Coluna O Direito e a Sociedade de Consumo / Coordenador Marcos Catalan
A Nota Técnica nº. 4/2021/CGEMM/DPDC/SENACON/MJ foi elaborada pela Coordenação Geral de Estudos e Monitoramento de Mercado da Secretaria Nacional do Consumidor, órgão pertencente ao Ministério da Justiça e Segurança Pública do Governo Federal, decorrente da instauração do Processo Administrativo nº 08012.002137/2020-23.
Contextualizando a presente nota, em setembro de 2020, o Procon-PR enviou à Secretaria Nacional do Consumidor o Ofício nº 217/2020, informando que havia recebido reclamações a respeito do aumento significativo de preços de materiais de construção (cimento, aço, concreto, cabos elétricos, blocos cerâmicos, etc.).
Também em setembro em 2020, fora recebido pela SENACON o Ofício Conjunto nº 6/2020, assinado pela Associação Brasileira de Procons (Procons Brasil), Comissão Especial de Defesa do Consumidor, do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CEDC/OAB-Federal), Fórum das Entidades Civis de Defesa do Consumidor (FNECDEC), a Associação Nacional do Ministério Público do Consumidor (MPCON), e Procuradora da República.
Em ambos os casos, solicitou-se auxílio da SENACON no monitoramento do setor de construção civil, para que se procedesse a uma investigação com vistas a constatar se haveriam indícios de aumento injustificado/abusivo de preços do setor em questão.
Como fundamento dos dois documentos, foi mencionado um estudo elaborado pela Câmara Brasileira da Indústria de Construção Civil (CBIC), onde indica certa preocupação com o aumento dos preços, bem como com o risco de desabastecimento dos principais materiais de construção civil, em face da “falta de oferta adequada” dos principais produtos do setor.
Diante de alguns aumentos expressivos nos preços dos materiais de construção nos meses de julho e agosto de 2020, com impactos negativos no mercado consumidor, houve um aumento de 3,80% nos meses de junho, julho e agosto de 2020, com o mesmo indicador ficado em 4,02% entre maio de 2019 e maio de 2020.
Em razão desses aumentos, foram expedidas pelo Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC) 23 (vinte e três) notificações aos principais representantes da indústria de produção e varejo de materiais
de construção e às construtoras contendo os seguintes questionamentos:
Às construtoras perguntou-se: i) se foi observado aumento atípico no preço dos materiais de construção civil; ii) quais produtos teriam sido mais afetados; iii) se houve aumento da demanda por esses produtos; iv) a expectativa do setor para os próximos meses.
Às representantes da indústria de varejo de materiais de construção perguntou-se: i) eventual alteração na capacidade produtiva ou de aquisição de produtos da construção civil durante o ano de 2020; ii) impacto da variação do dólar; iii) destinação de produtos ao mercado externo; iv) política de estoques; v) comunicação sobre os aumentos dos produtos aos clientes; vi) política de descontos e principais clientes.
Com isso, mostrou-se que o objetivo da elaboração da Nota Técnica nº. 4/2021/CGEMM/DPDC/
SENACON/MJ foi, sobretudo, fazer uma análise crítica dos principais fatores que teriam contribuído para elevação dos preços de materiais de construção civil.
Como parte da Nota Técnica foram apresentadas as principais competências dos órgãos responsáveis pela fiscalização, no que diz respeito ao direito do consumidor no Brasil.
A Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon) é o órgão do Ministério da Justiça e Segurança Pública com competências para zelar pela proteção dos direitos dos consumidores, a fim de garantir relações de consumo mais equilibradas e, em conjunto com outros órgãos governamentais, o efetivo cumprimento do Código de Defesa do Consumidor. A Senacon é responsável pelo planejamento, elaboração, coordenação e execução da Política Nacional das Relações de Consumo, que tem entre os seus princípios o reconhecimento da vulnerabilidade dos consumidores, a harmonização das relações de consumo, a educação para consumo, coibição de abusos praticados, e o estudo constante das modificações do mercado de consumo.
Assim, o monitoramento de mercados de consumo faz parte da rotina de trabalho do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC).
A Senacon também tem competência para apurar irregularidades e, se for o caso, mediante instauração de processos administrativos, aplicar sanções.
Consequentemente, a nota técnica busca apresentar a conceituação do tema principal por ela estudado, a saber, o entendimento do que são preços abusivos e o faz analisando textos de lei que conceituam o referido termo.
No Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/1990), o termo preços abusivos são disciplinados na seção referente a práticas abusivas, no art. 39, X, cuja redação é a seguinte:
SEÇÃO IV
Das Práticas Abusivas
Art. 39. É vedado ao fornecedor de produtos ou serviços, dentre outras práticas abusivas:
(...)
X - elevar sem justa causa o preço de produtos ou serviços.
Já na Lei n. 12.529, de 30 de novembro de 2011, que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência e dispõe sobre a prevenção e a repressão às infrações contra a ordem econômica, no capítulo
referentes às infrações, no art. 36, III, informa que constitui infração o aumento arbitrário de lucros, a saber:
CAPÍTULO II
DAS INFRAÇÕES
Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:
(...)
III - aumentar arbitrariamente os lucros;
As normas em questão têm como finalidade proteger os consumidores de aumentos descontrolados nos preços, situação que ganhou grande repercussão em razão do advento da Pandemia da Covid-19, a qual desorganizou diversas cadeias produtivas, com choques de oferta e de demanda que trouxeram oscilações a diferentes mercados e, consequentemente, a seus preços.
Certo é que em momentos de pandemia, como foi o caso vivido pelo Brasil nos dois anos que se passaram e ainda encontra-se em voga, oscilações abruptas nos preços são esperadas, tendo com motivações as seguintes situações: a) aumento repentino da demanda, por conta do receio dos consumidores de que ocorra desabastecimento; b) redução na oferta dos produtos, diante da diminuição do ritmo ou mesmo da paralisação de linhas produtivas; c) oscilações nos preços por conta desses choques de oferta e de demanda. Na crise sanitária em curso, houve aumentos significativos de preços de produtos do setor de saúde (álcool em gel, máscaras), construção civil, alimentos, entre outros.
Outro termo utilizado pela nota técnica foi a questão dos “Lucros Arbitrários” além do termo “Preços Abusivos”. Trazer luz ao entendimento e aplicabilidade desses conceitos legais tidos como abertos é que foi o objetivo da Senacon, a qual elaborou a Nota Técnica Conjunta 8/2020 elencando os procedimentos necessários e adequados para se realizar a investigação envolvendo o aumento desenfreado dos materiais de construção NA ÉPOCA DA Pandemia da Covid-19.
Como método determinado pela Nota Técnica retro mencionada, foram definidos os seguintes procedimentos: a) Identificar o produto que se quer verificar abusividade (álcool em gel, por exemplo); b) Identificar as empresas que atuam concorrencialmente nesse mercado; c) Identificar a cadeia produtiva, incluindo a cadeia produtiva do produto; d) Solicitar notas fiscais de compra e venda com uma série histórica confiável (ao menos 90 dias); e) Identificar se há racionalidade econômica no aumento de preços ou se ele deriva pura e simplesmente de oportunismo do empresário.
Com isso, foi elaborado um documento, no âmbito da Conselho Nacional de Defesa do Consumidor (CNDC), Comissão Especial dedicada ao tema dos preços abusivos. A Comissão, coordenada pelo Diretor do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor, Dr. Pedro Aurélio de Queiroz Pereira da Silva, contou com a participação de representantes de órgãos do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e relatoria de representantes do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), da Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade (SEAE) e da Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor do Estado de São Paulo (Fundação Procon SP).
Nesse relatório sobre preços abusivos, que foi apresentado ao Conselho Nacional de Defesa do Consumidor (CNDC) em 21.01.2020, o CADE levantou literatura acadêmica sobre os critérios observados na atuação de casos envolvendo preços abusivos. Essa literatura vai no sentido de que a intervenção da autoridade concorrencial deve se restringir a: (i) indústrias protegidas por elevadas barreiras a entrada; (ii) firmas com considerável poder de mercado; e (iii) situações em que investimento e inovação não tenham papéis de maior relevo.
Nessa esteira foram observados e analisados alguns índices de mercado como: Índice de Confiança da Construção (ICST), Nível de Utilização da Capacidade Instalada, Inflação Nacional de Construção Civil, chegando-se então ao que, no meu entender, foi a questão chave da Notas Técnica em comento, a saber, as respostas das representantes da indústria de produção e varejo de materiais de construção e das construtoras.
A Associação Brasileira da Indústria de Materiais de Construção informou que houve uma grande volatilidade da demanda por materiais de construção durante a pandemia. De abril e março de 2020, a pandemia e todas as restrições decorrentes fizeram a indústria reduzir a produção em quase 50% em comparação a janeiro/fevereiro de 2020. Nos meses seguintes, houve a retomada abrupta, não prevista da demanda, sendo necessária a reposição de estoques em um desafio de curto prazo, obrigando a realização de uma série de ajustes internos de equipamentos, de pessoal e de aquisição de insumos, que não são imediatos.
Quanto aos produtores de cimento, foi relatado uma queda vertiginosa após eventos como copa do mundo e olimpíadas, ocasionando, nos últimos anos, uma redução de mão de obra e desligamento de fornos utilizados na fabricação de cimento.
Quanto aos produtores dos demais itens de materiais de construção notificados (tais como cabos elétricos, blocos cerâmicos, vergalhões, pregos, entre outros), foi relatado que de março de abril de 2020, ocorreu uma queda abrupta da demanda (aproximadamente 30%), alinhado com o início da pandemia do COVID-19 e que em maio/junho, ocorreu retomada da demanda de forma inesperada, o que fez com que ocorresse novo descasamento entre oferta e demanda, gerando escassez e, consequentemente, aumento dos preços.
A respeito das lojas de Varejo, relataram que com a pandemia, muitos brasileiros ficaram em casa e, alinhado com o auxílio emergencial para alguns, propiciou tempo e dinheiro para que fosse realizado pequenas reformas nas residências e que a construção civil foi classificada como essencial e teve sua flexibilização de atuação iniciada em maio, o que provavelmente ajudou nessa retomada da demanda.
Já as construtoras relataram que o mercado está em alta, em parte, pela redução da taxa Selic, que está na mínima histórica e propicia aumento dos financiamentos imobiliários e que com a recuperação inesperada do mercado de construção civil, ocorreu relato de falta de alguns itens, o que prejudicou o cronograma de obras, acarretando atrasos delas, que poderá impactar na entrega final do imóvel ao consumidor.
Diante disso, são apresentadas algumas das conclusões do estudo sobre condições concorrenciais do mercado, a saber: (i) há evidências da existência de dificuldades para a entrada de empresas independentes tanto no setor de cimento quanto no de concreto; (ii) também há evidências de que que os mercados de cimento e de concreto não apresentaram a rivalidade necessária para garantir os melhores preços e produtos aos consumidores; (iii) o papel das importações para garantir a concorrência no setor de cimento não foi objeto de discussões aprofundadas pela jurisprudência do CADE; (iv) por fim, há duas integrações verticais presentes na indústria de cimento. De um lado, há ligação com as fontes de insumo (escória) e de outro, a união com as concreteiras.
Por fim, a título de conclusão da Nota Técnica estudada, o documento relata quer foram identificados movimentos excepcionais no mercado de construção civil em razão da pandemia que impulsionaram a demanda por materiais após um primeiro momento de retração. Tais movimentos foram mais abruptos do que o esperado, o que gerou um descasamento entre a oferta e demanda no ano de 2020, mas que também podem ter desencadeado ações oportunistas que, entretanto, não podem ser comprovadas, nesse momento, apenas com base nos elementos apresentados, se resumindo a indicar a necessidade de aprofundar as investigações sobre a existência de comportamento oportunista por parte dos agentes de mercado para manter os preços elevados.
Finalizando a presente análise, o que se pode vislumbrar, na realidade, é que as investigações que levaram a elaboração da Nota Técnica em questão não serviram para absolutamente nada, pois não se chegou a nenhuma conclusão que pudesse ser colocada em prática para que demonstrasse efetivamente se o que houve foi realmente a indústria sendo obrigada pelas circunstanciada da Pandemia da Covida-19 a agir da maneira que agiu ou se, de fato, e isso é o que parece mais próximo da realidade, industrias que, ou apoiadas pelo Governo Federal ou que se aproveitaram da ineficiência deste mesmo Governo Federal, se utilizaram da oportunidade ocorrida com a Pandemia da Covid-19 para efetivamente praticar preços abusivos, objetivando o lucro em cima do lucro, sem se importarem com as consequências legais que, de certo, não sofreriam por parte do Governo Federal atual.
Imagem Ilustrativa do Post: monterrey study no.1 // Foto de: Sergio Reza // Sem alterações
Disponível em: https://www.flickr.com/photos/98127800@N03/10445805933/
Licença de uso: https://creativecommons.org/licenses/by/2.0/
