O presente ensaio é fruto de questões debatidas nas aulas do Professor Dr. Peter May, na disciplina Economia e Política de Recursos Naturais e do Meio Ambiente, ministradas na Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, sobre o Pagamento por Serviços Ambientais – PSA.

Dentre as diversas indagações ofertadas pelo inigualável Professor Peter May, restou tratar acerca de três questões relacionadas com o PSA, a saber:

(a) quais são os pré-requisitos institucionais e limitações para funcionamento eficiente e equitativo do PSA?

(b) quais são as limitações para o funcionamento eficiente e equilibrado do PSA?

(c) os Instrumentos de gestão público obrigatórios, tais como o ICMS Ecológico ou a compensação de recursos hídricos do Art. 47 do SNUC, permitiriam superar as limitações do PSA, ou é melhor um esquema que procure a adesão voluntária ao pagamento?

Para nivelar os leitores, antes de responder as indagações, dar-se-á os contornos necessários à compreensão do que seja Pagamento por Serviços Ambientais.

O Pagamento por Serviços Ambientais – PSA, é um instrumento econômico, dentre os diversos modelos existentes, podendo ser definido como sendo uma transferência de recursos entre diversos atores sociais, utilizando incentivos para organizar as decisões sobre o uso da terra e a gestão dos recursos naturais.[1]

A lógica do pagamento por serviços ambientais consiste na valoração econômica e monetária atribuída pela prestação de serviço relacionado com a conservação e proteção da biodiversidade, assim como a conservação e proteção dos ecossistemas. Para melhor compreensão, tomando em consideração a água, por exemplo, todos consumidores de água deveriam pagar certo e determinado valor para os produtores de água. Os produtores de água, em tese, são os inúmeros proprietários que colaboram para garantir a qualidade ambiental dos mananciais e das nascentes, em uma lógica de proteção e não de degradação ambiental.

O Pagamento por Serviços Ambientais é importante pelo fato de que o modelo permite a geração de renda sem a intervenção exauriente ou insustentável do ambiente e dos recursos naturais, especialmente no meio rural, local em que há forte contestação por parte dos produtores para manutenção de áreas protegidas.

O tema comporta polémicas de gestão, como as relacionadas com (a) a forma do cálculo da remuneração; (b) com a definição de quem seria o usuário-pagador  e quem seria o produtor-recebedor; (c) com a impossibilidade de pagar por um “serviço” que todos deveriam fazer, compreendendo que a proteção do meio ambiente é uma obrigação de todos; (d) com qual modelo tributário o Estado realizaria a cobrança (seria por meio de imposto, como ocorre com o ICMS – Ecológico ou por meio de taxa); (e) como seria destinado o dinheiro, quer dizer, o dinheiro arrecadado com o Pagamento seria destinado diretamente para o produtor de serviços ecossistêmicos ou para um fundo voltado para conservação ambiental.

Quais são os pré-requisitos institucionais e limitações para funcionamento eficiente e equitativo do PSA?

Basicamente, compreende-se que os pré-requisitos institucionais para implantação do PSA estão vinculados com a estruturação de um arcabouço legal (leis, normas e regulamentos) e com a destinação de recursos em quantidade suficiente para regular o programa em diferentes níveis de governança.

Quais são as limitações para o funcionamento eficiente e equilibrado do PSA?

As circunstâncias de fato e de direito envolvendo a implementação do PSA autoriza fixar as seguintes limitações, cujos impactos reais acabam por gera os dilemas contemporâneos:

1. Distribuição da propriedade sobre a natureza e a privatização de bens comuns e comunitários por poucas empresas e monopólios, como o ar, a água e os componentes da biodiversidade;
2. Redução dos valores de existência da biodiversidade e os valores socioeconômicos, culturais e religiosos ao preço colocado pelo mercado e pelo custo da cadeia produtiva. Há um risco de ocorrer uma equivalência impropria entre os recursos provenientes da fauna e da flora e os valores imateriais diante do mercado.
3. Valoração externa da biodiversidade e dos ecossistemas a partir das cadeias de produção pode significar, de imediato, a redução da biodiversidade e das técnicas sociais construídas nos territórios pelas comunidades locais a partir de suas valorações, usos e conhecimentos.
4. O instrumento contratual eleito pelo regime jurídico dos PSA trata grandes empresas e comunidades tradicionais em igualdade de condições socioeconômicas, colocando o polo mais frágil do contrato em plena desigualdade de condições. O direito tem de tratar os iguais igualmente e os desiguais desigualmente, sob pena de distribuir injustiça.
5. Obrigação contratual dos PSA pode significar controle dos modos de vida e controle sobre a terra e território.
6. Contratação de serviços ambientais pelo pagador, a depender do custo de oportunidade, obriga as comunidades fornecedoras a desenvolver ações e fiscalizar o território, conforme os serviços ambientais elegidos como obrigações no contrato. O que pode impactar o modo de vida, a gestão do território e a conservação da biodiversidade que não expressar preço de mercado.
7. A depender dos critérios de elegibilidade e as demandas por escala, os pequenos agricultores podem ficar fora do mercado de PSA. Aquele que tiver a maior quantidade em hectares acabará concentrando o mercado, como ocorre em todas as outras cadeias produtivas.
8. A Substituição e o enfraquecimento de políticas públicas e marcos legais consolidados. A extensão da Política de PSA a todos aqueles que quiserem prestar serviços ambientais, retira o tratamento diferenciado e a intervenção do Estado para incentivar de forma privilegiada os agricultores familiares, povos indígenas, povos e comunidade tradicionais que tem seus modos de ser e fazer ligados a conservação e uso sustentável, como exigem normas internacionais como o Tratado Internacional sobre os Recursos Filogenéticos para Alimentação e Agricultura e a Convenção da Diversidade Biológica.
9. Pagamentos por serviços não é repartição de benefícios. O PSA traz outras questões como acesso aos conhecimentos tradicionais e repartição de benefícios que não podem ser tratados como serviços, já que tem uma regulamentação própria em âmbito internacional (Protocolo de Nagoya da CDB) e nacional (MP 2.186-16/2001).
10. possível aumento de taxas sob uso dos recursos a todos os cidadãos para custear a política de pagamentos, que como visto, tem o potencial de beneficiar grandes latifúndios.

Os Instrumentos de gestão público obrigatórios tais como o ICMS Ecológico ou a compensação de recursos hídricos no Art. 47 do SNUC permitiriam superar as limitações do PSA, ou é melhor um esquema que procura a adesão voluntária ao pagamento?

Não se trata de escolher um ou outro modelo de gestão. Por princípio, considerando a função social do Estado, o Poder Público deve ser indutor/empreendedor de política públicas socioambientais que possam impulsionar os atores sociais em direção à sustentabilidade dos recursos naturais, seja por meio da valorização econômica, seja por meio da educação ambiental.

Resulta, por consectário lógico, que a criação, pelo Estado, de marcos legais como o ICMS-Ecológico ou a bolsa verde são essenciais; mas que por outro lado, não inviabilizam a construção paralela, em especial como fruto da educação ambiental, do protagonismo social por meio da criação de sistemas de gestão privado e de adesão voluntária, como ocorreu, inicialmente, na Amazônia com o sistema Pro Ambiente, estruturado a partir de Organismos Sociais, baseado em uma proposta que tinha por objetivo combinar diferentes níveis de gestão e planejamento, envolvendo planos de produção individual, acordos comunitários, com certificação participativa e, ainda, planos de desenvolvimento territorial.

Conclusão

É possível concluir:

Em primeiro lugar, que o Estado deve participar com a edição de normas que sejam capazes de regulamentar o sistema de pagamento por serviços ambientais. Nesse sentido, tramita no Congresso Nacional, o Projeto de Lei n.º 312/2015 (antigo PL n.º 792/2007), aprovado pela Câmara Federal no mês de setembro de 2019 e encaminhado para o Senado Federal. O Projeto de Lei cria a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais – PNPSA, cujo texto prevê a compensação financeira de produtores rurais, comunidades tradicionais, quilombolas e comunidades indígenas pelo desenvolvimento de iniciativas de preservação ou recuperação ambiental nas respectivas propriedades.

O Projeto de Lei, longe de apresentar uma resolução definitiva sobre os desafios envolvendo o tema; caso seja aprovado, representará um importante avanço legislativo, com a fixação de regras capazes de garantir segurança jurídica na aplicação do instituto e a criação de um sistema que passará a combater a degradação ambiental através da valorização dos proprietários que atuarem em favor da preservação, ou seja, a preservação ambiental não será realizada apenas pela repressão ao infrator, mas pela compensação financeira ou social aos indivíduos e comunidades que atuarem em favor da preservação.

Em segundo lugar, que há muita divergência quanto a valoração ambiental dos serviços ecossistêmicos, pois, estabelecer um preço para um serviço é muito complexo, considerando a ausência de um sistema padrão de Pagamento por Serviços Ambientais. De igual modo, a complexidade alcança a falta de conceitos metodológicos para implantação de projetos um sistema de Pagamento por Serviços Ambientais – a dificuldade perpassa pela elaboração do projeto, pela execução, pelo controle e pelo monitoramento.

Em terceiro lugar, que os Instrumentos de gestão pública, tais como o ICMS Ecológico ou a compensação de recursos hídricos do Art. 47 do Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC, não são suficientes para superar as limitações do Programa de Pagamento por Serviços Ambientais, exigindo a instituição de uma política nacional envolvendo o tema pagamento por serviços ambientais, o que inclui transparência nas ações públicas e privadas que forem realizadas para manter, recuperar e melhorar o ecossistema.   

Notas e Referências

[1]Boletim da sociedade brasileira de economia ecológica. Edição instrumentos econômicos para conservação da biodiversidade e serviços ecossistêmicos, n.º 32/32, 2014. Artigo: a ascensão do pagamento por serviços ambientais no Brasil: negociando uma governança policêntrica.