O surgimento da responsabilidade civil do Estado legislador no direito francês no...

O surgimento da responsabilidade civil do Estado legislador no direito francês no caso La Fleurette – Por Mauricio Mota

Por Mauricio Mota – 08/03/2017

Nesse artigo falaremos sobre o surgimento e a consolidação da responsabilidade civil do Estado legislador no direito francês na famosa decisão do caso La Fleurette. Na década de 20 do século passado havia um poderoso influxo na doutrina, aliado a uma crescente tendência do Conselho de Estado pela objetivação da responsabilidade civil do Estado, tendências essas que determinaram uma modificação da jurisprudência e o reconhecimento de uma responsabilidade do legislador não prevista no texto legal.

A primeira decisão que sinalizou a nova orientação nesse sentido foi tomada no arrêt Société Premier et Henry em 29.04.1921. Versava a questão sobre uma lei de 16 de março de 1915 que, interditando a fabricação de absinto por ser produto danoso à saúde pública, não previu qualquer indenização aos industriais.  O Parlamento aprovou tão-somente em 29 de março do mesmo ano que, em virtude de terem sido indenizados os cultivadores por seus estoques de plantas de absinto, os industriais em vista de uma indenização que eventualmente lhes poderia ser concedida por uma lei ulterior, deveriam declarar até 8 dias após a promulgação da lei as quantidades de plantas de grande e de pequeno absinto que possuíssem.

Inconformada com a solução legal a Société Premier et Henry, fabricante do produto, requereu ao ministro das finanças uma indenização pelo prejuízo resultante da interdição. Rejeitada a demanda, apresentaram requerimento perante o Conselho de Estado pleiteando a responsabilidade do Estado pelo fato da lei.

O Conselho de Estado recusou a indenização considerando que a lei de 16 de março de 1915 era uma medida de ordem geral adotada exclusivamente visando impedir a fabricação de produtos danosos à saúde pública e que o legislador não previu nenhuma indenização pela interdição. Considerou ainda que, tendo o legislador prescrito aos fabricantes certas declarações em vista de indenizações que uma lei posterior poderia lhes conceder, era certo que a vontade implícita do legislador era a de não indenizar.

Essa decisão marca uma ruptura com a lógica até então seguida, originária do arrêt Duchatelier. O Conselho de Estado rejeitou o requerimento não se fundando, como na citada sentença, no silêncio do legislador mas sim na vontade desse mesmo legislador. Assim, o Conselho de Estado não se limitou mais a aplicar a letra dos atos legislativos mas o seu espírito. Concluiu então que a vontade do legislador era a de não indenizar os requerentes[1]. Estava aberto o caminho para o reconhecimento de uma vontade implícita do legislador de indenizar no silêncio da lei e reconhecer que, em determinadas situações, não justificadas por razões de ordem pública, poderiam engajar a responsabilidade do Estado legislador.

Hauriou, comentando essa decisão, chega à mesma conclusão, ou seja, em determinados casos, não justificados por um relevante interesse público, a responsabilidade do Estado por ato legislativo poderia se configurar:

“Não é que o exercício do poder público, e especialmente o exercício da legislação, não possam jamais motivar a indenização, ou que se deva rejeitar toda ideia de indenização em razão da natureza do ato legislativo que consuma o prejuízo. 

(..) Porém é preciso para isso que alguma circunstância geradora da indenização segundo o direito comum acompanhe a medida legislativa; não é a proibição, ou, de uma maneira mais geral, o comando contido na lei, que pode deflagrar a obrigação de indenizar, mas as circunstâncias nas quais o comando é interventivo. Essas circunstâncias podem ser de dois tipos: ou bem o legislador está em falta de haver feito a li; essa hipótese parece inverossímil; mas ela não o será em um país que admita a inconstitucionalidade das leis, porque uma lei inconstitucional pode ser uma falta; ou bem a lei pode acarretar um enriquecimento para o patrimônio do Estado, correlativo ao empobrecimento dos particulares que sã atingidos pela proibição da lei; nessa caso o princípio do direito comum que diz que ninguém deve se enriquecer em detrimento do outo deve agir em encargo do Estado”[2].

Essa jurisprudência foi confirmada pouco tempo depois. No caso de uma demanda de dois fabricantes pelos prejuízos causados pelo fato do estabelecimento de um monopólio provisório de álcool, o Conselho de Estado decidiu que a indenização não era devida por não estar prevista no texto legal e por se tratar de regime instituído em vista da defesa nacional[3]. Do mesmo modo o Conselho recusou toda indenização por reparação das conseqüências danosas para certos comerciantes da lei de 16.10.1919 que, por uma medida geral e tendo em vista exclusivamente pôr um fim aos abusos constatados por longo tempo, determinou a extensão das penas previstas no parágrafo 1º do art. 411 do Código Penal aos que tivessem comprado ou vendido habitualmente recibos de penhores das Casas de Misericórdia ou Caixas de crédito municipais[4]. Deduz-se dessas fórmulas que se as disposições legislativas em causa não houverem sido adotadas por motivos de defesa nacional ou não tiverem por objeto pôr fim a situações ou atividades criticáveis, a responsabilidade do Estado legislador poderia ser engajada. O abrandamento da jurisprudência do Conselho de Estado foi ainda anunciado mais estritamente pelo arrêt Société Amann-Firmery (16.03.1934, Rec. 354) pelo qual o Conselho admitiu a hipótese, sem fazer a aplicação à espécie, de que a execução da lei poderia gerar direito à indenização em proveito dos interessados[5].

A grande decisão, entretanto, que marca a consolidação dessa linha de entendimento da jurisprudência do Conselho de Estado e o reconhecimento expresso da existência da responsabilidade civil do Estado legislador, é aquela adotada no arrêt La Fleurette de 14 de janeiro de 1938 na qual o Conselho de Estado reconheceu a obrigação do Estado de reparar os danos resultantes de uma lei que não previra nenhuma indenização.

A sociedade anônima de produtos leiteiros “La Fleurette” empreendeu a fabricação na França sob o nome de “gradine” de um creme sucedâneo de natas. Ela construiu para esse fim em Colombes uma usina cuja produção anual era da ordem de 200.000 litros de gradine. Ocorre então que, por iniciativa governamental é votada a lei de 29 de junho de 1934 relativa à proteção de produtos leiteiros cujo art. 1º interdita a fabricação, exposição, colocação à venda, importação, exportação ou transporte de qualquer produto destinado ao mesmo uso que as natas que não proviessem exclusivamente do leite. Esta disposição tendia diretamente a interditar a fabricação de gradine e assim deveria a sociedade cessar sua exploração.

O Conselho de Estado considerando que a interdição legal assim editada em proveito da indústria leiteira não considerara esse sucedâneo atentatório à saúde pública e que nada, nem no texto da lei, nem nos trabalhos preparatórios, nem no conjunto das circunstâncias do caso, permitia concluir que o legislador pretendera impor ao interessado uma carga que não lhe incumbiria normalmente. Afirmou ainda que esta carga, criada num interesse geral, devia ser suportada pela coletividade e assim condenou o Estado a reparar os prejuízos[6].

Analisando tal decisão M. P. Larogue estimou que esta constituía-se, juntamente com a decisão da Comp. Générale de la Grande Pêche, publicada na mesma data, em uma teoria geral da responsabilidade do Estado pelo fato da lei[7]. Estimava este que tal decisão integrava-se no quadro geral das responsabilidades das coletividades públicas, repousando sobre a teoria do risco sob o princípio da igualdade de todos perante os encargos públicos. Porém, tal responsabilidade embora obedecesse aos mesmos cânones da responsabilidade comum da administração era limitada em sua aplicação pelos seguintes princípios:

1º – O respeito necessário à vontade do legislador. A lei pode fazer qualquer coisa [em França]. Se ela previu expressamente a atribuição de uma indenização àqueles que ela lesou, o juiz não pode mais do que conceder a indenização assim prevista mesmo que essa lhe pareça insuficiente. Se ela recusou expressamente todo direito à indenização, essas disposições devem do mesmo modo serem respeitadas;

2º – A natureza dos interesses que a disposição legislativa danosa procura satisfazer de um lado, e lesa, de outro. No domínio da responsabilidade pelo fato da lei o interesse público prepondera sobre o interesse particular e, deste modo, não se admitirá a indenização dos prejuízos especiais causados aos particulares quando se tratar de interesses superiores da coletividade como a defesa nacional, a proteção da saúde pública, da moralidade pública etc… Por outro lado as atividades interditadas devem ser legítimas, respeitáveis e não repreensíveis do ponto de vista coletivo[8].

No caso concreto da Société La Fleurette, o autor analisou que o Conselho de Estado estabeleceu assim que o prejuízo causado pelas disposições legislativas poderão ensejar direito à reparação, mesmo no silêncio do legislador desde que:

1º – resulte da lei, dos trabalhos preparatórios ou das circunstâncias do caso que o legislador não pretendeu fazer suportar o prejuízo pelas vítimas da lei, e notadamente quando as atividades destas não tiverem um caráter repreensível, imoral, contrário aos bons costumes ou à ordem pública;

2º – a carga imposta aos prejudicados seja particularmente grave e especial;

3º – a finalidade da lei seja uma finalidade de superior interesse da coletividade como um todo e não de apenas algumas categorias sociais determinadas[9].

Essa decisão no arrêt La Fleurette complementava-se com a decisão tomada pelo Conselho de Estado na mesma data sobre a Comp. Générale de la Grande Pêche. Esta companhia estabeleceu-se nas ilhas de Saint-Pierre et Miquelon, adquiriu grandes estoques de álcool e tinha como atividade comercial introduzi-lo por contrabando nos Estados Unidos, na Lei Seca. A pedido do governo americano o presidente francês editou um decreto em 09 de abril de 1935 interditando a exportação de álcool de Saint-Pierre et Miquelon tendo em vista suprimir as práticas fraudulentas que se exerciam em detrimento de um país estrangeiro.

Tendo seus estoques se tornado inopinadamente invendáveis, a Companhia Grande Pêche ingressa com pedido de indenização perante o Conselho de Estado. Este, reconhece que, por ter o Presidente da República poderes para impor nas colônias decretos com força de lei, do ponto de vista da responsabilidade eventual do Estado, o decreto equivale, em todos os sentidos, a uma lei.

No mérito, o Conselho recusa a indenização porque o referido comércio embora lícito segundo a lei francesa era moralmente repreensível porque feito contra os interesses de um país estrangeiros. Assim, estando os prejuízos especiais sofridos pela Companhia ligados a uma atividade moralmente repreensível, não seriam dignos de proteção[10].

A decisão dos dois casos acima relatados foi objeto também de um alentado estudo de Charles Chaumont publicado na Revue du Droit Public et de la Science Politique de 1940. Nele o autor considera que o problema da responsabilidade do Estado legislador se coloca sempre no silêncio da lei. Assim, um arrêt do Conselho de Estado é então uma interpretação do silêncio da lei; ele atribuiu um valor ao silêncio da lei[11]. Chaumont considera que podem ser adotadas pelo juiz duas atitudes perante o silêncio da lei: a primeira é a de que este silêncio o vincula e o obriga à abstenção, tal é a irresponsabilidade sem um exame; a segunda é a de estimar que esse silêncio lhe deixa a porta aberta para uma busca de fundo do sentido da lei.

Deste modo, considera que, no momento em que se ultrapassa o obstáculo da soberania, que se dá o reconhecimento da responsabilidade, deve-se procurar esse sentido da lei que, do seu ponto de vista, deve ser feito através de um método objetivo que examine sucessivamente: a manifestação de vontade da lei, a generalidade dela e a determinação da pelo seu motivo e seu fim[12].

No que se refere à manifestação da vontade da lei o autor considera que nada no arrêt La Fleurette fornece argumento a favor ou contra a responsabilidade do Estado e que é o juiz que, considerando a abstenção de vontade como uma abertura para a procura do sentido da lei, irá realizar essa complementação necessária de uma lacuna legal:

“A interpretação que nos fornece o julgado La Fleurette não reconhece nenhum argumento, nem a favor, nem contra a responsabilidade; se portanto a jurisprudência prossegue sua investigação, não é pela vontade do legislador, mas é porque ela considera o silêncio da lei como um caso de abertura para essa procura na ausência da vontade”[13].

A questão da generalidade da lei se coloca na sentença nos seguintes termos:

“Nada permite pensar que o legislador entendeu de fazer suportar ao interesse particular uma carga que não lhe incumbe normalmente; essa carga, criada dento de um interesse geral, deve ser suportada pela coletividade[14].

Dois termos podem ser acentuados nessa afirmação: o proveito da coletividade, que conduz a um tipo de enriquecimento sem causa ou a carga que pesa sobre o particular que conduz a entender a responsabilidade legislativa como a teoria administrativa do risco. A primeira noção não pode fundamentar essa modalidade de responsabilidade porque o proveito da coletividade não é necessariamente patrimonial e a ideia de enriquecimento sem causa está ligada à noção de benefício a ser apropriado de maneira particularizada, o que não se coaduna com as múltiplas acepções do interesse geral.

Resta assim a teoria do risco que se funda sobre a norma de direito público de igualdade dos indivíduos perante os encargos públicos. Essa noção tem um sentido demasiado lato e, portanto, tem de ser precisada em seus reais contornos. Dizer que há igualdade de todos perante os encargos públicos é dizer que há uma relação orgânica entre duas pessoas: o particular lesado e o Estado. Essa relação tem como ideia diretriz o caráter excessivo da carga suportada em relação ao fim do ato jurídico que está em jogo, fim que é o interesse geral. Deve-se fazer uma comparação entre o fim a ser atendido em nome de todos e o resultado obtido com respeito a um só. Deste modo, não é suficiente se enunciar o princípio da igualdade mas sim se ir mais além, fazendo uma comparação que se opera no interior do ato que é a lei, entre seus elementos determinantes: o motivo e o fim[15].

É na teoria do risco fundamentada na inadequação entre os motivos e o fim da lei que Chaumont fundamenta a responsabilidade do Estado legislador. Ele exemplifica dizendo que, no caso La Fleurette a finalidade da lei era a proteção da indústria leiteira e o motivo era o de que os sucedâneos de nata não derivados do leite seriam um perigo para a saúde pública. Já no segundo caso, o La Grande Pêche, o fim da lei era suprimir o comércio de álcool e o motivo as práticas fraudulentas que se exerciam em detrimento de um país estrangeiro.

Para ele só haverá responsabilidade se não houver adequação do fim da lei aos motivos. Não haverá esse equilíbrio se o motivo não for distinto do fim e não for a causa próxima deste. Ora, o que se constata no caso La Fleurette?  Se constata que não há perigo nos sucedâneos de nata interditados e a lei visa proteger os interesses individuais anônimos (a indústria leiteira) simplesmente por essa proteção mesmo, ao preço da ruína de um interesse particular. Em realidade, na lei, motivo e fim se confundem.

Ao contrário, no caso La Grande Pêche, a exigência de regularidade do ato está satisfeita. O motivo sobre o qual se apóia o decreto de 1935 é a constatação do contrabando de álcool exportado para os Estados Unidos a partir de Saint-Pierre et Miquelon; o fim é o de suprimir esse contrabando em nome de um interesse muito geral, o do conjunto dos franceses, e especialmente aqueles de Saint-Pierre et Miquelon, para conservar boas relações com o governo dos Estados Unidos[16].

Em conclusão, Chaumont observa que, do exame dos precedentes jurisprudenciais, se infere que o caso La Fleurette trata de princípios já formulados anteriormente pelo Conselho de Estado e que estes se resumem na aplicação da teoria do risco à responsabilidade do Estado legislador, consubstanciada esta na verificação objetiva da adequação dos motivos da lei aos seus fins:

“Do exame desses precedentes jurisprudenciais, resulta que o julgado La Fleurette não inventou uma solução nova, que ele uilizou os princípios que o Conselho de Estado já havia formulado, mas que não havia até aquele momento lhes aplicado senão para determinar uma recusa de indenização. O caso La Fleurette seria assim simplesmente o primeir caso jurisprudencial de inadequação do fim ao motivo, acarretando a responsabilidade.

Em definitivo, e tendo em conta o conjunto dos desenvolvimentos que precedem, o juiz reconhece que há uma responsabilidade extra-contratual do fato da lei quando uma lei, bem considerada como de uma extrema especialidade, se caracterizará pela inadequação do seu fim aos seus motivos”[17].

O princípio estabelecido no arrêt La Fleurette foi reafirmado pelo arrêt Caucheteux et Desmont de 21.01.1944. Versava a questão sobre o recurso de uma empresa industrial (fabricante de glucose de cervejaria). Antes de uma lei de 09.07.1934, na fabricação de cerveja, se empregava, ao lado do malte de cevada e do lúpulo, uma porcentagem de 30 % de glucose de cervejaria, tolerada como não apresentando nenhum perigo para a saúde pública. Várias empresas se constituíram para a fabricação dessa glucose, com equipamentos especiais. Em 1934, o Parlamento votou uma lei relativa à organização e à defesa do mercado do trigo, cujo objeto era o favorecimento dos produtores de cereais. O art. 17 da lei de 09.07.1934 reduziu de 30 para 15 % a porcentagem de produtos outros que não o malte de cevada e o lúpulo cujo emprego seria tolerado na fabricação da cerveja. Essa medida teve por consequência direta restringir em proporções consideráveis o mercado dos fabricantes de glucose de cervejaria. Certas empresas não tinham outro objeto nem outro ferramental senão aquele da fabricação desta glucose. Em seguida à lei de 1934, eles foram obrigados, a transformar radicalmente e com grandes despesas seus equipamentos em vista da fabricação de outros produtos e a fechar suas portas.

Em 21 de dezembro de 1937 uma dessas empresas pediu ao Ministro das Finanças uma indenização em reparação à este prejuízo direto e grave causado pela lei. A administração repeliu essa demanda e, assim, os prejudicados ajuizaram sua pretensão perante o Conselho de Estado[18].

O Conselho de Estado atendeu a demanda considerando que, se a medida legislativa impõe de modo especial o sacrifício de interesses particulares para a proteção de outros interesses particulares e se não indicações contrárias expressas ou tácitas do legislador, o Estado é obrigado a indenizar os prejudicados:

“Considerando que não é contestado pela administração que a medida assim editada em favor dos produtores de cereais colocou os requerentes na obrigação de reduzir, depois de cessar sua fabricação de glucose de cervejaria,

sua glucose conforme lhe permitia sua estrutura de produção; que a atividade de sua fábrica não podia ser mantida senão ao custo de modificações no equipamento muito importantes; 

Considerando que não é alegado que o emprego, na fabricação de cerveja, de uma porcentagem de glucose anteriormente tolerada apresentava um perigo para a saúde pública; que nada, nem no texto mesmo da lei ou nos seus trabalhos preparatórios, ou no conjunto de circunstâncias do caso, não permite pensar que o legislador pretendeu fazer suportar aos interessados uma carga que não lhes incumbe normalmente; que essa carga, criada dentro de um interesse geral, deve ser suportada pela coletividade; segue-se que os Srs.

Cacheteux e Desmont, que sofreram pelo fato da lei um prejuízo especial suficientemente grave, têm o direito de pedir uma reparação ao Estado”[19].

Comentando essa decisão em nota de jurisprudência na Revue du Droit Public et de la Science Politique de 1945, Gaston Jèze ressalta que, embora a doutrina e a jurisprudência tenham abandonado o dogma sagrado da soberania nacional, isso não significou que o Conselho de Estado tenha proclamado o princípio da responsabilidade pecuniária do Estado legislador de maneira geral, absoluta. Ao contrário, o Conselho de Estado elaborou uma teoria matizada da responsabilidade do Estado.

O primeiro ponto a ser colocado em relevo nesta matização é o de que, no direito público francês, a responsabilidade do Estado pela reparação de um prejuízo causado por uma lei é uma responsabilidade sem culpa jurídica. Uma lei material, qualquer que seja o seu objeto, não pode ser considerada como maculada por uma falta, no senso jurídico do termo, porque a autoridade legislativa possui, na França, um poder discricionário absoluto de apreciação da oportunidade de uma regra geral e impessoal. Deste modo o Estado é responsável não porque comete uma falta, mas sim porque tem, segundo a teoria do risco, uma obrigação de garantia para com os prejudicados.

O segundo ponto a ser apurado é, assim, o de saber por que ele tem essa obrigação de garantia ou, dito em outros termos, qual é o fundamento jurídico dessa obrigação de garantia. Para o mestre parisiense, é um fato que, por vezes, a aplicação de regras gerais causa a certos indivíduos, um dano particular. A responsabilidade do Estado legislador é a de saber se este prejuízo será reparado pela alocação de uma soma de dinheiro antecipadamente retirados dos fundos públicos. Jèze estima que os argumentos a favor dessa alocação dependem das circunstâncias de fato em que se coloca o problema. Haverá casos em que a aplicação da regra se choca com certos princípios da moral social, vertidos em regra jurídica, ou com considerações de oportunidade social de uma força tal que a não reparação do prejuízo acarretaria um transtorno social, um sentimento de reprovação, mais ou menos violento. Nessas hipóteses a base jurídica da responsabilidade se encontra nesse princípio da moral social ou na oportunidade social[20].

A apreciação de qual é o princípio de moral social que rege o caso concreto e qual a sua significação no caso considerado é, num país onde não existe rigidez constitucional, discricionária. É ao Parlamento que compete tal função e este não tem sua competência limitada por nenhum princípio superior. Portanto, quando o legislador regular por si mesmo a indenização, seja para estabelecê-la, ou recusá-la expressamente, nenhum tribunal tem competência para substituir pela sua apreciação àquela do legislador.

Entretanto, quando o legislador não exprimir nenhuma opinião sobre a questão da indenização, os tribunais poderão razoavelmente supor que este silêncio significa não a recusa da indenização, mas sim a vontade de conferir aos tribunais o cuidado de conciliar a regra legislativa com os princípios da moral social aceitos pelo Direito público[21]. Assim, para Jèze, os tribunais não se sobrepõem ao legislador, limitam-se a, uma vez constatado o silêncio deste, aplicar um princípio fundamental do direito público francês, a igualdade dos indivíduos perante os encargos públicos:

“Os tribunais franceses não têm, nem a vontade, nem a força social, nem o apoio da opinião pública, para exercer o controle jurisdicional das leis. Eles não se confrontam com o legislador. Eles não o criticam. Eles procuram, em primeiro lugar, se o legislador regrou, ele mesmo, a questão da indenização.

Só depois de cuidadosamente constatar e declarar formalmente que o legislador não regrou a questão da indenização, o Conselho de Estado aplica o princípio fundamental do direito público francês: a igualdade dos particulares perante os serviços públicos, perante os encargos públicos”[22].

Em conclusão Jèze ressalta, encerrando volumosa discussão doutrinária, as características que deve apresentar o prejuízo para ser passível de indenização:

1º – deve ser esta uma indenização prevista pelo legislador ou, em seu silêncio, mesurada pelos tribunais, de acordo com as considerações antes dispendidas, e aplicada segundo os princípios gerais do direito público;

2º –  fundamenta-se essa aplicação no princípio da igualdade de todos perante os encargos públicos;

3º – o prejuízo deve ser a conseqüência direta de uma disposição legislativa. Os danos indiretos não dão lugar à indenização;

4º – o dano deve ser certo, atual e não eventual. É somente a partir do momento em que o dano é certo, que o recurso para a indenização poderá ser recebido;

5º – O dano resultante da lei deve ser material, isto é, estimável em dinheiro. O caráter impessoal da lei exclui o prejuízo moral;

6º – O prejuízo deve ser especial. Toda lei tem por conseqüências vantagens e inconvenientes. O prejuízo causado deve ser de forma tal a desbordar de forma absoluta àqueles causados aos outros integrantes da sociedade;

7º – O prejuízo deve ser relativo a um direito verdadeiro e não somente a um interesse. Situações contrárias ao direito ou infratórias ao superior interesse coletivo não geram direito à indenização[23].

A responsabilidade civil do Estado legislador consolida-se na doutrina e na jurisprudência após essas duas decisões. Embora Marcel Waline reclame em artigo de 1962 que, dezoito anos após a prolatação da sentença, a administração pública francesa ainda não houvesse liquidado e executado o arrêt Caucheteux et Desmont, medida que, a seu ver, revela a resistência da administração francesa no reconhecimento da responsabilidade do Estado legislador[24], o princípio recebe acolhida manifesta: em 1963 o Conselho de Estado determina a indenização a um proprietário de imóvel cuja execução de ação de despejo, ganha na justiça, contra o locatário de seu apartamento, é obstada por força de uma lei que suspendeu todos os despejos movidos contra inquilinos que tivessem parentes mobilizados na guerra da Argélia[25].

Os manuais de direito administrativo franceses também registram de forma uníssona a responsabilidade do Estado por ato legislativo. Georges Vedel em seu Droit Administratif adere à concepção de Jèze e também estima que ao Parlamento incumbe precipuamente apreciar se a reparação deve ser concedida aos indivíduos no caso de um prejuízo advindo de um fato da lei. Se este negar expressamente ou tacitamente todo direito à reparação, o juiz, vinculado pela supremacia da lei, deverá se inclinar diante da decisão legislativa.

Portanto este conclui que a responsabilidade do Estado legislador não é, como se diz frequentemente, a aplicação aos danos causados pelas leis do princípio da igualdade diante dos encargos públicos, mas sim de considerar se no silêncio do legislador, as considerações no tocante à especialidade do prejuízo ou à natureza autoridade do sistema considerado exercem papel no mesmo sentido que no direito comum da responsabilidade pública ou se, ao revés, as considerações concernentes à finalidade do interesse geral poderiam exercer papel decisivo em sentido contrário[26].

Ele conclui, pois, que não se trata da aplicação dos princípios da responsabilidade pública do direito comum, mas de um regime de reparação fundado na vontade do próprio legislador, sendo em seu limite um regime legislativo de reparação.

Rivero, em seu Droit Administratif, também considera que o problema dessa responsabilidade não se coloca senão no silêncio do legislador mas objeta que tal sistema, bastante relevante em teoria, não teria uma aplicação prática senão muito limitada e infreqüente, devendo ser considerado mais como exceção de caráter jurisprudencial do que regime normal da responsabilidade civil do Estado[27].

Laubadére também afirma que a responsabilidade do Estado legislador se estabelece como sistema (princípio atual) a partir do arrêt La Fleurette, mas considera, como os outros autores, que esta não se vincula aos princípios da responsabilidade pública do direito comum, mas sim se submete a condições bastante estritas, fazendo deste um sistema de responsabilidade com características próprias[28].

Waline igualmente considera que a questão só se coloca no silêncio do legislador e que o poder de juiz de aplicar o princípio geral da igualdade dos cidadãos diante dos encargos públicos é uma presunção legal que pode ser combatida pela prova contrária resultante dos trabalhos preparatórios da lei, dos motivos que determinaram a votação da lei ou das circunstâncias que acompanham a edição do texto legislativo[29].

De toda essa longa trajetória resulta que a responsabilidade civil do Estado legislador na França é assente na idéia de um regime legislativo de reparação. Não é cabível a reparação quando esta é excluída expressamente pelo texto legal ou quando, dos atos preparatórios se extraia a inequívoca vontade do legislador de não indenizar[30].

Via de regra, a ausência de um sistema de controle da constitucionalidade das leis impede o reconhecimento da conduta culposa do legislador ou ainda da obrigação de indenizar contra a vontade da lei.

O fundamento da responsabilidade por atos legislativos no direito francês assenta-se no princípio da igualdade perante os encargos públicos. Trata-se de uma responsabilidade mitigada pois a jurisprudência francesa recusa-se a conceder indenização quando a lei intervém para a tutela do interesse geral, ainda que haja um prejuízo especial de algumas categorias.

Não parece cabível entretanto falar-se em ausência de uma verdadeira responsabilidade do Estado por atos legislativos[31]. É evidente que a falta de um controle de constitucionalidade das leis nos moldes europeus ou norte-americano constrange a doutrina e a jurisprudência a procurar soluções outras para a responsabilização, nem sempre escudadas em construções dogmáticas rígidas mas, muitas vezes, tangenciando a equidade, como antevia Barthélemy[32].


Notas e Referências:

[1] BRAIBANT, G; LONG, M.; WEIL, P.. Les grands arrêts de la jurisprudence administrative. Paris : Sirey, 1956, p. 212.

[2] HAURIOU, Maurice. Notes d’arrêts sur décisions du Conseil de l’État et du Tribunal de Conflits publiées au Recueil Sirey de 1892 à 1928. Paris : Librairie du Recueil Sirey, 1929, p. 503-504 (tradução nossa).

[3] Conseil d’État. 13 juill. 1923, Fleury et Hauguel, Rec. 576.

[4] Conseil d’État. 14 nov. 1923, Chambre syndicale des marchands de reconnaissance du Mont-de-Piété, Rec. 726.

[5] BRAIBANT, G; LONG, M.; WEIL, P.. op. cit.. p. 212.

[6] FRANCE. Conseil de l’Etat. 14 janvier 1938. Responsabilité de la puissance publique. Responsabilité du fait de la loi. Loi du 29 juin 1934. Industrie Laitière. Protection. Interdictio de fabriquer certaines crèmes. Charge crée dans l’intérêt général. Jurisprudence Administrative. Note: M. P. Larogue . Recueil Général des lois et des Arrêts J.-B. Sirey. Paris : Librairie du Recueil Sirey, 1938. p. 25.

[7] ibidem, p. 25.

[8] ibidem, p. 26.

[9] ibidem, p. 25-26.

[10] ibidem, p. 27.

[11] CHAUMONT, Charles. La responsabilité extra-contractuelle de l’État dans l’exercice de la fonction législative.  Revue du Droit Publique et de la Science Politique en France et a l’etranger. Paris, 1940, p. 202-203.

[12] ibidem, p. 205.

[13] ibidem, p. 207 (tadução nossa).

[14] Conseil de l’Etat. 14 janvier 1938. Note M. P. Larogue. op. cit., p. 25 (tradução nossa).

[15] CHAUMONT, Charles. op. cit., p. 212-213

[16] ibidem, p. 215

[17] ibidem, p. 217 (tradução nossa).

[18] JÈZE, Gaston. Notes de jurisprudence. Reparátion du préjudice spécial causé par une loi générale impersonelle. arrêt Caucheteux et Desmont.  Revue du Droit Publique et de la Science Politique en France et a l’etranger. Paris, 1945, p. 366-367

[19] Conseil de l’Etat. 21 janvier 1944. Note Gaston Jèze. op. cit., p. 380 (tradução nossa).

[20] JÈZE, Gaston. Notes de jurisprudence. Reparátion du préjudice spécial ….  op. cit., p. 371-373

[21] ibidem, p. 374

[22] ibidem, p. 377 (tradução nossa).

[23] ibidem, p. 378-379.

[24] WALINE, Marcel. Le mauvais vouloir manifeste de l’administration à executer une décision du Conseil d’État.  Revue du Droit Publique et de la Science Politique en France et a l’etranger. Paris, 1963, p. 279-281

[25] RIVERO, Jean. Droit Administratif. 8. éd. Paris: Dalloz, 1977, p. 294.

[26] VEDEL, Georges. Droit Administratif. T. I. Paris: Presses Universitaires de France, 1958, p. 252.

[27] RIVERO, Jean.  op. cit., p. 293-295

[28] LAUBADÈRE, André de. Traité Élémentaire de droit administratif. Paris : Librairie Générale de droit et de jurisprudence, 1953, p. 505-506

[29] WALINE, Marcel. Droit Administratif. 9. éd. Paris : Éditions Sirey, 1963, p. 888-890

[30] Conseil de l’Etat. 21 janvier 1944. Note Gaston Jèze. op. cit., p. 380

[31] RIVERO, Jean.  op. cit., p. 293-295

[32] BARTHÉLEMY, J.. Note à propos du projet de réglementation de l’emploi du blanc de céruse, sur la responsabilité pécuniaire de l’État.  Revue du Droit Publique et de la Science Politique en France et a l’etranger. Paris, 1907, p. 98.

BARTHÉLEMY, J.. Note à propos du projet de réglementation de l’emploi du blanc de céruse, sur la responsabilité pécuniaire de l’État.  Revue du Droit Publique et de la Science Politique en France et a l’etranger. Paris, 1907.

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Mauricio Mota é Doutor em Direito Civil pela UERJ. Professor do Mestrado e Doutorado em Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ. Procurador do Estado do Rio de Janeiro.
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Imagem Ilustrativa do Post: Le Palais de Justice, Place de Verdun, Aix-en-Provence – French flag // Foto de: Elliott Brown // Sem alterações

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