A Legislação ambiental e o desenvolvimento rural

Introdução

A sociedade moderna convive com um paradoxo; crescer econômica e socialmente, produzindo bens, produtos e rendas para atender as necessidades dos Seres Humanos do presente, sem prejudicar as gerações futuras.

O dilema da sustentabilidade, incorporado pela Carta de Direito de 1988 (art. 225), ao mesmo tempo que representa um avanço legislativo, também projeta um conflito sociológico contemporâneo, pois, a preservação do meio ambiente para as gerações do futuro pode estar comprometendo a vida e o desenvolvimento de importantes setores da economia rural, como é o caso do conflito teórico e prático entre agricultura familiar e as proibições da legislação ambiental.

A ideia do presente artigo é discutir, tomando por base a obra Gestão Ambiental na Federação Brasileira[1] e o artigo dos Professores Pedro Selvino Neumann e Carlos Loch[2], os problemas que contornam a legislação ambiental e o desenvolvimento rural.

O direito e as tentativas de definição

Inicialmente, para compreender o papel da legislação ambiental e a forma de aplicação pelo Estado, é elementar trazer à lume as diversas tentativas de definir e entender o direito.

O direito, por definição, não se define com facilidade. As discussões que o circundam buscam defini-lo enquanto ciência, como arte ou, ainda, como técnica de solução de conflitos.

Para o jurista austríaco Hans Kelsen, o direito não prescindia de outras áreas do conhecimento humano para se auto explicar, pois o ordenamento jurídico seria um sistema fechado e organizado na forma de uma pirâmide, sendo que as normas seriam validadas hierarquicamente, ou seja, a norma inferior encontraria validade na norma superior. Hans Kelsen foi percussor da Teoria Pura do Direito, concebendo que o direito seria uma ciência pura e sem comunicação com as outras áreas de conhecimento humano, possuindo objeto específico (o conjunto de norma e o controle dos comportamentos humanos), e um método próprio de investigação.

Sob o enfoque da arte, diferentemente do que preconizava Hans Kelsen, o direito não estaria isolado da sociedade e, portanto, deveria manter imbricação com os demais ramos do conhecimento humano. O pressuposto seria o vínculo de subjetividade do operador do direito na aplicação da norma jurídica (o pesquisador se confunde com o objeto da pesquisa), o interprete do direito, ao aplica-lo, introduziria aspectos pessoais que o caracterizariam como uma obra de arte inacabada e em permanente construção.

O direito, enquanto técnica, comporta duas questões relevantes. A primeira diz respeito ao fato de que na aplicação do direito, o operador presta-se a buscar técnicas para resolução de um problema social e não a produção de um conhecimento científico. Depois, na visão de Tercio Sampaio Ferraz Junior[3], o direito seria uma tecnologia, cujo objetivo não é encontrar a verdade e, sim, decidir os conflitos sociais (decidibilidade de conflitos).

Para o brasileiro Miguel Reale[4], responsável por sistematizar a teoria tridimensional, o direito se compõe de aspectos fáticos (associado ao sociologismo jurídico, aos fatos sociais e históricos); de aspectos axiológicos (ligado ao moralismo jurídicos, aos valores e fundamentos do direito e aos valores buscados pela sociedade e pela justiça), e de aspectos normativos (afeto ao normativismo abstrato ou às normas que compõem o ordenamento jurídico).

No caso, seja qual for o entendimento acerca a definição do direito, haverá necessariamente uma assimilação de que o objeto de estudo do direito será, em regra; a norma, o comportamento humano e os conflitos sociais. Contudo, a luta por direitos ou a fixação de regras de convivência social, que perfazem o núcleo central da aplicação do direito na sociedade, não está adstrita a cientificidade e sim a resolução de conflitos.

Os instrumentos da política ambiental, a Lei n.º 6.938/81 e a cidadania

Segundo os Professores Pedro Selvino Neumann e Carlos Loch, os instrumentos de política ambiental contemporânea são de duas ordens:

a) Instrumentos regulatórios do tipo Comando e Controle, que visa identificar problemas ambientais específicos, estabelecendo marcos regulatórios (normas, padrões e regras de procedimentos) que deverão ser observados pelos agentes econômicos e sociais, cujo descumprimento resulta na aplicação de penalidades (sanções).

b) Instrumentos de incentivos econômicos ou de Mercados, que aproveita o vínculo positivo entre o desenvolvimento e o meio ambiente, com a intenção de corrigir ou prevenir falhas, aumentar o acesso à recursos e tecnologias e, ainda, promover o aumento equitativo da renda. Para tanto, utiliza-se como instrumentos econômicos, as taxas subsidiadas e o seguro ambiental.

Os Professores Pedro Selvino Neumann e Carlos Loch, em relação ao Brasil, explicam que a Política Nacional de Meio Ambiente – Lei n.º 6.938/81, dispõe de três instrumentos de gestão ambiental pública:

1. Instrumentos regulatórios e punitivos

2. Instrumentos de mercado ou incentivos econômicos.

3. Instrumentos de informação.

Entretanto, os Professores destacam que, na essência, sobressai a política dos instrumentos regulatórios e punitivos, ou seja, o estabelecimento de regras de Comando e Controle. A prevalência decorre da associação do meio ambiente como um bem público, o qual somente pode ser regulado, eficientemente, através da intervenção normativa do Estado.

A exegese adequada, porém, segundo a Professora Lúcia Valle Figueiredo, citada por José Affonso Leme Machado[5], retrata o meio ambiente como um bem incorpóreo que não pertence ao Poder Público, devendo ser entendido como um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (art. 225 da CF/88), sendo o Poder Público um gestor do bem, no interesse de todos.

A revisão do pertencimento da titularidade do meio ambiente mitiga o caráter autocrático do processo de elaboração da legislação ambiental. A Política Nacional de Meio Ambiente, Lei n.º 6.938 foi concebida e aprovada durante o regime autoritário que vigorou no Brasil entre os anos de 1964 até a consolidação da Assembleia Constituinte de 1988, portanto, é uma norma que foi incorporada ao ordenamento jurídico sem as precauções de socialização do conhecimento – sem ouvir os órgãos e as entidades que fazem interface com a gestão ambiental em todo o território brasileiro.

A Política Nacional de Meio Ambiente, mesmo tendo sido elaborada de forma déspota, inovou o ordenamento jurídico de forma positiva com a criação do conceito legal de conselhos com representação popular para discutir políticas públicas. Pelo art. 6º, inciso II da Lei n.º 6.938/81, o Sistema Nacional de Meio Ambiente é formado pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente, órgão consultivo e deliberativo, com a finalidade o assessorar, estudar e propor diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente.

A Lei n.º 6.938/81 colaborou para a propagação do conceito de participação popular nas decisões das políticas públicas que alcançou as diversas áreas de gestão administrativa, chegando à educação, à saúde, à assistência social, à cultura, dentre outras áreas.

A mitigação do caráter déspota da legislação ambiental foi consolidada com a edição da Constituição Federal de 1988, ao criar o conceito de cidadania ambiental. Primeiro, o texto do art. 225 da Constituição fixou que o meio ambiente é um bem de uso comum do povo e, depois, atribuiu ao Poder Público e a sociedade a responsabilidade de preservar e de conservar o meio ambiente para as presente e futuras gerações.

A cidadania ambiental pressupõe, resumidamente, que a competência pela gestão do meio ambiente é uma obrigação do Estado e do cidadão. Resulta, portanto, que o cidadão, além de possuir direitos ambientais, também é responsável pela gestão do meio ambiente, devendo colabar, participar e discutir as políticas públicas de preservação dos recursos naturais, seja nas instituições privadas ou públicas.

No caso, os conflitos entre a legislação ambiental e o desenvolvimento rural, embora estejam vinculados, objetivamente, às leis ambientais e aos mecanismos de fiscalização e proibição; é elementar que se considere que a legislação ambiental em vigor, especialmente após a edição da Constituição Federal de 1988, é fruto do intenso debate que envolve a sociedade e os representantes que arregimentam os fatores reais de poder.

O estudo dos reflexos danosos da legislação ambiental sobre o desenvolvimento rural não pode desconsiderar que a gestão ambiental do Brasil está baseada, também, na participação popular (por meio dos Conselhos), mesmo que as regras jurídicas sejam aprovadas dentro de um contexto de disputa de poder no Congresso Nacional.

As questões apontadas pelos Professores Neumann e Loch; como à aplicação da legislação ambiental de forma linear para todas as unidades de produção rural e a desconsideração da proibição de práticas econômicas e sociais de cultivo que aumentam a degradação ambiental pela aplicação da norma, passam, necessariamente pelos Conselhos de Meio Ambiente, ou seja, são de conhecimento dos representantes das entidades sociais com assento em Conselho Popular.

Os aspectos práticos da aplicação da legislação ambiental

Segundo Neumann & Loch, a legislação ambiental brasileira apresenta normas e regulamentações padronizadas que se aplicam linearmente a todas as realidades rurais do Brasil, compreendendo todo o território de forma homogênea.

Para Neuman & Loch, os reflexos da aplicação prática da legislação ambiental no meio rural podem ser sistematizados sob três aspectos:

a) a existência de condições ecológicas muito diferenciadas no meio rural, inviabilizando a aplicação de soluções ambientais padronizadas para todo o território nacional.

b) a polifuncionalidade do meio rural que não permite confundir e associar o espaço rural com a atividade exclusivamente agrícola. As transformações do espaço agrário têm se caracterizado pelo transbordamento do meio urbano sobre o meio rural, resultando na diferenciação da população, sendo cada vez maior o número de pessoas ocupadas em atividades não agrícolas.

O meio rural, contemporaneamente, é melhor denominado de espaço rural, pois, congrega as atividades agrícolas e outras inúmeras funções, como lazer, turismo, residência, comércio e indústria. A transformação do meio rural passou a exigir a aplicação do zoneamento rural e, por via reflexa, a revisão da aplicação das normas ambientais, pois, embora todas as atividades possam estar no mesmo ambiente, o potencial poluidor de uma lavoura é diferente do potencial poluidor de uma indústria.

c) a existência de um mosaico de unidades de produção agropecuária muito diferenciadas entre si, exigindo que a gestão ambiental considere as particularidades dos diferentes sistemas de produção praticados pelos agricultores. O mosaico muito diferenciado de unidades de produção torna a clássica divisão entre pequenas, médias e grandes propriedades produtoras inócuas para a elaboração dos instrumentos de gestão do espaço rural quando não se produz respostas adequadas às condições singulares, como acontece, por exemplo, com o uso da água nas diferentes unidades de produção.

Os problemas da aplicação prática da legislação ambiental descritos por Neumann & Loch no ambiente rural, estão ligados, em grande parte, ao modelo de federação adotado pela Constituição Federal de 1988.

Antes da edição da Lei Complementar n.º 140/2011[6], o Brasil vivia um grave problema envolvendo a repartição de competência em matéria ambiental. Segundo Wagner Carmo, no livro A GESTÃO AMBIENTAL NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA, um dos temas mais conflituosos em matéria ambiental é a repartição de competência, tanto pelo aspecto administrativo quanto pelo aspecto legislativo, revelando a dificuldade do Brasil em se organizar enquanto federação.

O problema inicial decorre da concepção e da compreensão do que seja uma federação. Sobre federação entende-se a união ou a aliança entre Estados. A perspectiva decorrente de uma união entre entes estatais, ainda que singela, pressupõe conceber a intelecção de concentração ou desconcentração política, administrativa e legislativa ou, em última análise, de concentração ou desconcentração do poder político.

Nos Estados Federados o poder é descentralizado em núcleos e a descentralização pode implicar em renúncia ou retirada de competências de um centro de poder para transferi-las a outro, constituindo novos centros de poder administrativo, legislativo e político.

A federação brasileira, criada às avessas, embora possua características de descentralização política e administrativa entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, não funciona como deveria, já que a União por uma anomalia acaba concentrando a maior parcela de competência legislativa e dos recursos financeiros, deixando os demais entes da federação com competência residual. Dentre os problemas gerados pelo modelo da federação brasileira na gestão ambiental, destacam-se:

a) a dificuldade para definir políticas ambientais nos Estados e nos Municípios em razão do conflito legislativo envolvendo os entes da federação.

b) a disputa de poder entre os órgãos ambientais, fazendo com que normalmente, mais de um órgão ambiental atribua a si mesmo a competência legislativa, impacta na gestão ambiental pelo aumento do tempo de resposta nos processos administrativos e pelo aumento do custo econômico.

c) a criação de políticas nacionais de constitucionalidade duvidosa pela caracterização de “normas gerais” com aplicação linear em todo o território nacional, submete Estados e Municípios à União em razão da centralização da competência legislativa e econômica.

d) a ausência de normas de regulamentação dos art. 23 e 24 da Constituição Federal ameaça o “pacto federal”, criando um paradoxo à gestão ambiental, já que, ao permitir que todos os entes da federação administrem as políticas ambientais acabou por dificultar a tarefa de discernir qual a norma administrativa e de qual ente da federação é a mais adequada a uma determinada situação.

e) a desconsideração das desigualdades e das particularidades entre os entes da federação.

A degradação ambiental no meio rural e o novo código florestal

Os Professores Neumann & Loch, sustentam que a adoção de determinadas normas e regras pode trazer eficácia ambiental objetivando o bem-estar de gerações futuras, mas ao mesmo tempo, pode comprometer a viabilidade econômica de gerações atuais de pequenos produtores rurais.

Aduzem que para os agricultores das pequenas propriedades rurais a legislação ambiental representa um entrave ao desenvolvimento das atividades rurais em razão da incidência de instrumentos coibitivos, como a proteção de APPs, da Mata Atlântica, das Reservas legais, das áreas Tombadas, dos Parques Federais, Estaduais e Municipais.

Para ilustrar o conflito entre as práticas agrícolas e a legislação, os Professores citam a proibição da prática do desmatamento por meio de roçada de capoeirões. A medida possui implicação direta com a técnica do pousio – prática agrícola ainda em uso que consiste em deixar determinada área, após alguns anos de cultivo, em “descanso”.

Contudo, desde a edição do artigo dos Professores Neumann & Loch, a legislação ambiental sofreu inúmeras alterações. Duas alterações importantes foram realizadas com a edição do novo código florestal.

Em relação a técnica do pousio, o novo código florestal alterou o entendimento doutrinário, conforme dispõe o art. 3º, inciso IV, permitindo a adoção do regime.

Art. 3^o. Para os efeitos desta Lei, entende-se por:

IV - área rural consolidada: área de imóvel rural com ocupação antrópica preexistente a 22 de julho de 2008, com edificações, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris, admitida, neste último caso, a adoção do regime de pousio;

Quanto aos ambientes rurais protegidos, a proibição de práticas agrícolas e a aplicação de sanções administrativas, o novo código florestal instituiu o Programa de Regularização Ambiental – PRA, alcançando todos os proprietários rurais com áreas desmatadas até o ano de 2008. Pelo PRA, os proprietários rurais, com áreas desmatadas podem recuperar, recompor, regenerar ou compensar danos ambientais em áreas de preservação permanente – APP, em áreas reserva legal – RL, e em áreas de uso restrito – UR.

Como benefício pela adesão ao PRA, o código florestal previu a suspensão das sanções administrativas e penais e, após a comprovação da completa regularização ambiental, a concessão de anistia pelos desmatamentos.

A anistia ambiental, desde a edição da Lei Federal n.º 12.651/2012, constitui sinônimo de debate, dividindo opiniões. Na decisão do STF, por um placar apertado, houve a declaração de constitucionalidade dos dispositivos legais, mantendo-se a anistia aos proprietários rurais que desmataram até o dia 22 de julho do ano de 2008.

Conclusão: as ponderações sobre a aplicação da legislação ambiental e sustentabilidade no meio rural

Neumann & Loch explicam que para se criar um ambiente favorável à sustentabilidade no meio rural, é necessário que sejam revista uma série de pressupostos que dão suporte aos mecanismos de gestão ambiental brasileira.

A ideia passa, primeiro, pelo reconhecimento das políticas de incentivo econômico como instrumento de Comando e Controle do Estado, implemento-as para fazer um contraponto à rigidez e linearidade da norma jurídica.

Em segundo lugar, é necessário mudar a lógica dos instrumentos normativos da gestão ambiental, atualmente baseada na dinâmica das restrições de uso para uma lógica de intervenções planejadas. A concepção pressupõe avaliar a gestão ambiental pelo benefício usufruído pela sociedade (preservação de ambientes naturais, preservação de nascentes, proteção de encostas, proteção de margem de rios e lagoas) e menos pelo número de autuações e multas aplicadas.

É necessário, também, que a legislação ambiental seja confeccionada respeitando as especificidades regionais, as modalidades de produção existentes no território e o mosaico de atividades desenvolvidas no meio rural, sempre em sintonia com o contexto social, econômico e agroecológico.

Por fim, os Professores Neumann & Loch apontam que a legislação ambiental deve ser flexível, elaborada a partir das necessidades do espaço de intervenção, e colaborativa para que os conflitos sejam resolvidos a partir da composição negocial e do diálogo.

Wagner Carmo, no Livro de Gestão Ambiental, acrescenta duas proposições para colaborar com a sustentabilidade ambiental do meio rural.

A primeira proposição requer a revisão da Política Nacional de Meio Ambiente na parte da composição do CONAMA. O CONAMA, considerando os aspectos de sua composição, organização, atribuição e competência, revela-se com agudez incomum aspectos relacionados com o poder político, retratado pela composição extensa, incomum e que inviabiliza a ocorrência de uma gestão ambiental eficiente, sendo elementar a reestruturação e reorganização a partir da visão ecológica do Brasil.

A reestruturação do Conselho Nacional de Meio Ambiente exige a aplicação do conceito de divisão ecológica do Brasil com a criação de Conselhos regionais a partir de biomas. A literatura define bioma como sendo um conjunto de tipos de vegetação que abrange áreas continuas, em sua escala regional, com flora e fauna similares, definidas pelas condições físicas predominantes nas regiões.

A segunda proposição diz respeito a revisão da Municipalização da gestão ambiental. O slogan ambientalista pensar globalmente, agir localmente, reflete que o município é a instância mais adequada para resolver os problemas locais, dentre os quais os relacionados com o meio ambiente, pois, todo o impacto ambiental é, antes de tudo, local.

Entrementes, a municipalização no Brasil reflete, na prática, a descentralização de atribuições e a desconcentração de políticas públicas -, ou seja, o município recebe atribuições e recursos financeiros conforme estipulações da União e fica encarregado de gerir política pública sem adequada competência legislativa.

Neste diapasão, a União descentralizou e desconcentrou para os municípios a gestão do meio ambiente, porém, as ações federais não vieram acompanhadas de condições legislativas, administrativas, técnicas e orçamentárias capazes de fazer frente ao cumprimento dos deveres legais impostos pela política nacional de meio ambiente.

[1] CARMO, Wagner José Elias. A gestão ambiental na federação brasileira. Curitiba: ed. CRV, 2014.

[2] NEUMANN, Pedro Selvino. LOCH, Carlos. Legislação ambiental, desenvolvimento rural e práticas agrícolas. Ciência Rural: Santa Maria, v. 32, n.2. 2002, p. 243-249.

[3] FERRAZ JR, Tércio Sampaio. Introdução ao Estudo do Direito. São Paulo: Atlas. 2018.

[4] REALI, Miguel. Lições preliminares do direito. 27 ed. São Paulo: Saraiva. 2002.

[5] MACHADO, José Affonso Leme. 21. ed. revisada, ampliada e atualizada. Malheiros Editores: São Paulo, 2013.

[6] Art. 1^o Esta Lei Complementar fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.