizados’ pela ideologia do Estado e do Direito como interesse público ou geral.

Em análise sobre a América-Latina, Quijano (2005) acrescenta a esta perspectiva de dominação a ‘raça’ como conteúdo parte da ideologia moderna, que reforçaram as ideias de raças inferiores e superiores, raças dominadoras e raças dominadas, com o objetivo de fundamentar a base da economia colonial: a escravidão. Padrão este que permanece ainda que as colônias tenham se tornado independentes, porque as independências foram construídas pelas elites descendentes dos dominadores, seguindo mesmo processo de hegemonia sobre as demais categorias raciais criadas, dentre elas, povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais e camponesas.

A essa dimensão de perpetuação dos sistemas de poder colonial, Casanova (2007) determina como colonialismo interno, no qual as independências formais iniciam processos que podem desencadear processos reais de libertação e justiça social ou recolonização e regresso ao capitalismo neoliberal. Este último processo ocorre com o Brasil, visto que os “povos, minorias ou nações colonizadas pelo Estado-Nação sofrem condições semelhantes às que os caracterizam no colonialismo e no neocolonialismo em nível internacional”. (CASANOVA, 2007, p. 432)

Dentre essas condições pontuamos as que Casanova (2007, p. 432) menciona com mais afinidade ao problema que tratamos nesse texto: ausência de autonomia política ou autodeterminação, menos ainda de governos próprios; são mantidos em condições de desigualdade socioeconômica profunda frente aos grupos dominantes; são tutelados ou, mesmo depois de reconhecida sua capacidade jurídica, o sistema de política estatal especializada não modifica suas estruturas tutelares; não participam efetivamente do Estado, nos altos cargos de gestão e administração, “exceto se em condição de assimilados”;  os direitos são ‘reconhecidos’, determinados e regulados por um governo central; são denominados como raças inferiores e sofrem discriminação; possuem cultura e língua distintas da sociedade hegemônica.

As perspectivas para libertação do colonialismo dependem de muitos fatores complexos, mas no contexto político em que o Brasil se encontra, reclamar a garantia dos direitos fundamentais constitucionais torna-se profundamente libertador das dominações neoliberais que aprofundam o colonialismo interno através das injustiças sociais, do genocídio e demais atrocidades contra os povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais.

O respeito à consulta, reconhecendo o devido caráter vinculativo que ela guarda, acatando o veto como direito fundamental dos povos indígenas, quilombolas e tradicionais, e garantindo que os procedimentos de consulta sejam previamente aplicados, informando de maneira adequada sobre o empreendimento e respeitando a liberdade de decisão dos povos, com fulcro no direito à autodeterminação, é um dos caminhos para libertação do colonialismo interno do Direito e do Estado no Brasil.

 

Notas e Referências

ANDERSON, Benedict. Comunidades Imaginadas. Reflexões sobre a origem e a difusão do nacionalismo. Trad. Denise Bottman. São Paulo: Companhia das Letras, 2008.

CASANOVA, Pablo G. Colonialismo Interno (uma redefinição). In: BORON, Atilio A.; AMADEO, Javier; GONZALEZ, Sabrina (orgs). A teoria marxista hoje. Problemas e perspectivas. Buenos Aires: CLACSO, 2007.

DANTAS, Fernando Antônio de Carvalho. O direito diferenciado: pessoas, sociedades e direitos indígenas no Brasil. Tese de Doutorado. Universidade Federal do Paraná. Curitiba. 2003.

GRAMSCI, Antonio. Cadernos do Cárcere. Trad. Carlos Nelson Coutinho Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2000.

HOBSBAWM, Eric. Nações e Nacionalismos desde 1780: programa, mito e realidade. Trad. Maria Célia Paoli. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1990.

MARÉS, Carlos Frederico. O renascer dos povos indígenas para o Direito. Curitiba: Juruá, 2006.

MARX, Karl; ENGELS, Friedrich. A ideologia alemã. São Paulo: Hucitec, 1984.

MPF. Protocolo de Consulta Prévia dos Povos Indígenas. Disponível em: <http://www. mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr6/documentos-e-publicacoes/protocolos-de-consulta-dos-povos-indigenas>. Acesso em 06 de setembro de 2019.

NOGUEIRA, Caroline Barbosa Contente. A autodeterminação dos povos indígenas frente ao Estado. Tese de Doutorado. PPGD/PUCPR. Curitiba, 2016.

OIT. Convenção n° 169 sobre povos indígenas e tribais e Resolução referente à ação da OIT / Organização Internacional do Trabalho. Brasília: OIT, 2011.

QUIJANO, Aníbal. Colonialidade do poder, Eurocentrismo e América Latina. In: LANDER, Edgardo (org). A colonialidade do saber: eurocentrismo e ciências sociais. Perspectivas latino-americanas.

YAMADA, Erika M.; OLIVEIRA, Lúcia Alberta Andrade de. (Orgs.). A Convenção 169 da OIT e o Direito à Consulta Livre, Prévia e Informada. Brasília: Funai/GIZ, 2013.

[1] Adotada em Genebra, em 27 de junho de 1989; Aprovada pelo Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo no 143, de 20 de junho de 2002; Instrumento de ratificação foi depositado em 25 de julho de 2002; Entrando em vigor no Brasil, em 25 de julho de 2003; Promulgada pelo Decreto n. 5051, de 19 de abril de 2004.

 

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