Com o advento da Constituição de 1988, os municípios foram alçados à condição de ente federativo, tendo a União repassada à função de administrar e resolver problemas locais por meio da redistribuição e transferência de recursos.
Inicialmente, a transferência de atribuições e recursos da União para os demais entes federados tinha como justificativa a necessidade de realizar a execução dos conteúdos programáticos da Constituição Federal. Acreditou-se que a simples transferência de recursos seria bastante para resolução de problemas locais afetos à saúde, à educação e à assistência social. Contudo, o modelo federativo que incluiu os municípios e distribuiu atribuições sociais não considerou especificidades regionais e locais, como o tamanho dos municípios e a capacidade fiscal e administrativa, atribuindo de maneira igualitária responsabilidades a municípios que estão em situações diferentes.
Marta Arretche,[1] por meio dos estudos relativos à implantação do municipalismo na execução de políticas de saúde e de educação, pondera sobre a necessidade de reformas mais profundas nas estruturas estatais para o processo de transferência de atribuições de governos. Segundo a pesquisadora, fica evidente a imperiosa necessidade de se levar em consideração certas variáveis que permitam captar, com segurança, se determinado nível de governo está capacitado, em sua organização, para o desempenho de dada tarefa de gestão, para que o exercício desta função se mantenha por um período razoável de tempo.
Nesse contexto, é importante compreender a distinção entre transferência de atribuições e transferência de poder ou de competências. Equivocadamente, muitos entendem que ambas as transferências guardam o mesmo significado e sentido. Entretanto, na transferência de atribuições, a União distribui aos entes federados responsabilidades técnicas e administrativas, acompanhadas de recursos financeiros, por meio da descentralização de atribuições. Já, na transferência de poder ou de competência, a União realiza a descentralização e a desconcentração das políticas públicas.
A primeira situação guarda relação com a filosofia de base do sistema federalista brasileiro, ou seja, o poder, a competência legal e os recursos financeiros ficam centralizados com a União que repassa aos demais entes federados apenas a execução das políticas públicas, sem considerar as particularidades regionais e locais do território brasileiro.
Na segunda situação, envolve-se tanto a descentralização administrativa e financeira quanto a desconcentração do poder ou da competência, de forma que o ente federado recebe liberdade para legislar e estabelecer as políticas públicas de interesse local, recebendo da União, no máximo, diretrizes gerais.
Arretche,[2] sobre a distinção pontua:
Mas, mesmo que um Estado ou município tenha formulado e implementado um dado programa social, isto não significa que tenha ocorrido uma efetiva transferência de competência anteriormente realizada por outro nível de governo. (...) A existência de políticas sociais supõe a institucionalização de capacidade técnica (financeira, administrativa e de recursos humanos) para garantir uma relativa continuidade no fluxo de oferta de um dado bem ou serviço. Diferentemente, programas sociais podem surgir e desaparecer em um curto período de tempo, não sendo um indicador de que funções de gestão estejam sendo desempenhadas de modo relativamente permanente por uma dada unidade de governo.
No plano institucional, a municipalização não se concretiza com a mera descentralização da execução das políticas públicas, por meio da transferência de atribuições administrativas, acompanhadas de recursos financeiros. Exige-se, também, a desconcentração do poder e da competência, garantindo-se aos municípios a possibilidade de legislar e estabelecer políticas considerando as particularidades locais.
Quanto à execução local, a municipalização não se concretiza apenas com a fixação de normas jurídicas, na medida em que concorre à estrutura administrativa, a qualificação do recurso humano, a existência de recurso financeiro suficiente, pois, em regra, o recurso repassado pela União aos Municípios não é suficiente para cobrir as despesas e a constituição da cultura de resolução dos conflitos em âmbito local por meio da gestão municipal.
Pondera Jose Carlos A. Carvalho[3] que a descentralização do sistema visando o engajamento das municipalidades, no esforço operacional de execução das políticas públicas, requer a capacitação institucional e organizacional dos municípios.
Por outro lado, com a municipalização e a constituição da cultura de resolução dos conflitos em âmbito local por meio da gestão municipal, a sociedade organizada foi incluída no processo por meio dos conselhos populares. Criados no contexto político da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, os conselhos representam o propósito de amplificar a participação social na tomada de decisões do Estado e garantir a plena cidadania.
O fortalecimento do processo participativo é decorrente da multiplicação de diversos conselhos, nas mais diversas áreas, como na saúde, educação, meio ambiente, que se estenderam pelos estados e municípios. Embora os conselhos sejam colocados como fundamento institucional de construção da governança que gerou transformações importantes nas relações entre a sociedade e o Estado, ainda no regime militar e mesmo depois deles, reflete Aspásia Camargo[4] sobre a eficácia duvidosa dos conselhos, na medida em que os mesmos são desprovidos de capacidade deliberativa e sujeitos à manipulação pelas forças políticas de governos e de oposição. Além disso, a falta da cultura da participação popular compromete sobremodo os propósitos, objetivos e missão dos conselhos.
Em relação ao meio ambiente, a municipalização da gestão ambiental ocorreu com a institucionalização da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei n.º 6.938/1981 e com a criação do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA.
O município, institucionalmente, é o ente federal com estrutura política mais próxima do cidadão, e, também, é o local onde estão os bens e os valores ambientais. É, no município, que a vida acontece sob todas as formas, pois é o local de trabalho, de estudo, de lazer, de moradia, de atendimento e recepção dos serviços públicos; assim como é, também, o local em que ocorrem as práticas de preservação ou destruição dos ecossistemas.
Desse modo, o controle efetivo do desmatamento, por exemplo, só é possível a partir de informações cartográficas mais precisas sobre o território municipal, sob a responsabilidade da prefeitura e sob o controle de lideranças e militantes locais.[5]
O slogan ambientalista “pensar globalmente, agir localmente”, reflete que o município é a instância mais adequada para resolver os problemas locais, dentre os quais os relacionados com o meio ambiente, visto que todo o impacto ambiental é, antes de tudo, local.
Sob o aspecto legal, a relação entre os municípios, o cidadão e o meio ambiente é tratada pela CF/88, nos artigos 182 e 184[6] e pela lei federal n.º 10.257/2010[7](Estatuto da Cidade), dispondo que o uso da propriedade rural e urbana deve atender ao bem coletivo, à segurança, ao bem estar do cidadão e ao equilíbrio ambiental.
O município, portanto, é o difusor e o receptor de práticas e de condutas ambientais, sendo razoável, também, que seja o responsável pela gestão e pela administração da política de meio ambiente. Para tanto, é necessário rever o sistema federal de repartição de competência e o pacto federal, desconcentrado e descentralizando a gestão ambiental para os municípios.
Aspásia Camargo[8] justifica a importância do município na gestão ambiental a partir do caminho pragmático que a Agenda 21[9] ofereceu ao Brasil de estimular boas práticas e experiências localizadas que, uma vez dando certo, encontrem lideranças políticas e sociais capazes de reproduzi-las em grande escala, citando, como exemplo, o Projeto Tamar. .
A gestão ambiental municipal e sua implantação, na visão de Chiesa[10], dependem da superação de grandes desafios, como:
a) Orçamento insuficiente;
b) Ausência de previsão legal para repasse de recursos financeiros da União para os Municípios. (Financiamento ambiental);
c) Insuficiência de pessoal capacitado;
d) Conflito de competência entre os diferentes entes federativos;
e) Pouca disposição dos municípios em participar do Sistema Nacional de Meio Ambiente;
f) Falta de zoneamento ecológico econômico; de regulamentação adequada para o pagamento dos serviços ambientais e, também, do fundo estadual de recursos hídricos;
g) Dificuldade de aceitação da implantação da política ambiental pelos diferentes setores municipais;
h) Morosidade das ações dentro da própria estrutura do município;
i) Pouca contribuição dos atores sociais em relação às políticas ambientais pela baixa qualidade técnica dos participantes;
j) Falta de planejamento conjunto entre Estado e Município.
Aspásia Camargo[11] acrescenta, ainda, que a carência de dados e de informações sistematizadas dificulta a tomada de decisão pelos municípios e inviabiliza as políticas de governo envolvendo a participação da sociedade civil no controle das políticas públicas.
Não é novidade que nos municípios brasileiros as políticas públicas de natureza ambiental competem com as prioridades de ordem social ou de ordem econômica e, também, que a cidadania ambiental, a consciência civil e o ideário preservacionista da população sejam embrionário.
Não se realiza gestão ambiental, no Brasil, sem a participação dos municípios e, muito menos, é possível obter sucesso na política nacional sem a necessária revisão do sistema federal. Aspásia Camargo[12] observa que o sistema atual de repartição de competências e atribuições em matéria ambiental provoca uma desarticulação política e administrativa grave para o meio ambiente:
Para o meio ambiente, tal fragmentação é particularmente grave à medida que acentua a desarticulação política e administrativa entre os diferentes ministério e secretarias de um mesmo governo (federal, estadual e municipal) favorecendo o fisiologismo e impedindo a adoção de políticas integradas, que são o segredo de qualquer política ambiental bem sucedida. A segmentação chegou a tal ponto que toda a máquina do Estado parece corroída pelos cliques e suas disputas internas pelo controle da informação e das ações, tanto mais graves porquanto vêm ocorrendo dentro de um mesmo órgão de governo.
A partir da compreensão de que é no município que a vida acontece; de que é no município que estão presentes os bens e valores ambientais (florestas, rios, lagos, nascentes, fauna e flora), vislumbra-se a necessidade de dotar o município de capacidade administrativa, financeira, jurídica e legal para enfrentar e solucionar os problemas socioambientais decorrentes do dia-a-dia da comunidade.
Para tanto, a solução de entraves à gestão municipal do meio ambiente não depende apenas da ocorrência de mudança da plataforma de distribuição de competências na federação, sendo essencial a instituição do sistema municipal de meio ambiente e a estruturação administrativa condizente com as necessidades locais. Neste sentido, é precípuo que os municípios invistam na edição de códigos municipais de meio ambiente e na criação ou fortalecimento de conselhos e fundos municipais de meio ambiente.
É curial estimular a participação da comunidade na gestão ambiental por meio de investimentos em educação ambiental; difusão de boas práticas sociais e ambientais; melhoria no sistema de informações, garantindo mais transparência das ações públicas que envolvem a política municipal de meio ambiente; criação ou adequação do conselho municipal de meio ambiente para garantir que os principais atores sociais estejam representados; realização de ações concretas de preservação ambiental a partir da cultura local e inclusão das comunidades no processo de preservação e de reciclagem.
Notas e Referências:
[1] ARRETCHE, Marta. Estado federativo e políticas públicas: determinantes e a descentralização. Rio de Janeiro; São Paulo FAPESP, 2000.
[2] ARRETCHE, Marta. Estado federativo e políticas públicas: determinantes e a descentralização. Rio de Janeiro; São Paulo FAPESP, 2000.
[3] CARVALHO, José Carlos. A vocação democrática da gestão ambiental brasileira e o papel do Poder Executivo. In TRIQUEIRO, André (coord.) Meio ambiente no século 21: 21 especialistas falam da questão ambiental nas suas áreas de conhecimento. 4. ed., Campinas, SP, Armazém do Ipé, 2008, p. 259 a 273.
[4] CAMARGO, Aspásia. Governança para o século 21. In TRIQUEIRO, André (coord.) Meio ambiente no século 21: 21 especialistas falam da questão ambiental nas suas áreas de conhecimento. 4. ed., Campinas, SP, Armazém do Ipé, 2008, p. 307-321, p. 313.
[5] CAMARGO, Aspásia. Governança para o século 21. In TRIQUEIRO, André (coord.) Meio ambiente no século 21: 21 especialistas falam da questão ambiental nas suas áreas de conhecimento. 4. ed., Campinas, SP, Armazém do Ipé, 2008, p. 307-321, p. 313.
[6] Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
[7] Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
[8] CAMARGO, Aspásia. Governança para o século 21. In TRIQUEIRO, André (coord.) Meio ambiente no século 21: 21 especialistas falam da questão ambiental nas suas áreas de conhecimento. 4. ed., Campinas, SP, Armazém do Ipé, 2008, p. 307-321, p. 318.
[9] Agenda 21. Disponível em: www.mma.gov.br/responsabilidade.../ agenda – 21>Acesso em 19 jun. 2013.
[10] CHIESA, Maria Aparecida dos Santos. Gestão ambiental: entreves entraves e perspectivas para a municipalização no Estado do Espírito Santo. 2009. Disponível em: http://www.scp.rs.gov.br/upload/Painel_40_Maria_Aparecida_Chiesa_formatado.pdf. > Acesso em: 19 jun. 2013
[11] CAMARGO, Aspásia. Governança para o século 21. In TRIQUEIRO, André (coord.) Meio ambiente no século 21: 21 especialistas falam da questão ambiental nas suas áreas de conhecimento. 4. ed., Campinas, SP, Armazém do Ipé, 2008, p. 307-321, p. 313.
[12] CAMARGO, Aspásia. Governança para o século 21. In TRIQUEIRO, André (coord.) Meio ambiente no século 21: 21 especialistas falam da questão ambiental nas suas áreas de conhecimento. 4. ed., Campinas, SP, Armazém do Ipé, 2008, p. 307-321, p. 316.
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