Coluna: Advocacia Pública em Debate / Coordenadores: Weber Luiz de Oliveira e José Henrique Mouta Araújo

São Luís, Maranhão, Brasil: “O centro desta cidade histórica – fundada pelos franceses e ocupada pelos holandeses antes do domínio português – data do final do século XVII e preservou completamente o planejamento original, com ruas organizadas de maneira retangular. Graças a um período de estagnação econômica no início do século XX, um número excepcional de edifícios históricos foi conservado, o que faz desse conjunto arquitetônico um extraordinário exemplo de uma cidade colonial das nações ibéricas.” UNESCO[1] 

 

1. Introdução 

O presente artigo objetiva discutir a possibilidade jurídica de, no contexto de um processo de desapropriação de imóvel tombado, descontar ou compensar do valor da indenização devida ao particular eventuais gastos despendidos pelo Estado expropriante para a manutenção, conservação e/ou reforma do bem.

A tese é fruto do exercício profissional dos autores na advocacia pública no Estado do Maranhão, cuja capital, São Luís, guarda um conjunto ímpar de imóveis tombados em seu centro histórico, representando de forma vívida o direito fundamental à preservação do patrimônio histórico e cultural, previsto no art. 216, da Constituição de 1988.

A região foi tombada pelo IPHAN em 1974 e inscrita, em 1997, como Patrimônio Cultural Mundial pela UNESCO. A área também foi tombada pelo Estado do Maranhão, que, por meio do Decreto Estadual nº 10.089/1986, reconheceu a importância cultural do “acervo arquitetônico, histórico e paisagístico da área urbana do Centro Histórico da Cidade de São Luís”.

Não se olvide que questões jurídicas envolvendo a manutenção da área são dotadas de especial relevância para a advocacia pública nacional, tendo em vista, sobretudo, que o patrimônio cultural brasileiro é direito fundamental difuso e de terceira geração, pertencente a toda a coletividade.

 

2. Sobre a possibilidade de descontos no valor da indenização em processo de desapropriação 

A desapropriação, em regra, deve ser precedida de indenização justa e em dinheiro (art. 5º, XXIV, da CF/88 c/c art. 33, do Decreto-lei nº 3.365/1941[2]), havendo, na Constituição Federal, três exceções, quais sejam: 

(i) desapropriação urbanística: pagamento mediante títulos da dívida pública (art. 182, § 4º, III, da CF/88); 

(ii) desapropriação para fins de reforma agrária de imóvel rural que não cumpre sua função social: adimplemento por meio de títulos da dívida agrária (art. 184, caput, da CF/88); e 

(iii) desapropriação-confiscatória: quando houver, no imóvel, culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou exploração de trabalho escravo, situação em que as terras serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário (art. 243, da CF/88). 

Na legislação infraconstitucional, há uma hipótese de desconto de valores ao montante devido ao expropriante em sede de processo de desapropriação. Trata-se do artigo 32, § § § 2º, 3 e 4º, do Decreto-lei nº 3.365/194[3], que autoriza o desconto do valor da indenização, na desapropriação, das dívidas fiscais do desapropriado, quando inscritas e ajuizadas.

Por fim, há jurisprudência que autoriza o desconto, no valor da indenização em sede de desapropriação, de passivos ambientais, sob o argumento de ser necessário manter a justeza do montante a ser indenizado. Nas palavras do Ministro Herman Benjamin, do STJ, relator do REsp nº 1307026/BA, julgado no dia 16/06/2015: “nada mais justo do que realizar o desconto decorrente de passivos ambientais do valor da indenização”. Nesse sentido: 

A jurisprudência do STJ está firmada, pelo menos desde 2002, no sentido de que a recuperação da Área de Preservação Permanente e da Reserva Legal, assim como outras incumbências incidentes sobre o imóvel e decorrentes da função ecológica da propriedade, constitui obrigação propter rem; portanto, parte inseparável do título imobiliário, inexistindo, no ordenamento jurídico brasileiro, direito adquirido a degradar ou poluir, ou a desmatamento realizado. [...] Sendo assim, nada mais justo do que realizar o desconto decorrente de passivos ambientais do valor da indenização.

(STJ, REsp 1307026/BA, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/06/2015, DJe 17/11/2015). 

Desse modo, como forma de tornar justo o valor da indenização, nos termos do art. 5º, XXIV, da Constituição de 1988, constatada a degradação, justifica-se que o valor da indenização devida pelo expropriante considere o passivo ambiental, pois o adquirente do imóvel assumirá o ônus de arcar com o custo da recomposição e/ou da reparação dos danos, porquanto referidos deveres constituem obrigações propter rem.

Contudo, tal entendimento, embora proferido pelo STJ, não é pacífico.

A jurisprudência majoritária do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por exemplo, compreende não ser possível o abatimento do passivo ambiental em ações de desapropriação, tendo em vista a ausência de previsão legal[4].

De outro lado, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região, por meio de sua 4ª Turma, no ano de 2015, adotando o entendimento do STJ, decidiu pela possibilidade de compensação em questão, haja vista a necessidade de se tornar justo o valor da indenização; na ocasião, a Corte citou o precedente da Primeira Seção do STJ, o EREsp nº 218.781, de relatoria do Ministro Herman Benjamin, julgado em 9/12/2009[5]. Porém, há divergência no TRF-5, pois, em 2017, a 1ª Turma entendeu pela impossibilidade de compensação por conta da falta de previsão legal[6].

Além disso, vale salientar que a jurisprudência dominante do Tribunal Regional Federal da 3ª Região compreende ser possível a dedução do passivo ambiental do valor da indenização[7].

Sobre o tema, existe manifestação do Tribunal de Contas da União, cuja compreensão insere no conceito de “justiça da indenização” a possibilidade de compensação de valores devidos pelo particular a título de passivo ambiental com o valor da indenização devida pelo Estado no bojo da desapropriação[8].

 

3. Sobre a possibilidade de compensar, em processo de desapropriação, o valor despendido pelo poder público com a reforma e/ou a recuperação de bem tombado 

Considerando aludido panorama, pensemos no seguinte caso hipotético: 

Verificando o abandono de um bem tombado (um casarão histórico) por parte de um proprietário particular e diante do grave perigo de ruína e de desabamento da edificação, o Estado procede com as obras de conservação do imóvel para evitar a consumação de danos irreversíveis ao património cultural. Após os devidos reparos, notifica-se o titular da propriedade para o ressarcimento do valor despendido pelo Poder Público. O dono do bem, contudo, se recusa a realizar qualquer pagamento. Em razão disso, o Estado resolve desapropriar o imóvel. Nesse caso, o valor a ser pago a título de indenização deve levar em consideração a avaliação do bem após os reparos realizados pelo Poder Público? Ou se revela possível descontar as quantias despendidas pela Administração Pública com o reparo e a manutenção do bem? 

O tombamento é intervenção estatal restritiva que tem por objetivo proteger o patrimônio cultural brasileiro, a exemplo do Centro Histórico de São Luís, com previsão constitucional no art. 216, § 1º, da CF/88[9], sendo instituído por meio de processo administrativo, quando se consuma com o ato de inscrição do bem no Livro do Tombo, ou por norma geral e abstrata. Referida intervenção do Estado na propriedade privada produz efeitos para o proprietário do bem tombado, para o Poder Público e para terceiros (artigos 11 a 21, do Decreto-lei nº 25/1937).

Dentre referidos efeitos, tem-se a necessidade de prévia autorização dos órgãos competentes para a efetivação, por exemplo, de obras, restaurações e pinturas, com a finalidade de evitar mudanças estruturais capazes de descaracterizar o bem tombado. Igualmente, impõe-se ao proprietário o dever de conservar o bem, mantendo-o dentro do padrão de suas características originais. Sobre o tema, vejamos o que preceitua José dos Santos Carvalho Filho[10]: 

Compete ao proprietário o dever de conservar o bem tombado para mantê-lo dentro de suas características culturais. Mas, se não dispuser de recursos para proceder a obras de conservação e reparação, deve necessariamente comunicar o fato ao órgão que decretou o tombamento, o qual mandará executá-las a suas expensas. Independentemente dessa comunicação, no entanto, tem o Estado, em caso de urgência, o poder de tomar a iniciativa de providenciar as obras de conservação. 

Nesse sentido, de acordo com o art. 19, do Decreto-Lei nº 25/1937, “O proprietário de coisa tombada, que não dispuser de recursos para proceder às obras de conservação e reparação que a mesma requerer, levará ao conhecimento do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional a necessidade das mencionadas obras, sob pena de multa correspondente ao dobro da importância em que for avaliado o dano sofrido pela mesma coisa”. Vejamos os parágrafos do dispositivo: 

Art. 19. [...]

1º Recebida a comunicação, e consideradas necessárias as obras, o diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional mandará executá-las, a expensas da União, devendo as mesmas ser iniciadas dentro do prazo de seis mezes, ou providenciará para que seja feita a desapropriação da coisa.

2º À falta de qualquer das providências previstas no parágrafo anterior, poderá o proprietário requerer que seja cancelado o tombamento da coisa.

3º Uma vez que verifique haver urgência na realização de obras e conservação ou reparação em qualquer coisa tombada, poderá o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional tomar a iniciativa de projetá-las e executá-las, a expensas da União, independentemente da comunicação a que alude êste artigo, por parte do proprietário. 

Desse modo, cabe ao proprietário o dever de bem cuidar e preservar o bem tombado, porquanto detentor do domínio da coisa; entretanto, caso o dono do bem não disponha de recursos financeiros, deverá solicitar ao Poder Público a execução das medidas necessárias à manutenção do patrimônio cultural. Não obstante, em casos compreendidos como urgentes, o Estado tem de adotar as medidas necessárias à conservação do imóvel tombado deteriorado.

Em outras palavras, cabe ao proprietário do imóvel tombado o dever de conservá-lo. Todavia, em casos urgentes, poderá o Estado executar por sua conta as obras de conservação ou restauração do bem tombado, buscando, posteriormente, o ressarcimento dos respectivos gastos na via administrativa ou judicial, salvo absoluta ausência de recursos comprovada pelo titular do bem, ou, então, poderá providenciar sua desapropriação (§§ 1º e 3º do art. 19 do Decreto-lei 25/37).

Portanto, a análise finalística do Decreto-lei nº 25/37 revela que a Administração Pública possui duas opções quando se depara com um imóvel tombado que se encontra deteriorado: (i) determinar a reforma, às expensas do Poder Público, ressarcindo-se, depois, administrativa ou judicialmente, permanecendo o imóvel sob a propriedade do seu titular; ou (ii) providenciar a desapropriação do bem tombado, incorporando-o ao patrimônio público.

Conforme adiantado, defende-se, neste texto, a compensação do valor da indenização da desapropriação com a quantia investida pelo Poder Público com a reforma do imóvel tombado, realizada, pelo Estado, com o objetivo de conservar, manter ou, até mesmo, reformar o bem tombado, tutelando, desse modo, o direito fundamental ao patrimônio cultural.

 Para a resolução deste debate, deve-se salientar, inicialmente, que o dever de recuperar o bem tombado enquadra-se como uma obrigação propter rem, inerente ao direito de propriedade do bem cultural, que o acompanha e se impõe aos futuros adquirentes, em razão do atributo da ambulatoriedade, cujo teor preceitua que todos os ônus da coisa a acompanham, independentemente da alteração na titularidade do bem e de cláusula específica.

Desse modo, com a posterior desapropriação do imóvel pelo Poder Público Estadual, a ele caberá, na qualidade de proprietário, a obrigação de conservação e/ou recuperação do imóvel, ainda que os eventuais danos sejam anteriores à aquisição originária.

Referida situação se assemelha à possibilidade de desconto de passivos ambientais do valor da indenização em ação de desapropriação, na forma exposta no tópico anterior, no qual se demonstrou o entendimento do STJ e dos Tribunais Regionais Federais sobre o tema.

De outro modo, como forma de tornar justo o valor da indenização (art. 5º, XXIV, CF), constatada a deterioração do bem, justifica-se que o valor da indenização devida pelo expropriante considere as somas já gastas, bem como aquelas a serem despendidas pelo Estado com a recuperação do imóvel tombado, até porque este, como adquirente, assumirá o ônus de arcar com o custo da recomposição ou da reparação dos danos (obrigação propter rem).

Frise-se, contudo, que referida proposição, fundada no princípio da juridicidade[11], considera análogas as situações acima referidas, pois, assim como o dano ambiental, os prejuízos causados ao patrimônio cultural atingem não apenas a coisa em si, mas, igualmente, toda a sociedade, que possui direito à preservação do patrimônio cultural brasileiro, direito fundamental de terceira geração, sendo inconteste que a tutela deste direito satisfaz a humanidade como um todo, porquanto direito difuso, na medida em que preserva a sua memória e seus valores, assegurando a sua transmissão às gerações futuras[12].

Portanto, compreende-se, à luz (i) da necessidade de equidade do valor da indenização, (ii) do direito fundamental à preservação do patrimônio cultural brasileiro e (iii) da natureza propter rem da obrigação de reparar bens tombados, que o Estado pode descontar os valores despendidos com a restauração de imóvel tombado do eventual montante indenizatório a ser pago com a desapropriação do mesmo bem, desde que não prescritos.

Todavia, faz-se imprescindível, para o ajuizamento da ação de desapropriação, a apresentação de documentos que comprovem a quantia investida pelo Poder Público Estadual na restauração do imóvel, bem como a possível necessidade de realização de outros gastos com novas reformas restaurativas em razão da má conversação do prédio pelo atual proprietário, se for o caso.

Além disso, entendimento contrário representaria um enriquecimento sem causa por parte do atual proprietário do bem[13], porquanto este alcançaria um duplo benefício: primeiro, obteria, a custo zero, a reforma de seu imóvel e, em seguida, após a valorização deste em razão da atuação do Estado, obteria ganhos financeiros indevidos com a aquisição pelo próprio Poder Público.

Quanto à compreensão do enriquecimento sem causa como princípio geral do direito e sua aplicabilidade no âmbito do direito administrativo, ensina Celso Antônio Bandeira de Mello[14]: 

Enriquecimento sem causa é o incremento do patrimônio de alguém em detrimento do patrimônio de outrem, sem que, para supeditar tal evento, exista uma causa juridicamente idônea. É perfeitamente assente que sua proscrição constitui-se em um princípio geral do direito. [...] Uma vez que o enriquecimento sem causa é um princípio geral de direito - e não apenas princípio alocado em um de seus braços: público ou privado - evidentemente também se aplica ao direito administrativo. 

A possibilidade de abatimento do valor também encontra fundamento no art. 368, do Código Civil, que prevê a compensação de dívidas se duas pessoas forem ao mesmo tempo credor e devedor uma da outra. Isso porque o particular é devedor do poder público na medida em que se beneficiou da atuação do Poder Público, seja por omissão dolosa ou por falta de recursos financeiros.

Deve ser salientado que o valor da indenização, em sede de desapropriação, é contemporâneo a data da avaliação judicial, nos termos da interpretação que o STJ conferiu ao art. 26, do Decreto nº 3.365/41[15]. Contudo, referido entendimento não prejudica a tese aqui desenvolvida.

De fato, o montante da indenização levará em consideração a avaliação judicial, o que não obsta, contudo, a sua compensação com as despesas levadas a efeito pelo Poder Público, facilmente quantificáveis e identificáveis pelos documentos que comprovem os valores das intervenções do Estado na conservação, reparação e reforma do bem tombado.

Saliente-se, ademais, que se revela possível ir além e defender, inclusive, que o valor a ser pago pela indenização leve em consideração não apenas o montante despendido pelo Poder Público, mas, também, o valor agregado ao bem em decorrência da reforma promovida pelas verbas públicas. Todavia, esta tese envolve desdobramentos que merecem aprofundamentos em outra oportunidade. 

4. Conclusão 

À luz do exposto, conclui-se que o Poder Público, caso tenha realizado reformas voltadas à conservação e à restauração de imóvel tombado, pode descontar os valores despendidos com este propósito do montante indenizatório a ser pago em razão desapropriação do mesmo bem, desde que não prescritos.

Não obstante, faz-se imprescindível, para a referida compensação, a apresentação de documentos que comprovem a quantia investida pelo Poder Público na restauração do imóvel, bem como a possível necessidade de realização de outros dispêndios financeiros com novas reformas restaurativas, após a imissão na posse, em razão da má conservação do bem pelo atual proprietário, se for o caso. 

NOTAS

[1] Disponível em: <http://www.unesco.org/new/pt/brasilia/culture/world-heritage/list-of-world-heritage-in-brazil/#c1048555>. Acesso em: 12/04/2018. 

[2]Art. 5º XXIV, da CF/ 88 – “A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição”. Art. 33, do Decreto-Lei nº 3.365/1941 - “O depósito do preço fixado por sentença, à disposição do juiz da causa, é considerado pagamento prévio da indenização”. 

[3] Art. 32 - O pagamento do preço será prévio e em dinheiro. § 1º - As dívidas fiscais serão deduzidas dos valores depositados, quando inscritas e ajuizadas § 2º - Incluem-se na disposição prevista no § 1º as multas decorrentes de inadimplemento e de obrigações fiscais § 3º - A discussão acerca dos valores inscritos ou executados será realizada em ação própria. 

[4] TRF-1: Acordão nº 00015414819974013900, Desembargador Federal Ney Bello, Terceira Turma, Data: 24/03/2017; TRF-1, Acordão nº 00098123920124013700, Desembargadora Federal Monica Sifuentes, Terceira Turma, Data: 06/05/2016; Acordão nº 00053306720074014300, Desembargadora Federal Neuza Maria Alves Da Silva, Quarta Turma, Data: 06/09/2016. 

[5] TRF-5: Processo nº 00003741920124058310, Desembargador Federal Emiliano Zapata Leitão (Convocado), Quarta Turma, Julgamento: 20/01/2015. 

[6] TRF-5: Processo nº 00000643120124058304, Desembargador Federal Élio Wanderley De Siqueira Filho, Primeira Turma, Julgamento: 11/05/2017 

[7] TRF-3: Quinta Turma, Apelação cível nº 2008524 - 0002389-09.2004.4.03.6107, Rel. Desembargador Federal Mauricio Kato, julgado em 07/11/2016; TRF-3, Quinta Turma, Apelação cível nº1877870 - 0003832-53.2003.4.03.6002, Rel. Desembargador Federal André Nekatschalow, julgado em 13/06/2016. 

[8] TCU: Plenário, Acórdão nº 1362/2004 

[9] Art. 216 - Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: [...] § 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação. 

[10] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 31. ed. Método: Rio de Janeiro, 2017, ebook. 

[11] De acordo com Rafael Oliveira, “a lei, como fonte do Direito Administrativo, deve ser considerada em seu sentido amplo para abranger as normas constitucionais, a legislação infraconstitucional, os regulamentos administrativos e os tratados internacionais. Trata-se da ideia de juridicidade segundo a qual o administrador deve respeitar a lei e o Direito. Em virtude do processo de constitucionalização do ordenamento jurídico, o Direito Administrativo deve ser (re)interpretado à luz do texto constitucional, fato que demonstra a necessidade releitura de alguns institutos clássicos para se adequarem aos direitos fundamentais e demais normas constitucionais vigentes”. (Curso de Direito Administrativo. 5. ed. Rio de Janeiro: Método, 2017, p. 21-22). 

[12] “A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 representou um marco evolutivo em termos de reconhecimento e proteção jurídica do patrimônio cultural brasileiro. Reconheceu-se, a nível constitucional expresso, a necessidade de tutelar e salvaguardar o patrimônio histórico-cultural, enquanto direito fundamental de terceira geração, isto é, de titularidade difusa, não individualizado, mas pertencente a uma coletividade”. (STF. Plenário, ACO nº 1966 AgR, Relator:  Min. Luiz Fux, julgado em 17/11/2017). 

[13] A vedação ao enriquecimento sem causa encontra previsão nos artigos 884, 885 e 886, do Código Civil. 

[14] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. O princípio do enriquecimento sem causa em direito administrativo. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, nº 5, fev/mar/abr de 2008. Disponível em: < http://www.direitodoestado.com>. 

[15]STJ:  AgInt no REsp 1657289/MG, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 19/09/2017, DJe 28/09/2017; AgInt no REsp 1400296/RN, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 23/05/2017, DJe 29/05/2017.

 

 

Imagem Ilustrativa do Post: Centro histórico de Diamantina (Patrimônio Mundial da UNESCO) // Foto de: Rogerio Camboim S A // Sem alterações

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