1 ENTRE LEGISLAR E PENSAR POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA
A violência passou para condição de hábito, e crise não é a palavra correta para tratar de mais um problema social crônico. Não se trata de uma conjuntura passageira, mas sim de um lento processo de descentralização e expansão por todo país.
Em paralelo, o Poder Público criou, na última década, um novo sistema de repressão a certos mercados proibidos, nos quais as correspondentes atividades econômicas foram tipificadas como crime pela legislação penal.
Cabe mencionar a Lei Federal n.º 10.826, de 2003 – Estatuto do Desarmamento – e a Lei Federal n.º 11.343, de 2006 – Lei de Drogas – cujos dispositivos disciplinam e reprimem o mercado de armas de fogo e de drogas, respectivamente.
Assim, tornou-se possível para este trabalho estabelecer uma relação entre lei e sociedade, na perspectiva tão importante para uma norma jurídica, qual seja: sua eficácia.
A legislação, em princípio, organiza uma política pública em planejamento, dando à Administração as balizas necessárias para executar suas funções constitucionais, sendo, portanto, uma etapa da concepção da política. A legislação penal, contudo, antecede o planejamento e a execução dessas políticas públicas quando impõe uma decisão estatal sobre comportamentos humanos em sociedade, proibindo-os. A proibição, por consequência, mobiliza todo um aparato de segurança e cria demanda para o sistema de justiça, os quais, a partir do já estabelecido comando legal, têm de correr para oferecer as respostas penais aos novos infratores.
Por óbvio, esse modelo não é o mais racional. As falsas ideias de utilidade da legislação penal[1] decorrem da perspectiva míope da moral quanto à gestão pública e à garantia de direitos sociais. E isso, hoje, pode ser demonstrado.
Tomando-se como referência os anos de 2003 e 2006 – edição das Leis contra as armas de fogo e as drogas –, bem como definindo o Estado do Rio Grande do Norte e sua capital como principais objetos, é possível verificar como as decisões penais na lei não correspondem à gestão da segurança pública e a uma real preocupação com a violência.
2 ANÁLISE HISTÓRICA DA VIOLÊNCIA HOMICIDA NO RIO GRANDE DO NORTE E SUA (NÃO) RELAÇÃO COM O ESTATUTO DO DESARMAMENTO
Entre 1993 e 2002, o número de homicídios em todo Rio Grande do Norte oscilou de 244 (1993) a 301 (2002), com o mínimo anual de 209, em 1994, e o pico de 316, em 2001. A taxa de homicídios (medida para cada grupo de 100 mil habitantes) ficou por volta de 10 homicídios, tendo, em 2002, atingido o patamar de 10,6 (WAISELFISZ, 2004).
No mesmo período, a capital, Natal, apresentou queda no número total de homicídios para, em 2002, registrar 102 homicídios e uma taxa de 13,9 homicídios para cada grupo de 100 mil habitantes.
A violência homicida até 2002 não apresentava crescimento relevante no Rio Grande do Norte e, em Natal, o processo era inverso, queda nos números.
Inclusive, em análise de dados levantados no Mapa da Violência 2006: os Jovens do Brasil, o Professor Julio Jacobo Waiselfisz (2006, p. 43) destacou que “Natal e Palmas são as capitais com menores índices de homicídio”, ao passo que o Rio Grande do Norte apresentou queda histórica no número de homicídios superior a 15% (2006, p. 29), informações referentes ao ano de 2004.
Noutro giro, o número de homicídios no Brasil vinha em crescimento constante para o mesmo período analisado, passando de 30.586 homicídios, em 1993, para 51.043, em 2003 (WAISELFISZ, 2006). Justamente o ano de 2004 apresentou a primeira e curiosa redução durante todo o período apurado, no qual o número total de homicídios no país foi de 48.374. O reflexo antes mencionado foi relevante no Rio Grande do Norte, sobretudo em consideração aos números já inferiores da violência, em contraste com o cenário nacional.
Os motivos para a queda geral, acentuada em Estados como Rio Grande do Norte, Roraima e São Paulo – de características bem distintas, um mais violento e outros com índices historicamente baixos –, passou a ser objeto de análise para desvendar o porquê.
O mesmo Mapa da Violência 2006 (p. 25) afirma peremptoriamente, no que diz respeito ao fenômeno presenciado em 2004, que “a tendência histórica reverte-se de forma significativa. O número de homicídios cai 5,2% em relação a 2003, fato que (...) pode ser atribuído às políticas de desarmamento desenvolvidas nesse ano”.
Em que pese o momento de confiança de muitos no êxito da decisão política desarmamentista, a conclusão foi apressada, pois o cenário rapidamente se reverteu para retomar o crescimento dos números.
Além disso, não é tão preciso atribuir a primeira queda do número nesse recorte histórico à aprovação do Estatuto do Desarmamento em 2003. Isso porque o Decreto n.º 5.123, que o disciplinou, foi editado apenas em 1.º de julho de 2004, ocasião na qual foram regulamentados os sistemas de controles de arma de fogos, isto é, o Sistema Nacional de Armas (Sinarm), operado pelo Departamento da Polícia Federal, e o Sistema de Gerenciamento Militar de Armas (Sigma), no âmbito do Comando do Exército Brasileiro. Ainda assim, o referendo que colocou de fato em vigor o Estatuto ocorreu apenas em outubro de 2005. A nova política desarmamentista, então, só pôde surtir pleno efeito após 2006, mesmo ano da entrada em vigor da também nova política de prevenção e repressão às drogas.
O ano de 2005 manteve o número em queda (33.419 homicídios por arma de fogo – HAF), retomado justamente em 2006 (34.921 HAF), marco da plena vigência do Estatuto, do início operacional do Sistema de Controle e da edição da Lei de Drogas. Entre 2006 e 2014, a tendência foi exclusivamente de crescimento, atingindo 42.291 HAF (WAISELFISZ, 2016).
O aumento do número total de homicídios seguiu a mesma toada. Em 2005, 48.136 mortes para atingir, em 2015, 59.080 (Ipea, 2017).
Pois bem, retomando a abordagem do caso potiguar, se antes o Estado e sua capital eram referência de não violência, após o marco histórico do ano de 2006 (Estatuto do Desarmamento e Lei de Drogas), passaram a contribuir para o crescimento do número de homicídios no país como nunca antes.
O Rio Grande do Norte saiu de 342 homicídios em 2004, com 11,7 homicídios por grupo de 100 mil habitantes (Mapa da Violência 2006),[2] para alcançar as 1602 mortes de 2014 e, após leve redução em 2015 (1545 homicídios, segundo o Atlas da Violência – Ipea),[3] chegar ao número assustador de 1988 CVLI (Condutas Violentas Letais Intencionais) em 2016, taxa de 57,75 mortes para cada 100 mil habitantes (Observatório da Violência Letal Intencional no Rio Grande do Norte – Obvio).[4] Um incremento considerável de mais de 500%, verificado nas diferentes pesquisas consultadas, Mapa da Violência (1994-2006), Atlas da Violência – Ipea (2008-2014) e Obvio (2016).
O ano de 2017, conforme dados do Obvio (2017-B), já encerrou o primeiro semestre com 1.202 CVLI, número superior a idêntico período de 2016, o que indica uma forte probabilidade deste ano ser o mais violento da história do Estado, com 34,28 homicídios para cada grupo de 100 mil habitantes apenas no intervalo janeiro a junho.
Uma síntese dos números compilados pode ser verificada no gráfico abaixo da taxa de homicídios no Brasil,[5] no Rio Grande do Norte e em Natal,[6] conforme os dados disponíveis, de 1994 a 2016.
Gráfico – Número de homicídios para cada grupo de 100 mil habitantes
Fonte: próprio autor.
3 A PROVÁVEL INFLUÊNCIA DA LEI DE DROGAS NA EVOLUÇÃO DO CRIME NO RIO GRANDE DO NORTE
O cenário potiguar é deveras preocupante consoante as curvas do gráfico acima, que denotam um colapso na gestão de segurança pública (ARAÚJO et alii, 2016, p. 604-605). O incremento da repressão às drogas e às armas de fogo estabelecido em Brasília não foi acompanhado pelo sistema de justiça do Rio Grande do Norte, polícias militares e civil, sistema penitenciário, ministério público, defensoria pública e poder judiciário locais. A superlotação e os massacres nos estabelecimento penais são os principais sintomas desse processo de expansão da violência não acompanhado pelo Poder Público estadual. Outro ponto que merece realce consiste na parcela substancial de encarceramentos por tráfico de drogas, bem como a grande representatividade desse mercado ilícito na alocação dos recursos públicos de segurança para investigar, processar e custodiar a crescente massa carcerária com tal perfil, ainda que sem o devido planejamento.
O despreparo da administração pública estadual[7] contribuiu para a perda do controle das instituições de repressão, transferindo o vácuo de poder para grupos organizados, cujo grau de sofisticação e influência assimilou uma evolução condizente com a da violência no período pós 2006.[8] As organizações criminosas presentes no Estado, costumeiramente chamadas por facções, Sindicato do RN e Primeiro Comando da Capital (PCC), tornaram-se preocupação maior com a expansão do aprisionamento de agentes do mercado da droga. Reunidos, portanto, os fatores de ausência estatal no controle e no investimento em estruturas dos estabelecimentos penais, bem como falta de atividade de inteligência policial e penitenciária associada com a inexistência de um real planejamento e gestão de segurança.
Há outras duas hipóteses que podem esclarecer o fenômeno do Rio Grande do Norte. Primeira, a migração (ou descentralização) da criminalidade organizada e de suas regiões de influência do sudeste para a região nordeste, motivada pelo crescimento econômico relevante da região no período demarcado no gráfico, criando novos mercados para as operações ilícitas. Segunda, o aparecimento repentino de um importante mercado de consumo de drogas, sobretudo em Natal devido à explosão do turismo estrangeiro exatamente no mesmo período (2004-2006).
Em simultâneo, políticas de segurança pública mais eficientes, pelo menos a curto prazo, foram desencadeadas em São Paulo e no Rio de Janeiro, ao contrário do amadorismo presente na administração potiguar. Uma delas consistiu na criação das Unidades de Polícia Pacificadora em 2008, cujo modelo, embora hoje se considere esgotado, apresentou alguns resultados positivos com a política de ocupação territorial relacionada à repressão policial do tráfico de drogas (CANAVÊZ, 2012, p. 3). Sem dúvida, tal conjuntura caracterizou-se como incentivo para descentralização (RODRIGUES, 2014, p. 46-48) dos negócios do narcotráfico em direção das zonas de “menor risco” à atividade criminosa (caso do RN).
O mercado de drogas ilícitas, uma vez estabelecido, foi muito vantajoso na capital potiguar até 2007-2008, impulsionado pelo turismo estrangeiro que retrocede com a crise financeira (ARAÚJO et alii, 2016, p. 598). A sazonalidade e a redução da atividade turística colocou também em recessão o negócio dos traficantes locais, acirrando um conflito concorrencial por território e pelo número mais reduzido de usuários. Fenômeno consistente na violência homicida reflexa, verificada na curva mais aguda do gráfico.[9] Drogas como crack, subproduto da cocaína, passaram a ser comercializados com maior frequência pelo valor mais baixo, compensando a redução no consumo das substâncias de valor mais elevado e de procura esporádica.
Sobre o crack, é importante abrir um parêntese antes de seguir adiante. O efeito é devastador e tem impacto substancioso entre os jovens (FREIRE et alii, 2012, p. 223) de classes inferiores e de já dependentes de cocaína ou outras substâncias nas demais classes sociais – como uma espécie de evolução do vício – devido ao valor acessível e ao elevado potencial de causar dependência química. De toda forma, sabe-se que o poder aquisitivo não interfere no grau de dependência e frequência do consumo (FREIRE et alii, 2012, p. 224-225), ou seja, a droga é adquirida de qualquer forma, independentemente do preço e do poder econômico do usuário, caracterizando um mercado inelástico de consumo[10].
Essa observação se torna reveladora ao demonstrar que a proibição do mercado de drogas, endurecida com a Lei Federal n.º 11.343, de 2006, e associada a uma política desarmamentista ineficiente para o propósito original, conforme a análise acima da Lei Federal n.º 10.826, de 2003, refletiu o resultado igualmente inverso daquilo que se tencionava. As políticas públicas que incrementam a repressão do mercado de drogas ensejam no aumento da violência, inclusive no âmbito do Rio Grande do Norte (COOTER e ULEN, 2010, p. 527).
A afirmação pode parecer forte, mas há uma relação científica de prognose, consoante a lógica delineada abaixo, e alinhada ao cenário de surgimento das facções criminosas no Estado.
A proibição do comércio por uma lei não elimina a existência do correspondente mercado. Por outro lado, faz migrar a demanda reprimida para o mercado ilícito, operado, a partir de então, por agentes econômicos que não se constrangem com a incriminação da conduta ou que se habituam com a nova realidade, passando a operar conforme a regra do jogo do crime. Assim, inevitavelmente, há uma redução de fornecedores em razão dos não aderentes ao mercado ilícito e do aumento da repressão aos resistentes (retirada dos condenados pelo crime de tráfico com o encarceramento crscente). Tudo isso faz surgir uma espécie de oligopólio de traficantes (RODRIGUES, 2014, p. 102).
O oligopólio passa a ser conduzido pelos traficantes cuja operação foi mais bem sucedida contra a repressão estatal, seja pelo seu maior poder bélico de resposta ou pelo grau de influência nas instituições, por meio da corrupção de agentes públicos. Os oligopolistas são, portanto, os criminosos mais bem estruturados no duelo com o sistema de justiça, noutros termos, o crime organizado.
Assim, essas verdadeiras empresas do crime passam a atuar com rendimentos majorados em virtude da pouca concorrência e do mercado consumidor constante (inelástico), repassando o custo relevante do combate travado na “guerra às drogas” ao preço da droga, suportado pelo usuário independentemente da sua condição financeira (RODRIGUES, 2014, p. 103). Os mais frágeis têm de aderir ao crime (RODRIGUES, 2014, p. 104) ou pagar com a vida para permanecerem no vício, ensejando o fenômeno da violência reflexa inerente a mercados proibidos em todo o mundo.[11]
Enfim, tanto nos Estados Unidos da América quanto no Brasil, seja em São Paulo ou no Rio Grande do Norte, a adoção de decisões políticas equivocadas tem um potencial muito perigoso na gestão de segurança pública. Entre elas, cabe destaque à proibição desastrosa do mercado da droga por mais prejudicial que seja sua operação lícita à coletividade ou, mais especificamente, à saúde pública.[12] Exemplos como o fracasso da Lei Seca nos Estados Unidos (FIORE, 2012, p. 18) se repetem mundo afora e corroboram o prognóstico sistematizado acima, embasado nos números da violência homicida.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com efeito, observou-se o período representativo de duas décadas, suficiente para concluir pelo êxito ou pelo fracasso de ambas as decisões políticas, ao contrário da conclusão apressada no Mapa da Violência de 2006 sobre o desarmamento em particular a fim de reafirmar uma crença em medidas legislativas simbólicas como fator preponderante para solucionar um problema complexo, a violência no Brasil e seu reflexo assombroso no Estado do Rio Grande do Norte.
O Estatuto do Desarmamento não foi capaz de refrear consistentemente o número de homicídios e a letalidade por armas de fogo no país, muito menos em solo potiguar. Aliás, verificou-se um aumento nesse perfil de violência tanto no âmbito nacional quanto, principalmente, no Rio Grande do Norte. A posse e o porte ilegal de armas de fogo, bem como o respetivo comércio, estão em expansão.[13]
A Lei de Drogas, por sua vez, descentralizou o narcotráfico dos grandes centros do eixo sul-sudeste para o restante do país, selecionou as organizações mais resistentes à repressão estatal, dando-lhes um mercado mais fechado e vantajoso. A sua finalidade, obviamente, não era esta, mas seu resultado foi o descrito.
Em vez de reduzirem a violência e garantirem a proteção dos bens jurídicos paz e saúde públicas, as duas Leis analisadas contribuíram para o caos atual. A decisão política tem de ser racional e mais próxima da realidade presente, ao passo que distante do senso comum coletivo. Não é possível gerir segurança pública de maneira eficiente sem levar em conta essas variáveis. A legislação penal deve ser concebida com base na política pública e não o contrário, sob pena de a escalada da violência em Estados mais vulneráveis persistir para patamares sem precedentes, tal como vem ocorrendo no Rio Grande do Norte.
Notas e Referências:
ARAÚJO, Maria Valéria et al. O turismo potiguar que chegou a perder 100 mil desembarques! Revista brasileira de pesquisa em turismo, São Paulo, v. 10, n. 3, p. 594-614, Set./Dez. 2016. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rbtur/v10n3/pt_1982-6125-rbtur-10-03-00594.pdf>. Acesso em 10 jul. 2017.
BRASIL. Lei Federal n.º 10.826, de 22 de dezembro de 2003. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.826.htm>. Acesso em: 10 jul. 2017.
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______. Mapa da violência 2006: os jovens do Brasil. Brasília: Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação, a Ciência e a Cultura, 2006.
______. Mapa da violência 2014: homicídios e juventude no Brasil. Brasília: Secretaria-Geral da Presidência da República, Secretaria Nacional de Juventude, Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, 2014.
______. Mapa da violência 2016: homicídios por armas de fogo no Brasil. Brasília: Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (FLACSO), 2016.
[1] “As falsas ideias que os legisladores fizeram da utilidade são uma das fontes mais fecundas de erros e injustiças. É ter falsas ideias de utilidade ocupar-se mais com inconvenientes particulares do que com inconvenientes gerais; querer comprimir os sentimentos naturais em lugar de procurar excitá-los; impor silencia à razão e dizer ao pensamento: ‘sê escravo’. É ter ainda falsas ideias de utilidade sacrificar mil vantagens reais ao temor de uma desvantagem imaginária ou pouco importante. Não teria certamente ideias justas quem desejasse tirar aos homens o fogo e a água, porque esses dois elementos causam incêndios e inundações, e quem só soubesse impedir o mal pela destruição” (BECCARIA, 1764 (2017), p. 176).
[2] Dados obtidos em pesquisa de WAISELFISZ (2006).
[3] Dados obtidos em pesquisa do Ipea (2017).
[4] Dados do Observatório da Violência Letal Intencional no Rio Grande do Norte – Obvio (2017-A, p. 7).
[5] Informações sobre o ano de 2016 não encontradas.
[6] Informações sobre os anos de 2012 e 2014 não encontradas.
[7] Ver mais no artigo “O Secretariado de um Estado alheio à Juventude que Morre” (RODRIGUES, 2016).
[8] Ver mais no artigo “7 Coisas que Aprendi Trabalhando no Sistema Prisional Brasileiro” (RODRIGUES, 2017).
[9] Relato obtido na pesquisa de SILVA et alii (2010, p 607): “A pessoa que se envolve com drogas sai da escola, perde a família e os amigos; fica uma pessoa violenta; rouba, se prostitui, mata ou faz qualquer coisa para comprar droga; A pessoa vai perdendo o sentido da vida e a vida se torna uma droga...”.
[10] Conforme outro estudo, é onde “estão os usuários habituais e dependentes, para os quais a restrição da oferta e o aumento de preços não implicam em redução de consumo, o que a economia chama de demanda inelástica, insuscetível à oscilação da oferta” (RODRIGUES, 2014, p. 103).
[11] “A violência assume um caráter sistêmico, fazendo parte da própria natureza da estratégia empresarial’ das organizações que exploram o tráfico. Como dizem os traficantes, ‘só o sangue cancela as dívidas’” (VIAPIANA, 2006, p. 48).
[12] Para conferir alternativas à proibição do mercado através de sua criminalização, vale conferir estudo anterior (RODRIGUES, 2014, p. 106-107).
[13] Mais provocações sobre o assunto podem ser encontradas no estudo anterior “O desarmamento como violência” (RODRIGUES, 2016).
Imagem Ilustrativa do Post: CNJ e Exército destroem 4 mil armas // Foto de: Agência Brasil Fotografias // Sem alterações
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