Assistência Social no ordenamento jurídico brasileiro

Por Francisco Walter Rêgo Batista – 06/05/2016

INTRODUÇÃO

A assistência social historicamente está intimamente ligada com os princípios religiosos da caridade e da solidariedade, de forma tal que as necessidades existentes poderia, até mesmo, ser saciada pelos deuses. Por outro, e mais atual, a assistência social é política e responsabilidade do Estado, na promoção e efetividade da seguridade social, própria dos órgãos da administração pública direita. Os artigos 203 e 204 da Constituição Federal vêm disciplinando a Assistência Social, sendo esta, destinada aos hipossuficientes, ou seja, àqueles que dela necessitarem, independente de contribuição, possuindo como objetivos: I- proteção à maternidade, à família, à infância, à adolescência e à velhice; II- amparo às crianças e aos adolescentes carentes; III- promoção à integração ao mercado de trabalho; IV- habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e promoção de sua integração à vida comunitária.

A Assistência Social, possui, portanto, a finalidade de amparar aquelas pessoas que se encontrem fora do mercado de trabalho, sem proteção previdenciária e em condições indignas de vida. Esse sistema atua juntamente com a Saúde e com a Previdência Social, completando-os, buscando com isso, a efetivação da aplicação dos princípios constitucionais fundamentais como a dignidade da pessoa humana, o bem-estar e a justiça social.

HISTÓRICO

Os resquícios históricos do que hoje é a assistência social estão ligados diretamente com os aspectos religiosos, baseado em princípios da caridade, comunhão e da solidariedade. São esses os princípios que regem a ajuda mútua entre os membros de uma sociedade.

Fundamentalmente, as crenças religiosas continuam a propugnar dentro de seus dogmas a ideia de ação social. Ainda nas comunidades mais remotas, permeiam práticas societárias assemelhadas com o que hoje se tem por assistência social, contudo, com outro prisma sócio jurídico.

As discrepâncias entre os membros de uma sociedade sempre houvera, em patamares amplos ou baixos, que diferenciavam a convivência de uns cidadãos para com os outros. Pessoas em certas situações tinham um desamparo maior, devido a alguns preconceitos existentes na época e no povo, tal como ocorria com os estrangeiros, órfãos e viúvas.

Entretanto, movidos pela natureza humana ou pela necessidade econômica do povo, àqueles que possuíam melhores condições e suprimentos de sobrevivência, compartilhavam parcelas com os sujeitos que se encontravam em situações de miserabilidade ou abandono. Tal sentimento podia ser gerado até mesmo por um temor por Deus ou outro ser superior, como mencionado acima, funcionando como uma obrigação em troca de bênçãos.

Durante a Antiguidade clássica, os povos egípcios e gregos tinham a noção de solidariedade social fundamentados em alguns dispositivos que regiam deontologicamente aqueles povos, ainda sem teor jurídico.

Seja como for, existem relatos históricos da prática de ações sociais, principalmente na Bíblia cristã, podendo destacar os seguintes trechos:

Essa comida é para os levitas, pois eles não têm terras próprias; é também para os estrangeiros, os órfãos e as viúvas que moram nas cidades de vocês. Assim todos eles terão toda a comida que precisarem. Façam isso para que o SENHOR, nosso Deus, abençoe todo o trabalho de vocês (Deuteronômio 14.29).

E aprendam a fazer o que é bom. Tratem os outros com justiça; socorram os que são explorados, defendam os direitos dos órfãos e protejam as viúvas (Isaías 1.17).

Não repreenda um homem mais velho, mas o aconselhe como se ele fosse o seu pai. Trate os homens mais jovens como irmãos, as mulheres idosas, como mães e as mulheres jovens, como irmãs, com toda a pureza. Cuide das viúvas que não tenham ninguém para ajudá-las. Mas, se alguma viúva tem filhos ou netos, são eles que devem primeiro aprender a cumprir os seus deveres religiosos, cuidando da sua própria família (1 Tm 5.1-4).

Diante desse contexto, há de referendar que a ação social, como arte de amparo e ajuda solidária, envolviam obrigações, derivado de mandamentos divinos, sobrepondo-se muito em relação às intervenções estatais promovidas naquele período, atentando para o império romano.

Logo após a Idade Média, surgem os pensamentos renascentistas e as teorias sobre o Estado organizado, como ente distinto e detentor de poder que derivava do povo. Esse processo constitui um grande avanço nas relações sociais, movidas principalmente pela economia, através da vindoura classe burguesa, que encabeça movimentos revolucionários entre os séculos XV e XVIII.

A assistência social, nesse período, ainda não é caracterizada, principalmente em face do destaque dado aos direitos políticos e individuais de classes, tendo a assistência social teor apenas moral dentro da sociedade moderna, fundada em medidas de contingência de desastres. Isto quer dizer que, o Estado tomava algumas medidas que continham as consequências provenientes de problemas na parcela da população mais pobre, evitando chegar até as classes abastadas.

Como salienta Larissa Dahmer Pereira (2011), os movimentos desse período envolviam,

A transição de uma sociedade de organização feudal para a ordem burguesa teve no Estado um sujeito fundamental, que permitiu a territorialização da política, o controle monetário, a garantia de proteção à propriedade privada dos meios de produção e o disciplinamento brutal de homens “livres como pássaros” para a venda de sua força de trabalho à futura indústria capitalista. O Estado, desde sua origem, nasce voltado para o fortalecimento da nascente ordem burguesa e promove ações para a sua consolidação.

Somente durante o século XX, com a emergência dos direitos de segunda geração – direitos sociais –, é que a noção de assistência social se reveste de um direito dos hipossuficientes em contrapartida do dever do Estado e da sociedade em geral promover políticas de justiça social de forma organizada.

A regulação sobre as práticas assistencialistas e a defesa de alguns setores da sociedade, como os trabalhadores, deficientes e idosos, revelaram o potencial dos problemas atinentes durante o século e a necessidade da juridicização da matéria. Na eclosão dessa categoria de direitos foi envolvido a então assistência social e a implementação desse instituto em declarações e constituições em todo o mundo.

Surge também o conceito de Estado Social de Direito, que acabou por engendrar os pensamentos socialistas, pautado principalmente na defesa dos direitos dos trabalhadores. Nisso, acabou enfatizando enlaces aos países ocidentais, economicamente capitalistas, que passaram a definir internamente ditames legais sobre essa classe de direito a incidir na política estatal.

Estes direitos sociais então contidos na classificação de direitos dada como de segunda geração, na qual se encontram também os direitos econômicos e culturais. Em relação a isso e ao Estado social, Norberto Bobbio (2004, p. 67), aborda o seguinte,

É supérfluo acrescentar que o reconhecimento dos direitos sociais suscita, além da proliferação dos direitos do homem, problemas bem mais difíceis de resolver no que concerne àquela prática que falei no início: é que a proteção destes últimos requer uma intervenção ativa do Estado, que não é requerida pela proteção dos direitos de liberdade, produzindo aquela organização dos serviços públicos de onde nasceu até mesmo uma nova forma de Estado, o Estado social.

Historicamente, no Brasil, a assistência social emerge com a Constituição de 1988, mas ações assistencialistas começam a ser fomentada nos meados do século XVI, levando em consideração o caráter aplicado na Europa e pelos indivíduos em prol dessa atividade.

Ademais, chama-se a atenção, de mesmos sendo povos rústicos e primitivos – comparado ao parâmetro europeu – os indígenas podiam desenvolver técnicas de ações solidárias, baseado no caráter paternalista das aldeias, na figura do pajé, e comparadas aos aspectos culturais presentes hodiernamente.

Nessa época, e durante muito tempo, as ações sociais solidárias no território brasileiro eram desenvolvidas pela Igreja Apostólica Romana, empreendidas por alguns burgueses estrangeiros e nacionais, como Brás Cubas.

Dentre as atividades realizadas estavam a alfabetização dos indígenas (aculturação dos povos) e a implantação das chamadas Santas Casas de Misericórdias, que davam asilos aos pobres e desamparados, geralmente trabalhadores desempregados ou proprietários “falidos”, além dos órfãos.

Agora, no movimento de redemocratização do país, instaurado a partir de 1985, a assistência social passou a ser tratada como direito fundamental e política pública, encontrando regulação constitucional e emancipação dos direitos dos trabalhadores e hipossuficientes na sociedade brasileira. Alexandre de Moraes (2010, p. 197), aduz que,

Direitos sociais são direitos fundamentais do homem, caracterizando-se como verdadeiras liberdades positivas, de observância obrigatória em um Estado Social de Direito, tendo por finalidade a melhoria de condições de vida dos hipossuficientes, visando à concretização da igualdade social, e são consagrados como fundamentos do Estado democrático, pelo art. 1º, IV, da Constituição Federal.

Tal aspecto foi fundamental para o estabelecimento das políticas estatais envolvendo a questão e a garantia da sociedade em agenciar a distribuição e a igualdade entre os cidadãos brasileiros, apesar de pairar a chamada reserva do possível, como se abordará adiante.

AS DISPOSIÇÕES NORMATIVAS E A POLÍTICA PÚBLICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL.

Segundo a abordagem feita anteriormente, há de ressaltar a diferença entre assistência social e assistencialismo (ações sociais), engendrados durante a história e a confundir muitas pessoas na atualidade.

Por assistencialismo pode ser definido as ações em que os indivíduos exercem, esporádica ou continuamente, ligado à voluntariedade e prestação de serviços filantrópicos, sem exigibilidade por parte daqueles que usufruem dessas ações.

Já a assistência social é um dever do Estado/sociedade e direito de alguns setores sociais, perante a apresentação de políticas públicas pautadas nos ditames constitucionais e legais dos direitos dos indivíduos.

Fazendo o liame prático entre esses dois paradigmas, tem-se que o assistencialismo ameniza as necessidades através de ajuda às pessoas carentes, sem formulação regulamentada, enquanto que a assistência social, devidamente regulamentada em lei, procura fornecer os subsídios inerentes à preservação da qualidade de vida do cidadão e, se possível, maneiras para que o indivíduo possa sair da condição de usufrutuário dessas políticas, fator este não preterido pelas práticas assistencialista.

De acordo com o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (2011), determina por assistência social a “política pública não contributiva, é dever do Estado e direito de todo cidadão que dela necessitar”. Nesse diapasão, torna um instituto jurídico de ordem pública, ou seja, a ser promovida, a priori, pelos entes e organizações estatais da administração governamental (Poder Executivo).

Em se tratando de políticas públicas, é importante destacar que a assistência social faz parte das políticas de Estado, fruto das disposições constitucionais, e também das políticas de governo, engendradas nos programas e projetos implantados para atender às demandas sociais sobre a matéria.

No contexto mundial, da globalização e das ideias neoliberais, as políticas públicas dirigem sua operacionalização rebuscada nos setores econômicos, políticos e sociais, almejando diminuir as disparidades entre os grupos a partir de medidas provenientes do Estado, como a prestação da assistência social.

As ações estatais realizadas no início dos anos 90 são promissores para o controle do social pelo Estado, movido pela garantia da cidadania formulada na Constituição Federal de 1988. Larissa Dahmer (2011) propõe um estudo profundo das políticas públicas na assistência social e, em relação ao Brasil, afirma que

Somente com os ventos democrático-populares da década de 1980 e a promulgação da CF/88 inaugurou-se um padrão de proteção social afirmativo de direitos sociais enquanto direitos de cidadania. Contudo, tem-se, na década de 1990, um avanço fenomenal do projeto neoliberal”.

A constitucionalização dessa matéria foi imprescindível para a oportunidade de efetivar a assistência social, encontrando respaldo jurídico nos arts. 6º; 7º, XXV; 23, II; 194 e ss.; e, especialmente, o art. 203, todos da Constituição Federal de 1988. Adverte acerca de resquícios regulatórios em textos constitucionais em cartas anteriores à 1988, porém, em teor emancipatório, nenhuma das anteriores se assemelha à sistemática vigente na atualidade.

Isso era reclamo do povo brasileiro – e mundial – em relação às discrepâncias existentes e aos benefícios desproporcionalmente usufruídos pelos membros sociais. Em estudo sobre o tema, Ana Elizabete Mota (2009, p. 15), demonstra juridicamente que,

A Constituição de 1988 institui a assistência social como uma política social não-contributiva, voltadas para aqueles cujas necessidades materiais, sociais e culturais não podiam ser asseguradas quer pelas rendas do trabalho, quer pela condição geracional – infância e velhice –, quer por necessidades físicas e mentais. Também o crescimento da prática político-organizativa de algumas categorias profissionais – especialmente os trabalhadores de empresas estatais e de capital intensivo – ocasiona a emergência de reivindicações por serviços e benefícios sociais como parte dos acordos coletivos de trabalho.

Este é o parâmetro defendido pela Constituinte e, em disposição expressa, o art. 203, da CF/88, menciona no Capítulo sobre Seguridade Social, em seção própria, sobre a assistência social,

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;

III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

A risca desse dispositivo constitucional, é importante mencionar que as proteções dirigidas aos setores e instituições não se restringe a este artigo, havendo outras medidas normativas de assistência. Assim, não consiste em lista taxativa, encontrando no próprio texto constitucional outras circunstâncias que caracterizam e regulam o assunto em comento.

Por meio da sistemática adotada pelo constituinte, percebe-se que a assistência social é um dos três pilares fundamentais da seguridade social, juntamente com a previdência e o sistema da saúde, integradas entre si, de natureza política, financeira e jurídica.

Embora a constitucionalização ter sido uma conquista aos direitos sociais, as disposições normativas ainda eram muito genéricas e, para a plena efetivação, era necessário a organização dos órgãos estatais e leis para regular a operacionalização dos atos de assistência social. Com isso, no início da década de 1990, as práticas sociais continuaram a depender de favores políticos e atos discricionários, sem conter um fundamento organizacional próprio para a colheita dos direitos emancipatórios e garantistas propostos na CF/88.

Todavia, no final do ano de 1993, foi publicada a Lei nº 8.742, que propõe normas acerca das diretrizes da assistência social e organiza a gestão dos atos públicos dirigidos à matéria, tal como a maneira de sua gestão. Esta lei ficou então conhecida como Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, constando logo no seu artigo 1º a situação tratada no texto da lei, expondo que:

Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que prove os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.

Através desse artigo é possível destacar as principais características da assistência social, a dizer: direito social, dever do Estado, não contributiva, iniciativa pública e privada, finalidade de atender às carências sociais, parte integrante da Seguridade Social do Estado.

De certa maneira, vem propor a participação da sociedade civil na prestação desses serviços e maximização dos benefícios engendrados pelo poder público, a ponto de fomentar a descentralização da política nos moldes federativos do Estado brasileiro (Art. 5º, I, da Lei n. 8.742/93).

Ademais, são princípios norteadores da Assistência Social, nos termos do art. 4º, da lei 8.742/93:

Art. 4º A assistência social rege-se pelos seguintes princípios:

I - supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica;

II - universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;

III - respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade;

IV - igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais;

V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão.

Acerca dos requisitos necessários para a concessão do benefício assistencial, no valor de um salário mínimo, o art. 20 da mencionada lei afirma que são dois, a saber: o requerente tem que ser idoso com idade igual ou maior de 65 anos de idade ou deficiente, e ter renda mensal per capita igual ou inferior a ¼ do salário mínimo.

Normatizada a matéria, cabe ao Executivo implantar as políticas públicas necessárias a atender as demandas nacionais e regionais quanto à assistência social e cumprir com as diretrizes interpostas na LOAS e na Constituição Federal.

Sobre esse tema, Zambitte (2010, p. 15) afirma que:

O benefício mensal de um salário-mínimo somente será pago ao necessitado, que, para efeitos legais, é o idoso (maior de 65 anos) ou o deficiente, incapazes de prover a sua manutenção, e cuja renda mensal familiar per capita seja inferior a ¼ (um quarto) so salário mínimo (art. 203, V, da Constituição c/c art. 20, §3º, da Lei nº 8.742/93). O conceito de necessitado foi considerado constitucional pelo STF (ADIn nº 1.232 – DF). Todavia, já decidiu o STJ que o limite de ¼ do salário mínimo não é absoluto, pois deve ser considerado como um limite mínimo, um quantum objetivamente considerado insuficiente à subsistência do portador de deficiência e do idoso, o que não impede que o julgador faça uso de outros fatores que tenham o condão de comprovar a condição de miserabilidade do autor (AGRESP 523864/SP, Rel. Min. Felix Fischer)

Dessa forma, percebe-se que quanto ao requisito renda, a jurisprudência já entende que não é requisito absoluto a ser observado pelo magistrado, pois este deve observar a situação econômica da parte requerente sob o aspecto social, cultural, bem como as despesas despendidas com a sua manutenção.

Várias pessoas não exercem atividades remuneradas, não tendo qualquer condição de verter contribuição para a previdência social. Nestes termos, cabe ao Estado manter segmento assistencial direcionado a elas, pois não compete a previdência social a manutenção de pessoas carentes. Por isso que a assistência social é definida como atividade complementar.

Outrossim, dentre alguns programas existentes no Ministério do Desenvolvimento Social, plenamente vigentes, têm-se a Bolsa Família e seus programas complementares, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, Preparação para o Mercado de Trabalho, entre outros. Cada uma delas em âmbito específico de um setor social, adequada às carências típicas do Brasil.

Ainda é pertinente falar sobre o Sistema Único de Assistência Social – SUAS, que centraliza dados sobre a promoção da assistência social no território brasileiro e os setores alcançados pelos programas governamentais (família, criança, deficientes, idosos, trabalhadores). Funciona em adequação ao PNAS e sob o controle do CNAS, na busca de alcançar o bem-estar social e a proteção dos direitos sociais.

Acima de tudo, conscientizar todas as pessoas, principalmente os representantes do povo, que isto é uma política social além de disposição abstrata da lei ou de programas “perfeitos”, pois segundo o professor e auditor da Previdência Social, Francisco Carlos da Silva (2006), a assistência visa:

a atender as necessidades básicas dos indivíduos, traduzidas em proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice e à pessoa portadora de deficiência. As prestações de assistência social são destinadas aos indivíduos sem condições de prover o próprio sustento de forma permanente ou provisória, independentemente de contribuição à seguridade social.

A partir da normatização, pode os cidadãos identificar seus direitos e reclamar melhoras nas operações estatais, confluindo os ideais de Estado de Direito, Estado Democrático e Estado Social, este último, contido juridicamente no constitucionalismo democrático (BONAVIDES; 1997, p. 187).

Dessa forma, percebe-se que a Assistência Social é um meio encontrado pelo Estado para assegurar a manutenção de pessoas que não tem condições econômicas para sobreviver, deferindo àquelas um benefício mensal de um salário mínimo como forma de tutelar o princípio e fundamento da República Federativa do Brasil – princípio da dignidade da pessoa humana.

CONCLUSÃO

Portanto, verifica-se que a Assistência Social será prestada a aquela pessoa que necessita, ou seja, aquelas que não tem condições para a manutenção própria, restando ao Estado o dever de fornecer o auxílio necessário para a sobrevivência digna do ser humano.

A Constituição Federal de 1988 determina que a ação estatal na assistência social será realizada preferencialmente com recursos do orçamento da seguridade social, e organizadas com base na descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social.

Viu-se, ainda, que a assistência social tem como objetivos a proteção à família, à infância, a velhice, a maternidade, as crianças e adolescentes carentes, bem como a garantia de um salário mínimo mensal a pessoa portadora de deficiência e ao idoso, que comprovem renda per capita igual ou inferior a ¼ do salário mínimo. Verificou-se que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça – STJ, já se firmou no sentido de que o requisito da renda per capita não é absoluto, devendo o magistrado verificar o meio social, assim como as despesas despendidas, em que a requerente do benefício está inserida.

Em arremate, pode-se afirmar que a Assistência Social é uma singular política não contributiva, visando ao bem estar da população carente, portadora de deficiência e de longa idade, materializando a responsabilidade do Estado no enfretamento da pobreza que reina no país.

Notas e Referências:

ARAÚJO, Francisco Carlos da Silva. Seguridade social. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1272, 25 dez. 2006. Disponível em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/9311>. Acessado em 14 maio de 2012.

BOBBIO, Norberto. Trad. Carlos Nelson Coutinho. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.

BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 6. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1997.

IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 15 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2010.

MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 23 ed. São Paulo: Atlas, 2010.

PEREIRA, Larissa Dahmer. Políticas Públicas de Assistência Social brasileira: avanços, limites e desafios. 2011. Disponível em: http://www.cpihts.com/PDF02/Larissa%20Dahmer%20Pereira.pdf. Acessado em 14 de maio de 2012.

. Francisco Walter Rêgo Batista é Graduado em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade Federal de Campina Grande – UFCG. Especialista em Direito Processual Civil pelo Centro Universitário do Rio Grande do Norte. Servidor do Tribunal de Justiça do Ceará. Ex-assessor de Juiz no Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte. .