Coluna Práxis / Coordenadoras: Juliana Lopes Ferreira e Fabiana Aldaci Lanke
Introdução
Desde a criação do órgão administrativo do Poder Judiciário, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o Judiciário passa a se engajar no fomento de programas nacionais voltados para solução de litígios e, com o passar do tempo, passa também a implementar políticas públicas nacionais no mesmo sentido.
Pensar sobre resolução de conflitos como tema de uma política pública é concretizar direitos fundamentais como o direito do acesso à Justiça e consolidar de forma permanente uma cultura nova tendente às práticas autocompositivas para que, paulatinamente, a tradição brasileira do litígio seja substituída por uma cultura dialógica e colaborativa.
Em que pese o programa nacional de conciliação de 2006 ser o percursor de uma ação nacional voltada para o assunto, é a Resolução nº 125/2010 do CNJ que institui uma política pública judiciária nacional relativa para o tratamento adequado dos conflitos de interesse. Após nove anos dessa política, o tema continua em processo de consolidação, com reforço das inovações e alterações trazidas pela Lei nº 13.105/2015, que institui o novo Código de Processo Civil (CPC) e pela Lei nº 13140/2015, que institui a Mediação (Lei de Mediação).
A crítica central sobre a participação do Judiciário na criação de políticas públicas recai sobre sua falta de legitimidade para tanto e na sua interferência em políticas criadas por ações governamentais, pois “a criação, a implementação e a avaliação das políticas públicas unilateralmente pelo Poder Judiciário ferem o princípio democrático, pois a tomada de decisão política não reflete a vontade da maioria.” (SALDANHA, 2017, p. 96).
Contudo, ainda que existam críticas e discussões, certo é que o Poder Judiciário se configura claramente na formulação de políticas públicas. Segundo Ernesto Stein et al (2007), o Judiciário pode exercer quatro papeis diferentes nesse processo: i) ator com poder de veto, quando veta legislações por questões constitucionais; ii) ator com poder de decisão, quando há novas interpretações para legislação; iii) árbitro imparcial, quando intervém para garantir a efetividade das políticas públicas, e; iv) representante da sociedade, quando aplicam mecanismos constitucionais para garantia de proteção dos direitos civis e sociais ainda que as minorias não consigam participar da formulação de políticas públicas.
Assim, não restam dúvidas da legitimidade do Judiciário – como ator decisório e representante da sociedade – para formulação de política pública em seu âmbito de atuação. No caso, uma política pública que vise garantir o acesso à justiça de forma efetiva, estruturando administrativamente, em nível nacional, mecanismos alternativos para solução de conflitos. E, dessa forma, a concretização dos direitos fundamentais como acesso à justiça, cidadania e direitos humanos.
Se por um lado há um extenso e profundo debate sobre a judicialização das políticas públicas ou até mesmo a politização do Judiciário, por outro lado há o serviço público (OLIVEIRA, 2017) oferecido para a sociedade: a prestação jurisdicional, objeto de estudo do presente trabalho.
Uma das primeiras e ainda hoje uma das principais ações institucionais do CNJ é o movimento pela conciliação, cujo slogan mais famoso “conciliar é legal” representa um marco Judiciário para o fortalecimento da cultura do diálogo, visando a minimização dos problemas com mutirões de audiências de conciliação, palestras e debates sobre o tema.
O programa nacional teve seu início em 2006 e resultou em um dia com a quantidade de 83.397 audiências conciliatórias realizadas e um índice de 55,36% de acordo, envolvendo tribunais federais, estaduais e trabalhistas. O programa se desenvolveu ao longo do tempo sofrendo acréscimos relevantes e, em 2016, durante a agora semana de conciliação, foram realizadas 274.183 audiências conciliatórias com um índice de 47,42% de acordo[1]. Com onze anos de vigência, o programa “conciliar é legal” pode ser considerado a primeira política pública consolidada do Judiciário com resultados públicos expressivos.
O CNJ seguiu seu primeiro planejamento estratégico (2009-2014) trazendo como missão do Judiciário a realização de justiça e apresentando como seus valores o instrumento efetivo de justiça, equidade e paz social, valores que se repetem no planejamento vigente (2015-2020)[2], sendo a efetividade também conhecida como concretização dos direitos e um dos princípios ideológicos basilares do CPC.
A partir dos planejamentos estratégicos surgem os atos normativos e as políticas públicas tendo como próprio fundamento a Estratégia Nacional do Judiciário. Nesse cenário se encontra a Resolução nº 125/2010 do CNJ.
O ciclo da política pública sobre tratamento adequado dos conflitos de interesse
As políticas públicas envolvem soluções de problemas, discussão de ideias e interesses, análise de governos, instituições e suas interações. A definição da cientista política brasileira Celina Souza para políticas públicas é “o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, ‘colocar o governo em ação’ e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente)”, e de acordo com essa definição, a avaliação deve ser uma constante (SOUZA, 2006, p. 20-45).
O ciclo da política pública[3] como modelo teórico para avaliação de políticas públicas foi aperfeiçoado por Brewer e DeLeon expandindo a análise para além das “fronteiras do governo” e compreendendo o ciclo como um processo em “constante movimento” (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p.14), apresentando neste trabalho o que Ernest et al chama de última etapa do ciclo das políticas públicas, a nova política criada a partir da política pública.
O ciclo “é um esquema de visualização e interpretação que organiza a vida de uma política pública em fases sequenciais e interdependentes” (SECCHI, 2013, p. 43) e, aplicado a política judiciária em questão, podemos ilustrá-lo da seguinte forma:
Figura 1 – Esquema do ciclo da política pública judiciária
Fonte: FERREIRA, J., 2018
Em apertada síntese[4], o tratamento de conflitos entra na agenda pública a partir do crescente e quase permanente congestionamento de processos no Judiciário, algo que remete a morosidade e ineficiência desse Poder. Por mais que o congestionamento não expresse diretamente a eficiência de um Tribunal, tanto seu aumento estrutural quanto os recursos humanos e materiais não foram suficientes para sentenciar e baixar processos na mesma proporção em que novas ações e recursos foram recebidos. Esse fato, como expressão da era da judicialização dos conflitos, mantém a crise judiciária latente e, quiçá, mais grave que outrora.
A formulação de alternativas para atender esse tema passa a ser gerenciado pelo CNJ e algumas propostas foram implementadas visando à minoração dos problemas: em 2006 com o programa movimento pela conciliação; em 2008 com a estruturação da gestão e instituição de metas estratégicas do Poder Judiciário, elaboradas com a observação das informações levantadas pelo relatório justiça em números, consolidando o Conselho como órgão de controle (CNJ, 2018).
Diante de um contexto histórico e de opções que vêm sendo implantadas ao longo do tempo, é factível dizer que a opção escolhida surge ao mesmo tempo em que a agenda, resultado de uma decisão racional-incrementalista, terceira etapa do ciclo da política pública conhecida como tomada de decisão. Essa decisão é incrementalista à medida que incentivar métodos não-adversariais já era uma opção do Judiciário brasileiro, conforme os programas nacionais de conciliação. Constituindo-se também como racional pelo planejamento estruturado de programas autocompositivos através de diretrizes centrais nacionais a se irradiarem por todas as áreas do Judiciário brasileiro.
Watanabe reforça a ideia de decisão através do incrementalismo ao afirmar que a Resolução de nº 125/2010 é fruto da somatória de esforços individuais e coletivos, de tribunais, juízes e demais operadores do direito, ao longo da história do Brasil (2011).
A implementação da política pública é o estágio de colocar a política pública em prática, alocando fundos, pessoas e regras de estruturação gerenciadas por servidores públicos e com a participação de outros atores da sociedade civil. Na implementação, o desafio de quem implementa a política é demonstrar capacidade de “enfrentar os problemas específicos e a complexidade do subsistema com o qual ele tem que lidar” (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p.195), no caso, o CNJ e os tribunais brasileiros.
Com seus 19 artigos[5], a resolução dá início a uma plataforma de sistemas multiportas para resoluções de conflitos de interesse, em especial os consensuais. Isso quer dizer que haverá opções a serem utilizadas como método de soluções de controvérsias e, dependendo da natureza e peculiaridade do conflito, uma determinada opção irá se mostrar mais adequada.
O texto original da Resolução prevê a criação de uma estrutura judiciária a ser implementada em cada um dos tribunais brasileiros, composta basicamente por um órgão gestor e responsável pelo desenvolvimento da política em cada tribunal, chamado Núcleo Permanente de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos – NUPEMEC - e por espaços coordenados pelo NUPEMEC, local onde serão realizadas todas as práticas voltadas para a implementação da política, chamados Centros Judiciários de Solução de conflitos e Cidadania - CEJUSCs[6].
Para alcance da mudança cultural pretendida, destacam-se entre as principais iniciativas a cooperação entre instituições públicas (universidades, agências reguladoras, etc) e privadas (universidades, empresas), inclusive para criação de disciplinas voltadas para solução pacífica de conflitos; gerar interlocução entre OAB, Defensorias e Ministério Público para prevenção de litígios; implementar programas autocompositivos e acompanhamento de resultados.
O NUPEMEC tem como algumas de suas atribuições: a instalação dos CEJUSCs, o incentivo e promoção de conciliadores, mediadores e demais profissionais que atuem com mecanismos de resolução de conflitos, o regulamento sobre a remuneração de conciliadores e mediadores e o estímulo de programas de mediação comunitária. As atribuições do CEJUSC compreendem: a gestão e realização de audiências autocompositivas (conciliação e mediação); triagem e encaminhamento de casos pré-processuais e atendimento e orientação ao cidadão. Com o advento do CPC, passa a ser de responsabilidade dos NUPEMECs: optar por quadro de mediadores e conciliadores mediante concurso público, em caso excepcional, se houver insuficiência de profissionais; aplicar regras de impedimento e suspeição do juiz aos facilitadores de mecanismos consensuais bem como proibir assessoria ou patrocínio de uma das partes no período de um ano.
Pelo que se pode perceber da estrutura administrativa criada para gestão dos métodos consensuais, a implementação da política pública seguiu o modelo de cima para baixo (top-down), uma visão funcionalista decidida pela esfera administrativa do Judiciário (CNJ) e executada pelos Tribunais, observados o princípio da autonomia inerente ao Poder Judiciário.
A implementação está relacionada à execução da política pública e, para tal fim, investe-se em instrumentos da política pública, ferramentas que irão transformar em ato o plano de ação. São alguns instrumentos utilizados para implementação: i) a regulamentação, no caso a Resolução nº 125/2010 que institui a política judiciaria nacional com as diretrizes centrais sobre tratamento adequado de conflitos; ii) desregulamentação ou legalização, podendo ser citado como exemplo o CPC que consolida os termos da Resolução, endossando a observação de métodos consensuais de conflitos[7]; iii) sanções, ainda que não seja estipulada na Resolução, há sanção previstas no CPC nomeadas de ato atentório à dignidade da justiça[8].
Também são conhecidos como instrumentos de implementação da política pública (SECCHI, 2013, p. 58-59): iv) ampliação da prestação direta de serviço público, os centros judiciários de solução de conflitos e cidadanias (CEJUSC’s) preveem demandas pré-processuais, de caráter célere e informal; v) informação ao público por fóruns e conselhos, como o fórum nacional de mediação e conciliação (FONAMEC) e o conselho nacional das instituições de mediação e arbitragem (CONIMA); vi) campanhas de mobilização, como o “movimento pela conciliação” amplamente divulgado pelas mídias sociais dos tribunais e da televisão aberta; vii) prêmios e concursos, como o prêmio “conciliar é legal” que homenageia boas práticas voltadas para autocomposição bem como o prêmio Innovare no Judiciário e no serviço público; viii) certificados e selos, como o selo “justiça em números” dado pelo CNJ aos Tribunais com boa gestão e transparência de informações.
A quinta etapa do ciclo é a avaliação da política pública, uma forma de conferir se a política pública está funcionando de acordo com o estabelecido no plano de ação, estudando os instrumentos utilizados para concretização da política e se o objetivo da política está sendo alcançado (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p.199).
Seguindo os critérios de avaliação apresentadas por Ernest Stein et al e aplicadas ao caso em questão (estabilidade, adaptabilidade, compatibilidade e integração e atendimento do interesse público), pode-se afirmar que as dificuldades e os acertos foram muitos ao longo dos últimos nove anos da política pública.
É possível considerar a política pública para tratamento adequado de conflitos i) estável, consolidada com o CPC/2015 e suas diretrizes consensuais e integradas aos termos do CNJ; ii) em processo de adaptação, tendo em vista a não observância das peculiaridades regionais de cada tribunal, o que inclui falta de planejamento em tempo razoável dentro das possibilidades orçamentárias de cada um; e a não estipulação objetiva de critérios e reajuste completo de programas consensuais antigos aos novos.
Atualmente, a política representa iii) média compatibilidade e integração com demais atores, inicialmente pela falta de coordenação entre políticas novas e existentes; pela ausência de gestão democrática e participativa (solução trazida pela Resolução de n° 221/2016) e pela pouca conexão com outras ações governamentais e civis para prática da resolução alternativa de conflitos. É necessária uma cooperação mútua de esforços entre essas iniciativas, de forma sistematizada, para que se integrem a uma política nacional sólida e de rede sustentável.
Pode-se dizer que iv) a política atende ao interesse público, mas ainda é cedo considerar que os recursos investidos resultaram em retorno efetivo, visto que é uma política em término de implementação e, portanto, carente de resultados consistentes sobre investimentos e sobre desempenho de atividades. O que se sabe pelo relatório da Justiça em Números 2018 é o contínuo aumento do acervo de ações judiciais no Poder Judiciário, 80, 1 milhão de processos (CNJ, 2018), sendo o índice de conciliação similar ao dos anos anteriores (FERREIRA, 2018).
É inquestionável que os Tribunais empenharam todos seus esforços para melhorar a prestação jurisdicional, inserindo novos métodos de resolução de conflitos a serviço do cidadão e investindo em ações integradas para aperfeiçoamento do aparelho judiciário por meio da tecnologia[9], dentro dos limites orçamentários da realidade de cada Estado.
Contudo, como afirmam Holmes e Sunstein, a administração da justiça com suas relações de autoridade e proteção dos direitos nunca é gratuita (1999, p. 77). No Brasil, o custo do Poder Judiciário (estoque de processos, recursos humanos, novas políticas) em 2017 foi de R$90,8 bilhões, equivalente a 1,4% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro (CNJ, 2018, p. 56).
O alto custo do aparelho Judiciário se deve a responsabilidade de sustentar a arraigada cultura litigiosa brasileira motivada pela falta de ação governamental, dentre outros fatores. De acordo com Holmes e Sunstein, todos deveriam conhecer seus direitos e esclarecer suas dúvidas com o Poder Público. Depois, caso necessário, exigir seu cumprimento (1999, p. 50).
O caminho para solução dos problemas que envolvem excesso de litigância e morosidade processual está além do Judiciário. Como visto, o acesso à Justiça não se restringe a acesso ao Judiciário. Para uma mudança cultural dialógica são necessárias a participação efetiva dos demais Poderes em atuação conjunta – esferas locais, regionais e nacional – para prevenção de litígios e garantia da qualidade dos serviços públicos.
A integração da sociedade civil na prática efetiva das resoluções consensuais de conflitos fora dos Tribunais - como o programa de mediação nas escolas – é ponto central por fortalecer os espaços públicos e desenvolver a cidadania na medida em que métodos consensuais legitimam interesses, sentimentos, valores e, principalmente, decisões bem informadas.
Notas e Referências
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[1] Os números apresentados foram extraídos dos relatórios do CNJ sobre os resultados anuais da campanha de 2006 e 2016. In: CNJ. Resultados. Movimento pela conciliação [online]. Disponivel em: http://www.cnj.jus.br/programas-e-acoes/conciliacao-e-mediacao-portal-da-conciliacao/semana-nacional-de-conciliacao/resultados Acesso em 10 de janeiro de 2018.
[2]CNJ. Gestão e Planejamento [online]. Disponível em: http://www.cnj.jus.br/gestao-e-planejamento. Acesso em 10 de janeiro de 2018.
[3] O presente estudo enfoca o processo de formação da política pública judiciária nacional, mas não desconsidera a influência de outras questões como configurações sociais, estruturas econômicas, criação e status das instituições, dentre outras.
[4] A leitura aprofundada sobre o ciclo da política pública e a avaliação realizada nos termos do CUMPDEC/CNJ sobre o tema, encontra-se em: FERREIRA, Juliana Lopes. Resoluções consensuais de conflitos: Avaliação crítica das políticas judiciárias nacionais. 139 f. Dissertação (Mestrado em Direito) - Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2018.
[5] Realizado breve síntese da resolução tendo em vista que a ênfase do ciclo da política pública é a etapa avaliativa. Síntese dos dezenove artigos com base no texto original da Resolução nº 125/2010, do CNJ. In. CNJ. Resolução nº 125, de 29 de novembro de 2010.Dispõe sobre a Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário e dá outras providências.Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/atos-administrativos/atos-da-presidencia/resolucoes. Acesso em 10 de janeiro de 2018.
[6] Sabe-se que alguns tribunais designaram outras siglas e/ou nomes para se referirem aos Núcleos e Centros, como o NUPECON (no Maranhão). Todavia, será utilizada a nomenclatura NUPEMEC E CEJUSC para referir-se a todos os núcleos e centros judiciários que exerçam as atribuições determinadas pela Resolução nº 125/2010 de forma a facilitar a compreensão da avaliação.
[7] Cooperação entre os Poderes Legislativo e Judiciário na medida em que a nova lei abarca os anseios da política judiciária nacional reforçando e consolidando os métodos consensuais de conflitos como instrumentos a serem observados pelos profissionais do direito.
[8] As designações de sessões autocompositivas são feitas através de decisões jurisdicionais e, conforme o artigo 77, §2º, do CPC, há aplicação de multa para as partes que descumprirem ou embaraçarem o cumprimento de ordens judiciais. In: CPC. Art. 77. Além de outros previstos neste Código, são deveres das partes, de seus procuradores e de todos aqueles que de qualquer forma participem do processo: IV - cumprir com exatidão as decisões jurisdicionais, de natureza provisória ou final, e não criar embaraços à sua efetivação; § 2o A violação ao disposto nos incisos IV e VI constitui ato atentatório à dignidade da justiça, devendo o juiz, sem prejuízo das sanções criminais, civis e processuais cabíveis, aplicar ao responsável multa de até vinte por cento do valor da causa, de acordo com a gravidade da conduta.
[9] Desenvolvimento da tecnologia com a modernização do Judiciário, diminuindo burocracias e agilizando a prestação de serviços, além de ampliar o acesso à informação que, no particular, propiciou a confecção da presente avaliação por meio de processos administrativos e judiciais eletrônicos e dados e relatórios disponibilizados pelos órgãos institucionais na rede mundial de computadores.
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