Coluna Advocacia Pública e outros temas jurídicos em Debate / Coordenadores Weber Luiz de Oliveira e José Henrique Mouta
O sistema jurídico brasileiro tem passado por grandes transformações nas últimas duas décadas, as quais foram impulsionadas por várias alterações normativas relevantes. Dentre elas merece realce a Emenda Constitucional nº 45, de 31 de dezembro de 2004, que, dentre outras mudanças, introduziu o instituto da repercussão geral no recurso extraordinário, trazendo novas perspectivas de julgamento em massa – objetivação temática[1] transcendente dos interesses subjetivos das partes - de questões constitucionais recorrentes que apresentem relevância constitucional, do ponto de vista de político, econômico, social e jurídico[2].
Já no ano de 2008, alteração legislativa introduz no Código de Processo Civil de 1973 (Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973), insere o art. 543-C que cria a sistemática dos recursos repetitivos no âmbito do Superior Tribunal de Justiça.
Tais inovações foram mantidas no novo Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015). Isto sem falar em outras mudanças legislativas e jurisprudenciais, no âmbito do funcionamento do STF, do STJ e do TST, que demandariam um estudo que não está no propósito do presente texto.
A menção a estas mudanças reestruturantes do sistema processual civil brasileiro servem aqui para demonstrar como se fez necessária uma reflexão sobre os novos modos de atuação e de organização da advocacia pátria, seja na esfera privada seja, de modo mais agudo, no setor público.
A Advocacia Pública, como um todo, e a Advocacia Pública estadual, principalmente, viram-se na contingência de reformular sua atuação e de buscar novos caminhos visando ao aumento da efetividade de seu papel e de sua relevante função social, no sentido de orientar e de estabilizar as expectativas normativas que regem as relações entre o cidadão e o Estado e, também, entre as esferas de competência orgânica interna da Administração Pública, submetida a incessante processo de aumento de complexidade, tendo que lidar com temas e demandas sociais novas.
Contexto em que não se pode deixar de registrar o fato de que a Advocacia Pública estadual exercida pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal, como carreira de Estado, encontra assento no art. 132 da Constituição de 1988, cabendo-lhes a representação judicial e a consultoria jurídica dos Estados-membros e do DF, submetidas ao princípio da unicidade orgânica reconhecida pelo STF em várias ocasiões.
Por outro lado, nas últimas duas décadas os Estados-membros constataram o crescimento e fortalecimento, até mesmo antes do advento do novo CPC (2015), do fenômeno de formação de precedentes pelos Tribunais Superiores e pelo Supremo Tribunal Federal, o que fez surgir a demanda da criação e instalação em Brasília de setores das Procuradorias-Gerais dos Estados para executarem o acompanhamento, audiências com Ministros das Cortes Superiores, apresentação de memoriais e a interposição de recursos internos (agravos regimentais, embargos de declaração, embargos de divergência, dentre outros) em face de decisões tomadas no âmbito daquelas cortes, principalmente em temas que produzem relevantes impactos financeiros, sociais e jurídicos nos Estados-membros envolvidos, como no Distrito Federal, cuja PGDF já se encontrava desde sempre obviamente instalada em Brasília.
Um ponto que passou a chamar a atenção dos Procuradores dos Estados e do DF em sua atuação em casos isolados, aparentemente de interesse exclusivo de seus Estados e DF, foi a percepção clara do ressurgimento e da agudização de questões jurídicas ligadas às normas federais ou constitucionais que traziam em seu bojo o tema do Federalismo e da distribuição de competências na Constituição de 1988, o que permeava muitas das controvérsias recorrentes que surgiam em múltiplos recursos extraordinários e especiais, além de temas sensíveis submetidos à jurisdição constitucional (controle abstrato de normas) perante o STF.
A partir da lúcida percepção desta dimensão federativa da atuação das Procuradorias-Gerais dos Estados e do DF em Brasília, de modo espontâneo surgiu, por volta de 1998, um grupo informal, batizado de “Procuradores em Brasília”, que passou a se reunir periodicamente para debater temas que apresentavam dimensões jurídicas de interesse comum a todos os Estados e o DF. Momento em que principia a construção de uma visão da atuação em rede da Advocacia estadual na capital da República.
Grande inovação na atuação da advocacia estadual começa a ser aí construída, a partir da superação da perspectiva dos conflitos federativos, para um modelo de cooperação federativa na esfera da Advocacia Pública estadual e distrital. Neste modelo, passou-se a discutir modos de tentar superar os conflitos e a construir pontes de atuação coordenada entre as Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal em Brasília.
É necessário registrar que as raízes desta inovação já haviam sido lançadas quando, na década de 80 do século passado, fora criado o atual Colégio Nacional de Procuradores-Gerais dos Estados e do DF (CONPEG), reunindo, como se pode perceber pelo próprio nome, os Procuradores-Gerais dos Estados e do DF. Podemos afirmar que até então havia simplesmente uma discussão em rede de temas relevantes com repercussão na atuação local das Procuradorias-Gerais dos Estados.
Mas o momento que marca o início da atuação processual em rede das Procuradorias-Gerais dos Estado e da PGDF em Brasília se dá com a criação pelo CONPEG de sua Câmara Técnica em Brasília.
A Câmara Técnica do CONPEG passou a ser institucionalmente integrada pelos Procuradores-Chefes das representações de cada PGE e da PGDF, com a escolha de um Presidente[3], Vice-Presidente e de um Secretário-Geral, com atuação submetida à orientação técnico-jurídica do Colégio Nacional de Procuradores-Gerais, constituindo-se como seu ramo operacional em Brasília.
Não é exagero postular que a criação da Câmara Técnica do CONPEG trouxe uma maior flexibilidade, efetividade e deu visibilidade ao trabalho que sempre foi realizado de forma dedicada pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do DF em Brasília.
Paralelamente, a instituição da CT/CONPEG deve ser diagnosticada – como já observado - como uma reação à observação do sensível crescimento de casos constitucionais extremamente relevantes que passaram em ritmo crescente a serem decididos pelo STF, em sede de ações de controle concentrado (abstrato) de constitucionalidade e, posteriormente, por meio da repercussão geral no recurso extraordinário. Não se pode deixar de registrar a progressão geométrica da afetação de casos pelo STJ à sistemática dos recursos repetitivos e pelo STF na repercussão geral, mormente em grandes questões tributarias e outras de inegável alcance social, como no caso das políticas públicas de saúde[4].
Deste modo, resta claro que o espírito que inspirou a criação da Câmara Técnica do CONPEG foi o de promover o valor constitucional da razoável duração do processo (inciso LXXVIII do art. 5º da CF) e do princípio da eficiência na atuação do setor público (caput do art. 37 da CF), cooperando com a atuação e o bom funcionamento dos Tribunais Superiores e do STF. Isto se torna mais nítido pela simples constatação de que, antes da atuação e rede da Advocacia Pública estadual em Brasília, as Cortes recebiam, por exemplo, vários pedidos individualizados de cada Estado e do DF com vistas à admissão na condição de amicus curiae em ações de controle de constitucionalidade, em recursos extraordinários com repercussão geral e recursos submetidos à sistemática dos repetitivos.
Não há dúvida em face destas circunstâncias que se constata como resultado da atuação em rede e cooperativa entre as Procuradorias-Gerais dos Estados e do DF a efetiva promoção de uma bem-vinda racionalização da atuação processual dos entes federativos, reduzindo a carga de trabalho de todas as Cortes superiores e do STF.
Desde o início dos trabalhos coordenados da Câmara Técnica do CONPEG houve um reconhecimento, crescente, da importância do papel da advocacia pública estadual cooperativa em rede, em face de sua contribuição para a redução dos conflitos federativos entre os Estados e o DF, o que, à mingua de um estudo empírico, não impede supor a redução da judicialização de temas federativos recorrentes, mormente perante o STF[5], com a ampliação dos horizontes de um federalismo dialógico, com a criação de esferas de discussão plural e democrática de temas federativos de interesse comum.
Desde sua estruturação institucional, a Câmara Técnica vem obtendo sucessos importantes para o equilíbrio das finanças públicas estaduais, para a gestão mais eficiente e racional de políticas públicas, além de, como já observado, cooperar com a celeridade da prestação da jurisdição especial e extraordinária em Brasília. Horizonte em que se põe também a promoção e a defesa do interesse público pela Advocacia Pública, que, com a busca do fomento da atuação coordenada e eficiente de sua atuação coletiva (em rede), vem contribuindo para o aumento da segurança jurídica e previsibilidade da atuação dos gestores públicos, bem como da própria relação entre os cidadãos e o Estado.
De forma objetiva, podemos citar alguns casos emblemáticos de atuação bem sucedida da Câmara Técnica, na defesa do interesse público estadual e distrital: (i) ações cíveis originárias em que o STF (na rel. Min Rosa Weber) determinou o depósito, em conta judicial à disposição deste juízo, do valor correspondente do Fundo de Participação dos Estados relativo ao autor, incidente sobre a multa do art. 8º da Lei nº 13.254/16 (multa da repatriação de recursos)[6]; (ii) tema 106 dos recursos repetitivos no STJ[7]; (iii) tema 500 da repercussão geral no STF[8]; (iv) tema 246 da repercussão geral no STF[9]; (v) RHC 163.334 STF[10]; (vi) tema 864 da repercussão geral[11]; (vii) tema 822 da repercussão geral no STF[12]; dentre vários outros casos[13].
A atuação conjunta, coordenada e racionalizada das Procuradorias-Gerais dos Estados e do DF em Brasília, junto aos Tribunais Superiores e o STF, constitui-se em avanço que deve ser continuamente aperfeiçoado, a partir dos direcionamentos e das deliberações coletivas dos Procuradores-Gerais de todos os Estados-membros e do DF, gerando um bloco de influenciadores, a partir das visões e experiências da Administração Públicas estaduais e distritais, promovendo a tomada de decisões estabilizadoras de teses jurídicas e uniformizadoras da jurisprudência nas cortes de cúpula do Judiciário brasileiro, trazendo para os debates jurídicos as vicissitudes, dificuldades e necessidade de gerar um ambiente favorável ao desenvolvimento de um setor público capaz de continuar respondendo aos desafios sociais da população, dentro da perspectiva do regionalismo[14] (identificado com a esfera de competência dos Estados), o qual estimula o pluralismo, a inclusão de diferenças étnicas e culturais e, assim, a própria democracia em nosso Estado federal.
A Advocacia Pública estadual, representada em Brasília pela Câmara Técnica do CONPEG, tem assumido sua verdadeira vocação de ser um dos atores na reformulação do federalismo brasileiro, buscando resgatar a visão regional (estadual) da diversidade de um País de dimensão continental, superando as visões centralistas que ainda impedem o bom desenvolvimento de um verdadeiro federalismo de cooperação[15].
Nestes seis anos de condução como Presidente da Câmara Técnica do CONPEG tivemos grandes avanços, notáveis vitórias e também algumas derrotas judiciais, o que é parte da própria natureza da advocacia, mas, de modo muito perceptível, viu-se no trabalho de todos os íntegros e competentes integrantes do Colegiado federativo, que é a Câmara Técnica, um forte impulso na consolidação de seu valor institucional e do amplo reconhecimento conquistado, inclusive por parte de todas Cortes sediadas em Brasília, com as quais há uma relação sólida de respeito e de lealdade processual.
Despedimo-nos neste ano, confiantes de que essa importante instituição da Advocacia Pública estadual brasileira continuará sua missão e seguirá seu caminho, rumo à realização da defesa dos interesses da população. População que vive seu quotidiano mais próximo da atuação e dos serviços prestados pelos Estados-membros e pelo Distrito Federal, o que inexoravelmente tem dado realce ao papel dos Procuradores dos Estados e do DF como agentes de transformação, mormente em uma era de extrema judicialização e de grandes dissensos, que muitas vezes dependem de estabilização de expectativas normativas a cargo das Cortes de cúpula do sistema judiciário de nosso País[16], exatamente a esfera onde atua a Câmara Técnica do Colégio Nacional de Procuradores-Gerais dos Estado e do Distrito Federal.
Não poderíamos encerrar este texto sem expressar nossos agradecimentos e nossa admiração aos integrantes da CT/CONPEG, em especial ao ex-Secretário-Geral, Dr. David Laerte, e a nossa atual Secretária-Geral, Dra Viviane Ruffeil Teixeira Pereira (PGE/PA), como igualmente expressar gratidão ao ex-Presidente do CONPEG (2014-2018), Dr. Francisco Wilkie Rebouças Chagas Júnior (PGE/RN), e ao atual Presidente da instituição, Dr. Rodrigo Maia da Rocha (PGE/MA), pelo apoio constante e pelo exemplo de dedicação à causa pública e social dos Estados-membros e do DF. Sem deixar de saudar a todos os Procuradores-Gerais que integraram e integram o Colégio Nacional (CONPEG).
Um agradecimento também à Procuradoria-Geral do Estado de Mato Grosso do Sul, onde há mais de 26 anos atuo profissionalmente, pelo apoio e estímulo.
Cabe ainda um registro de ordem pessoal, uma menção a minha querida esposa, Dra Paola Aires Corrêa Lima, que concomitantemente ao nosso exercício na Presidência da CT/CONPEG, no período de 2014 a 2018, foi Procuradora-Geral do Distrito Federal e também Vice-Presidente do Colégio Nacional de Procuradores-Gerais dos Estados e do DF (CONPEG), a quem devo especial gratidão pela compreensão, apoio, parceria e troca de experiências que enriqueceram bastante a condução de muitos temas importantes, fazendo uma ‘ponte’ familiar entre a Câmara Técnica e o CONPEG.
O CONPEG e sua Câmara Técnica são a prova de que um bom federalismo se constrói a partir de um paradoxo[17], o paradoxo da unidade na diversidade, que as duas instituições representam muito bem no direito brasileiro.
Notas e Referências
ABRAHAM, Marcus. FEDERALISMO E POLÍTICAS PÚBLICAS NA ÁREA DA SAUDE: descentralização financeira e controle judicial. In: FEDERALISMO (S)EM JUÍZO. São Paulo: Editora Noeses, 2019, pp. 885-992.
BATISTA JR, Onofre Alves [Ed.]. O Federalismo na Visão dos Estados. Belo Horizonte: Editora Letramento, 2018.
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2016, p. 843.
MADUREIRA, Cláudio. Advocacia Pública. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2016.
MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDEIRO, Daniel. Repercussão geral no recurso extraordinário – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, pp. 18-19.
PEREIRA, Viviane Ruffeil Teixeira. Tríade dos repetitivos de saúde – panorama do sistema de judicialização após conclusão dos julgamentos vinculantes do STJ e STF. Disponível em: << www.conjur.com.br/2020-jul-24/viviane-pereira-triade-repetitivos-saude>>.
VIANA, Ulisses Schwarz. Repercussão geral sob a ótica da teoria dos sistemas de Niklas Luhmann. 2ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, pp. 46-67.
______ . O federalismo e a Constituição como acoplamento estrutural: o paradoxo da integração sem totalidade. In: FEDERALISMO (S)EM JUÍZO. São Paulo: Editora Noeses, 2019, pp. 251-273.
ZIPPELIUS, Reinhold. Allgemeine Staatslehre: Politikwissenschaft. 15ª ed. Munique: Verlag C. H. Beck, 2007, p. 302 [tradução brasileira: Teoria Geral do Estado: ciência política. São Paulo: IDP/Saraiva, 2016, p. 573].
[1] VIANA, Ulisses Schwarz. Repercussão geral sob a ótica da teoria dos sistemas de Niklas Luhmann. 2ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, pp. 46-67.
[2] MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDEIRO, Daniel. Repercussão geral no recurso extraordinário – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, pp. 18-19.
[3] A primeira Presidência foi exercida por Sandra Maria do Couto e Silva (PGE/AM) e a Vice-Presidência exercida pelo autor deste artigo. Na sequência, presidiram a CT/CONPEG, Luiz Henrique Souza de Carvalho´(PGE/GO), Érfen José Ribeiro Santos (PGE/ES) e, desde 2014, o autor do presente texto.
[4]Vide: ABRAHAM, Marcus. FEDERALISMO E POLÍTICAS PÚBLICAS NA ÁREA DA SAUDE: descentralização financeira e controle judicial. In: FEDERALISMO (S)EM JUÍZO. São Paulo: Editora Noeses, pp. 885-922).
[5] Sobre o papel das Cortes Supremas nos conflitos federativos, leia: BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2016, p. 843.
[6] São elas: ACO Nº 2931/PI, ACO Nº 2934/SE, ACO Nº 2935/PB, ACO Nº 2936/AC, ACO Nº 2938/CE, ACO Nº 2939/PE, ACO Nº 2940/RN, ACO Nº 2941/DF, ACO Nº 2942/MA e ACO Nº 2953/SP.
[7] Tese firmada: A concessão dos medicamentos não incorporados em atos normativos do SUS exige a presença cumulativa dos seguintes requisitos:
“i) Comprovação, por meio de laudo médico fundamentado e circunstanciado expedido por médico que assiste o paciente, da imprescindibilidade ou necessidade do medicamento, assim como da ineficácia, para o tratamento da moléstia, dos fármacos fornecidos pelo SUS;
ii) incapacidade financeira de arcar com o custo do medicamento prescrito;
iii) existência de registro do medicamento na ANVISA, observados os usos autorizados pela agência”.
[8] Tese firmada: “1. O Estado não pode ser obrigado a fornecer medicamentos experimentais. 2. A ausência de registro na ANVISA impede, como regra geral, o fornecimento de medicamento por decisão judicial. 3. É possível, excepcionalmente, a concessão judicial de medicamento sem registro sanitário, em caso de mora irrazoável da ANVISA em apreciar o pedido de registro (prazo superior ao previsto na Lei nº 13.411/2016), quando preenchidos três requisitos: (i) a existência de pedido de registro do medicamento no Brasil (salvo no caso de medicamentos órfãos para doenças raras e ultrarraras); (ii) a existência de registro do medicamento em renomadas agências de regulação no exterior; e (iii) a inexistência de substituto terapêutico com registro no Brasil. 4. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na Anvisa deverão necessariamente ser propostas em face da União”.
[9] Tese fixada: "O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93".
[10]Tese fixada: “O contribuinte que deixa de recolher, de forma contumaz e com dolo de apropriação, o ICMS cobrado do adquirente da mercadoria ou serviço incide no tipo penal do art. 2º, II, da Lei nº 8.137/1990”.
[11] Tese fixada: “A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias.”
[12] Tese fixada: “Não existe direito público subjetivo do aluno ou de sua família ao ensino domiciliar, inexistente na legislação brasileira”.
[13] Sobre a tríade dos temas relacionados com a saúde, leia-se o artigo de Viviane Ruffeil Teixeira Pereira, disponível em: << www.conjur.com.br/2020-jul-24/viviane-pereira-triade-repetitivos-saude>>.
[14] Sobre a relação entre a função da federalização e o moderno regionalismo, veja-se: ZIPPELIUS, Reinhold. Allgemeine Staatslehre: Politikwissenschaft. 15ª ed. Munique: Verlag C. H. Beck, 2007, p. 302 [tradução brasileira: Teoria Geral do Estado: ciência política. São Paulo: IDP/Saraiva, 2016, p. 573].
[15] Obra sobre o federalismo a partir dos estados que merece leitura: BATISTA JR [Ed.]. O Federalismo na Visão dos Estados. Belo Horizonte: Editora Letramento, 2018.
[16] MADUREIRA, Cláudio. Advocacia Pública. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2016.
[17] VIANA, Ulisses Schwarz. O federalismo e a Constituição como acoplamento estrutural: o paradoxo da integração sem totalidade. In: FEDERALISMO (S)EM JUÍZO. São Paulo: Editora Noeses, 2019, pp. 251-273.
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