A PEC 241 (PEC 55) e o “mito da estabilização” – A “morte”...

A PEC 241 (PEC 55) e o “mito da estabilização” – A “morte” da Constituição Dirigente e a Constitucionalização do Neoliberalismo? – Por Willame Parente Mazza

Por Willame Parente Mazza – 16/11/2016

INTRODUÇÃO

A PEC 241, agora chamada no Senado de PEC 55, está prestes a ser aprovada no Congresso e traz um limite para os gastos públicos por 20 anos, de maneira que a alteração ficará perene na Constituição por meio de Emenda Constitucional, ou seja, será limitado o conjunto de gastos que possibilita a oferta de serviços públicos à sociedade, tais como gastos com pessoal, custeio, investimento, saúde, educação, não incluídas as despesas financeiras. As despesas serão limitadas pela aplicação mínima de recursos, tendo como teto o exercício anterior acrescido da variação da inflação.

A Emenda Constitucional faz parte de um cenário crítico e antigo de disputa de recursos, pelo qual se diminuem os gastos públicos, acometendo os direitos sociais que, em seus custos, conforme o governo, são considerados os causadores das crises, que necessitam ser contidos para a retomada do crescimento. Cria-se um retorno à ideia liberal da economia “tickle down”, em que, após a concentração de renda na camada rica da sociedade, o crescimento seria redistribuído para a camada de baixo. No entanto, para o Nobel de Economia, Joseph Stiglitz[1], o “trickl-down” está em descrédito, uma vez que aumenta a desigualdade, na qual traz uma estagnação dos rendimentos. Ao citar o exemplo nos EUA, o economista verifica que, nos últimos anos, têm acontecido o oposto desse modelo, em que a riqueza vai para o topo, às expensas dos de baixo.

AS CRISES NÃO SÃO GERADAS PELA DEMOCRACIA

O sociólogo alemão Wolfgang Streeck[2] afirma que não foi o excesso de democracia do capitalismo democrático que acentuou as crises. As crises têm uma relação direta com o endividamento dos países, mormente quando se passou do Estado fiscal, com políticas fiscais e monetárias equilibradas, para o Estado endividado, que trouxe o desequilíbrio, priorizando as políticas monetárias ao perseguir a “estabilidade” a qualquer custo, desconstruindo o Estado social, a fim de gerar recursos para reduzir os números da dívida e garantir os privilégios do sistema financeiro.

Em uma análise retrospectiva da evolução da crise orçamental no mundo, não se tem qualquer relação do crescimento do endividamento com o cumprimento das reivindicações democráticas consignadas nos textos constitucionais. Com efeito, se houve reivindicações, estas foram feitas pelos grandes bancos e indústrias que, após a crise de 2008, foram salvos por meio de investimentos financeiros pelo Estado, a fim de não deixar nenhuma instituição financeira falir. Como diz o professor de Coimbra, Avelãs Nunes[3], é um “capitalismo sem falências”, em que nenhuma instituição financeira poderia “quebrar”. Essa política de financiamento das instituições financeiras absorveu, por exemplo, em 2009, um valor correspondente a 80% do PNB nos EUA e no Reino Unido, à custa do Estado social.

Conforme o economista francês Jean-Paul Fitoussi[4], após a Segunda Guerra Mundial, não há comprovação válida de que a busca da coesão social seria um obstáculo à eficácia econômica, sendo que, por toda parte, mas em formas diferentes, a democracia impôs instituições promotoras de solidariedade. Foi verificado que sociedades mais solidárias não são as que têm pior desempenho econômico. Assim, a abertura dos países às trocas internacionais foi acompanhada de um aumento do poder dos sistemas de proteção social e que, conforme o autor, não é essa abertura que se questiona, mas “o discurso retórico de legitimação do capitalismo dominador que considera que a democracia e a política são obstáculos ao desenvolvimento, em contradição flagrante com os factos”.

A PEC 241 (PEC 55) E A MUDANÇA DE PARADIGMA FINANCEIRO

No período entre 1940 e 1970, aproximadamente, chamado “trinta anos gloriosos”, no qual os países conheceram a melhor fase do desenvolvimento econômico e social, prevaleceram as ideias de John Maynard Keynes, em que o Estado procurava conciliar o problema da desigualdade inerente às sociedades capitalistas, na busca por maior justiça social, com o desenvolvimento econômico. De fato, a desigualdade de rendimento não favorecia o desenvolvimento da riqueza, e Keynes procurou equacionar o progresso social com a eficácia econômica como condição de possibilidade para a democracia. Permitia-se, inclusive, o déficit público, mas com foco na garantia do pleno emprego, e não um déficit, como o atual, que garanta a remuneração do capital financeiro em detrimento do capital produtivo. Embora Keynes não seja um paradigma hegemônico entre os economistas, sua teoria foi a base de aplicação das políticas monetárias e fiscais orientadas para o pleno emprego e que teve êxito por um longo período.

No entanto, após a década de 1970, nasceu um novo paradigma de expansão financeira, não mais calcado na produção, em que convertia-se o capital monetário em mercadorias, bens e serviços, tendo um arcabouço jurídico que garantia a expansão do capital. Assim, o novo paradigma assentava-se na acumulação fundada nos processos de capitalização financeira da expansão do capital, o qual demanda normas jurídicas que permitam a sua expansão contínua, sem a necessidade de conversão em mercadorias e multiplicando a riqueza exclusivamente por meio de acordos financeiros.[5]

Ascendia o processo de financeirização, com a subordinação do capital produtivo ao financeiro, a desvalorização dos financiamentos em investimentos produtivos e na inovação, o que, como consequência, refletirá na baixa criação de empregos e na pressão para os cortes salariais e os direitos sociais[6]. Passávamos da fase keynesiana, com foco no pleno emprego, para o que se chamou de “contrarrevolução monetarista”, com a ascensão neoliberal, do capitalismo financeirizado, com foco na estabilização, controle inflacionário e a desvalorização da política de pleno emprego.

Não queremos afirmar a desnecessidade de mecanismos de estabilização, que garantam o crescimento econômico com o progresso social, mas, sim, denunciar o “mito da estabilização” seletiva, que reafirma o desequilíbrio entre as políticas monetárias, fiscais e cambiais, a aumentar o endividamento dos países e a conduzir o rebaixamento democrático, o qual faz prevalecer a razão técnica sobre a razão política.

Existe, portanto, um discurso ideológico que se sobrepõe ao bom funcionamento da democracia nas escolhas orçamentais, que reflete os valores da sociedade. A PEC 241 (PEC 55), assim como outros “mitos de estabilização”, são impostos aos cidadãos – como bem colocado pelo francês Marc Leroy em seu estudo de sociologia financeira – com o objetivo de equacionar o problema da decisão financeira, como estando determinado por constrangimentos que não deixam lugar a escolhas políticas. Dessa maneira, as elites políticas e econômicas impõem suas escolhas pela manipulação ideológica da racionalidade cognitiva dos cidadãos[7].

O NOVO PARADIGMA FINANCEIRO E A DESIGUALDADE COMO INIBIDORA DO PROGRESSO: GASTOS SOCIAIS SÃO NECESSÁRIOS

Como consequência dessa política de redução do financiamento dos direitos sociais e dos excessos do capitalismo financeiro, pouco regulado, desencadeou a crise de 2008 e o aumento da desigualdade de rendimento. Assim, a desigualdade ou a necessidade de sua redução para o retorno ao crescimento e garantia dos estabilizadores passou a ser o centro do debate mundial.

Diversos estudos passaram a focar na desigualdade. Em 2015, foi desenvolvida uma pesquisa por cinco economistas do FMI (Departamento de Política Estratégica e de Revisão), cujo título é “Causes and consequences of income inequality: a global perspective”. Destaca que a ampliação da desigualdade de renda é um dos maiores desafios da atualidade, uma vez que a distância entre ricos e pobres, nos países desenvolvidos, atingiu o maior grau há anos. Dessa forma, uma maior desigualdade, com a concentração de renda nos mais ricos, retrai o crescimento. Por outro lado, enfatiza que o foco deve estar nas classes pobres e médias, para que ocorra a distribuição de renda e o incentivo ao consumo. Acrescenta que a desigualdade enfraquece o investimento e, consequentemente, o crescimento, trazendo instabilidades econômicas, financeiras e políticas. Evidencia ainda que a desigualdade provocada pela concentração de renda nos ricos e a estagnação dos pobres foram as causas para as crises que afetam o crescimento a curto e longo prazos.[8]

Joseph Stiglitz organizou um estudo com um grupo de economistas, “Rewiriting the rules of the american economy: an agenda for shared prosperity[9], em que rejeita os modelos econômicos passados, tendo como base a igualdade e o desenvolvimento econômico como complementares e não antagônicos. Conforme o documento, destaca a desigualdade nos EUA como uma escolha política que enfraquece a economia e faz com que os americanos busquem um estilo de vida para alcançar a Classe Média, enquanto uma pequena parcela da população desfruta da maior riqueza da nação. Sugere, entre outras medidas, controlar a distribuição de riqueza no topo da classe rica e estabelecer regras e instituições que garantam a segurança e a oportunidade para a Classe Média; maior transparência aos mercados financeiros; incentivar o crescimento de negócios em longo prazo, com um imposto sobre transações financeiras; aumentar os impostos sobre ganho de capital e dividendos; incentivar o investimento dos EUA com a tributação sobre o rendimento global de corporações; utilizar a tributação também como meio de influenciar comportamentos, como a eliminação de poluentes e outras despesas fiscais que promovam a ineficiência e a desigualdade; priorizar o pleno emprego por meio de uma reforma monetária; proteger os sindicatos, garantir as normas trabalhistas e o salário mínimo; ampliar o acesso ao mercado de trabalho.

A Comissão Econômica para América Latina e Caribe (CEPAL), em 2012, desenvolveu uma pesquisa, intitulada “Cambio estructural para la igualdad: Una visión integrada del desarrollo” [10], na qual coloca a igualdade como instrumento para romper com o paradigma econômico que tem prevalecido na América Latina durante ao menos três décadas e a eleva à condição de cidadania, de caráter normativo no campo dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais. Além de diversas alternativas na política econômica, no campo social, o documento destaca, como desafio, que o Estado assuma um papel mais ativo e decidido em políticas de vocação universalista, no qual o Estado e a fiscalidade desenvolvam sistemas mais inclusivos e integrados de proteção social. Assim, a política social teria de seguir essa mudança estrutural, fortalecendo o papel do Estado no âmbito social – contrapondo-se às políticas de austeridade, com restrição fiscal e dos gastos sociais -, a fim de que se evite que elevem as desigualdades, fomentando a capacitação e a incorporação dos trabalhadores nos mercados formais de trabalho como um investimento necessário para a mudança estrutural.

A PEC 241 (PEC 55) E A CONSTITUIÇÃO SOCIAL DIRIGENTE: A NECESSIDADE DE SEGUIR SEU AGIR POLÍTICO-ESTATAL

Essa nova fase foi marcada pelas constituições sociais que reconhecem a questão social da igualdade ou direitos econômicos, sociais e culturais que trazem a estrutura do constitucionalismo dirigente, o qual tem no texto constitucional normas determinantes do agir político-estatal. É no constitucionalismo dirigente que aparece o papel transformador social, que define fins e objetivos para o Estado e a sociedade. É nesses termos que, como afirma Eros Roberto Grau[11], a Constituição do Brasil não é um mero “instrumento de governo”, “enunciador de competências e regulador de processos, mas, além disso, enuncia diretrizes, fins e programas a serem realizados pelo Estado e pela sociedade. Não compreende tão-somente um ‘estatuto jurídico do político’, mas, sim, um ‘plano global normativo’ da sociedade e, por isso mesmo, do Estado brasileiro”. Assim, não é uma Constituição que substitui a política, mas que sujeita a política à fundamentação constitucional, ou seja, vincula as políticas públicas a ela.

Com efeito, os princípios fundamentais da Constituição de 1988 são determinantes para toda a ação governamental e as interpretações do texto constitucional. A política fiscal do Estado tem, portanto, uma diretriz, independente do governo, estabelecida na Constituição, no qual os fundamentos da República Federativa do Brasil (art.1º) são as bases para toda ação estatal e ponto de partida para sua implementação, que tem, como no art. 3º, os objetivos ou o ponto de chegada dessas polícias.

A PEC 241 (PEC 55) desconstrói a Constituição dirigente, “mata” seu núcleo transformador, quando não garante o financiamento mínimo dos direitos sociais previsto no texto constitucional. A Constituição estruturou um orçamento mínimo social quando destaca os recursos vinculados para saúde, educação, erradicação da pobreza, fundo de amparo ao trabalhador, seguridade e meio ambiente. Esses recursos deveriam ser prioridades para tal destino. Assim já relatou o Ministro Celso de Melo na ADPF 45/MC, quando afirmara que a limitação de recursos existe e é uma contingência que não se pode olvidar, porém deve-se priorizar a finalidade do Estado, ao obter os recursos para gastá-los, que é “exatamente realizar os objetivos fundamentais da Constituição”, que se resumem na promoção do bem estar do homem, cujo ponto de partida “está em assegurar as condições de sua própria dignidade, que inclui, além da proteção dos direitos individuais, condições materiais mínimas de existência”. Assim, o gasto público tem como alvo prioritário o mínimo existencial, como elemento fundamental dessa dignidade que, somente depois de atingida, é que se podem discutir os recursos remanescentes relativamente a outros projetos[12].

A FALÁCIA DOS ARGUMENTOS DO GOVERNO: A INCOMPATIBILIDADE DA PEC 241 (PEC 55) NA ECONOMIA E SEU CONTEXTO NO CENÁRIO MUNDIAL

O governo argumenta que a necessidade do limite das despesas trazida na PEC se justifica devido ao crescimento acelerado da referida despesa, sendo imperioso fazer o ajuste fiscal, como “âncora da política fiscal”, para gerar superávit. Alega que, devido ao atual quadro constitucional e legal, a despesa pública é procíclica, uma vez que cresce com o crescimento da economia e vice-versa, enfatizando o volume de recursos vinculados à saúde e educação como percentual da receita. Sugere, portanto, que o governo não tem margem de manejo financeiro como elemento estabilizador devido às vinculações constitucionais. Justifica que o prazo de 20 anos é o tempo necessário para “transformar as instituições fiscais por meio de reformas que garantam que a dívida pública permaneça em patamar seguro[13]. Aduz ainda que outros países fizeram também ajustes bem mais drásticos com as despesas do que o Brasil[14].

Acontece que a política fiscal conduzida por meio da PEC 241 (PEC 55) não condiz com o projeto de Estado e sociedade estabelecido na constituição dirigente, como vimos. Há um foco seletivo nas despesas públicas, deixando de fora as despesas financeiras, juros e amortizações da dívida, que consomem, desde 1995, mais de 40% do orçamento da União, enquanto que, ao totalizarmos educação, saúde, saneamento, trabalho, cultura, urbanismo, habitação e demais despesas sociais, com exceção da previdência e assistência social, recebem todos em torno de 11%[15].

A PEC é mais um instrumento, entre tantos outros, de contingenciamento de gastos sociais, sem envolver despesas financeiras e a sustentabilidade da dívida pública. Só para “juros e encargos da dívida”, foram pagos do orçamento federal, em 2014, R$ 170 bilhões, afora amortizações e refinanciamento, com 3,98% para saúde e 3,73% para educação. Estamos entre os países emergentes com maior despesa de juros nominais. O governo justifica a elevação de juros como meio de conter a inflação, como se a causa inflacionária fosse o excesso de demanda. No entanto, na atual conjuntura, a inflação é causada pelo aumento dos alimentos e preços administrados pelo governo, como combustíveis, energia elétrica, telefonia, transporte público e serviços bancários.

Assim, em função das altas taxas de juros, o Brasil, desde 2003, apresentou déficit orçamentário (nominal), quando se incluem despesas com juros. Já o resultado primário, que é o foco da PEC 241 (PEC 55), apresentou superávit em quase todos os anos (receitas superaram as despesas). Conforme estudo do DIEESE[16], houve compatibilidade entre esses indicadores no período de 1998 a 2008 e 2010 a 2011 e, nos períodos de déficit, se deram em função da crise internacional, das medidas anticíclicas adotadas pelo governo e, notadamente, da queda das receitas, justificada, entre outros motivos, pela própria crise econômica e as desonerações fiscais concedidas pelos governos. Ou seja, há um discurso distorcido e seletivo para o ajuste nas despesas públicas, tirando o foco das despesas financeiras, justificadora do crescimento da dívida pública. Com efeito, analisando os gatos sociais, incluindo previdência e assistência social, no período de 1995 a 2014, consolidamos a média de 28,06% das despesas totais federais, com a menor variação de 22,28% em 1999, em função do severo ajuste fiscal imposto, mas compensado com o maior gasto com a dívida pública, que chegou a 62,25% no período[17]. As maiores variações das despesas sociais aconteceram após a crise de 2008, devido, entre outros motivos, às políticas anticíclicas.

Verificamos que a dívida pública não resulta do déficit do setor público, contrariando a retórica de que “o governo gasta mais do que arrecada, e por isso se endividou”. Mas a dívida se eleva, principalmente, em função das despesas com juros, e não por conta do excesso de despesas com o setor público. Assim, a PEC 241 (PEC 55) vem conduzindo um discurso da necessidade de cortes em gastos sociais, enquanto que os serviços da dívida pública recebem privilégios jurídicos nas leis orçamentárias, na CF (art.166, II) e nos modelos econômicos já adotados no Brasil. Notadamente, uma verdadeira “blindagem” e direcionamento de recursos à dívida pública, em detrimento aos direitos sociais.

Conforme estudo técnico da consultoria de orçamento e fiscalização financeira da Câmara dos Deputados[18], as medidas estabelecidas pela PEC não resolvem o problema e acirram o desequilíbrio fiscal, mormente em períodos como o atual, com a queda do PIB e da receita. É um verdadeiro “mito da estabilidade”, mas que constrange ainda mais as despesas públicas quando imposta juntamente com os contingenciamentos dos gastos da LRF, sem impedir, em momentos de baixa da economia, novos episódios de crise. Dito de outra forma, impede qualquer regra anticíclica, que, como afirma o estudo da comissão, “levasse em conta o ritmo de atividade e, de outro, o restabelecimento do equilíbrio num dado horizonte”. Assim, atesta o estudo que a PEC, “se não acompanhada de outras iniciativas, especialmente daquelas destinadas ao controle das demais despesas obrigatórias, levará a um impasse, por pressionar demasiadamente um conjunto de despesas primárias relevantes ao funcionamento do Estado”; com o tempo e a melhora da economia, necessitará recuperar parte dos serviços congelados em termos nominais e atender novas demandas, com o número crescente de beneficiário das políticas públicas. Já “o termo final fixado para o Novo Regime Fiscal (20 anos) parece excessivo, diante da realidade econômica e social, considerando-se que o ajuste toma como base a despesa pública em um exercício – 2016 – relativamente atípico no ciclo de crescimento do Brasil, com grande queda do PIB e da arrecadação, fato que aumenta o grau de incerteza”.

Com relação à saúde e educação, o governo argumenta que existe um problema estrutural devido à vinculação do mínimo na CF, por isso a proposta de emenda constitucional. Mais uma vez, se levanta a necessidade de mudança estrutural nos gastos sociais, desviando o foco para as mudanças conjunturais necessárias no sistema tributário e financeiro, tais como: os privilégios da dívida pública, falta do controle dos juros, as desonerações fiscais excessivas, a regressividade no sistema tributário, a isenção dos lucros e dividendos, a alta tributação sobre o consumo e reduzida no patrimônio, a ausência dos impostos sobre grande fortuna. Repete-se, de forma mais severa, o esvaziamento da saúde e educação, que já acontece com a DRU, desde a década de 1990 (também incluída por Emenda Constitucional) ao desvincular 25% do orçamento social para o orçamento fiscal, direcionando ao sistema financeiro. Na verdade, já não se tem o percentual mínimo que a Constituição destina à educação, na qual, após aplicação da DRU, o que era 18% passa a ser 13%.

Com a PEC 241 (PEC 55), esse quadro se agrava mais ainda, uma vez que, conforme a pesquisa citada do DIEESE, caso fosse aplicada a nova regra do teto no período de 2002 a 2015, os gastos com educação reduziriam 47%, ou seja, uma perda de R$ 377,7 bilhões, e na saúde seriam reduzidos 27%, com perda de R$ 295,9 bilhões. Da mesma forma, conforme o estudo citado acima, da Consultoria de orçamento e fiscalização financeira da Câmara dos Deputados, se a PEC fosse aplicada de 2010 a 2016, haveria uma perda de 23,4 bilhões na educação. Projetanto o período de 2016 a 2025, o estudo avalia que se perderiam 45,6 bilhões de recursos para a educação, ou seja, reduziria o piso da União para manutenção e desenvolvimento do ensino, sendo que, cabe destacar, a União tem aplicado valores superiores ao mínimo constitucional em função do que estabelece, ao assegurar a educação como direito fundamental social.

O próprio ministro da fazenda divulgou dados com a trajetória das despesas nos próximos anos com e sem o teto da PEC, demonstrando que, com a PEC, haverá uma queda nas despesas de 7,5% do PIB em 2026 (443 bilhões, incluindo educação e saúde), o que leva a despensa a patamares anteriores a 2008[19].

Argumenta-se que esse Novo Regime Fiscal é necessário, pois já se utilizam mecanismos semelhantes de ajuste fiscal em diversos países. Não é verdade tal afirmação. Conforme investigação dos pesquisadores José Roberto Afonso (pesquisador FGV), Felipe Salto (Pesquisador FGV) e Leonardo Ribeiro (analista no Senado)[20], existem muitas diferenças entre as experiências internacionais e a proposta do teto dos gastos (PEC 241 (PEC 55)), a começar que nenhum dos países analisados congelou o gasto em norma constitucional, mesmo transitoriamente. Destacam que, em estudo realizado pelo FMI (2015), dos 88 países analisados, dois terços limitaram a variação do gasto real, incluindo a dívida pública. Acrescentam que regras seletivas de limites de gastos correntes podem prejudicar os investimentos públicos. Os pesquisadores alertam que já existem instrumentos no nosso ordenamento jurídico, como o PPA e LDO, que fixam regras para o tamanho do gasto do governo, no anexo de metas fiscais. Combina ainda com a LDO, que evitou fixar as metas, por ser permanente, mas já traz o contingenciamento dos gastos. Assim, concluem no estudo: “o Brasil poderia optar por uma estratégia mais abrangente, que contemplasse outras regras, sobretudo o limite para dívida (já exigido pela Constituição, mas sempre evitado pela União) e, ao mesmo tempo, com uma fórmula mais inteligente e sofisticada que considerasse os diferentes estágios do ciclo econômico e a natureza das diferentes rubricas da despesa pública. Aperfeiçoar para tornar mais efetivas e eficazes as regras”.

Atualmente, os países que integram a União Econômica e Monetária (UEM) encontram-se sujeitos a rigorosos limites no déficit público e na dívida pública. Acontece que a tendência em se fixar limites fiscais muito rígidos leva a gerar manobras fiscais ou flexibilizações em função do jogo de poderes, como ocorreu na Europa, em que esses limites foram exigidos à risca nos países menores, como Portugal, porém, quando os países de maior poder econômico, como França e Alemanha, violaram o pacto, foram beneficiados por flexibilizações pelos regulamentos n° 1055/2005 e n° 1056/2005. Com efeito, quanto a esses limites, segundo José Casalta Nabais, os Estados ficam praticamente obrigados a aumentar as receitas e a diminuir as despesas, já que estão desprovidos de política monetária, monopolizada pelo Banco Central Europeu e orientada para a estabilidade dos preços, além de limitados nos instrumentos de política orçamental.[21]

Na Europa, destacamos o PEC (Plano de Estabilidade e Crescimento) que gera discussões entres os economistas, pois traça um verdadeiro programa de estabilidade financeira, que, embora tenha o objetivo de crescimento econômico, não fornece o caminho de desenvolvimento sustentável e de estabilidade que traga coesão social, pois se restringe especificamente à esfera financeira[22].

Dessa forma, é necessário verificar que as decisões políticas não devem levar em consideração seletivamente um único instrumento de estabilização ou índices para garantir o desenvolvimento de um país. É nesse sentido que os economistas Joseph Stiglitz, Amartya Sen e o francês Jean Paul Fitoussi[23] analisaram até onde o PIB seria capaz de medir o desenvolvimento econômico, sem se ater a mensurar o bem estar do cidadão, afirmando que o crescimento do PIB de um país pode retratar o aumento da riqueza de uma parte da população e ocultar o crescimento da desigualdade. Comentam ainda que a família, o lazer, a utilização do tempo e a segurança deveriam ser medidos e analisados como parte do desenvolvimento social de uma nação.

A INCOMPATIBILIDADE DA PEC 241 (PEC 55) NO DIREITO: SUA INCONSTITUCIONALIDADE E A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO NEOLIBERALISMO

A PEC é nitidamente inconstitucional. Conforme leciona Ingo Sarlet[24], os direitos sociais, como educação e saúde, estão elencados nos limites materiais ao poder de reforma constitucional, pois são elementos constitucionais essenciais e compõem a identidade do Estado Social e Democrático de Direito. Embora o autor estabeleça que a condição de limite material ao poder de reforma constitucional não implica necessária imutabilidade dos conteúdos assegurados, as cláusulas pétreas contêm, em regra, a proibição de ruptura de determinados princípios constitucionais, que preservam o “sentido do preceito e não afetam a essência do princípio objeto da proteção”, ou seja, blindando o núcleo essencial do princípio e/ou direito e garantia. Dessa forma, o autor sustenta a tese de que as disposições constitucionais referentes ao gasto mínimo em matéria da saúde (art. 198, CF) e educação (art. 212, CF) integram o chamado núcleo essencial dos direitos humanos e fundamentais da saúde e educação, erigindo tais direitos a uma posição preferencial no âmbito dos direitos sociais, “numa evidente aposta num modelo de desenvolvimento humano e social aderente a uma concepção de dignidade da pessoa humana que exige a satisfação do assim chamado mínimo existencial sociocultural, de modo a assegurar uma cidadania efetiva e inclusiva”.

Nessa senda, temos a PEC 241 (PEC 55) flagrante inconstitucionalidade ao reduzir e não respeitar a vinculação mínima para financiamento desses direitos. Na verdade, a PEC 241 (PEC 55) concretiza o que Bercovici e Massoneto[25] já afirmaram quanto à “Constituição dirigente invertida”, que possui o viés neoliberal do ajuste fiscal e é “vista como algo positivo para a credibilidade e a confiança do país junto ao sistema financeiro internacional”, uma vez que argumentam a falsa hipótese de que a Constituição amarra a política e substitui o processo de decisão política pelas imposições constitucionais, sendo prejudicial aos interesses do país e a principal causa das crises econômicas, do déficit público e da “ingovernabilidade”.

Nessa mesma esteira, já vem denunciando o jurista português António José[26] Avelãs Nunes, quando trata da Constituição Europeia, do “golpe de estado ideológico” e a constitucionalização do neoliberalismo. Assim aduz que “os liberais no domínio da política e da economia defendem Constituições abertas ou Constituições neutras, capazes de absorver as várias opções políticas resultantes da alternância democrática” e condenam as Constituições dirigentes “quando estas acolhem programas políticos de transformação da economia e da sociedade”. No entanto, a PEC 241 (PEC 55) e outras alterações estruturais fazem da Constituição de 1988 não uma carta aberta ou neutra, mas, pior, uma verdadeira constituição impositiva e dirigente do neoliberalismo, quando da imposição do teto de gastos para 20 anos, difundindo o “mito da estabilização” e sentenciando a Constituição dirigente social, afastando a senda de uma constituição calcada no projeto do Estado social e democrático de direito.


Notas e Referências:

[1] STIGLITZ, Joseph. O preço da desigualdade. Lisboa: Beltrand, 2013. p. 65.

[2] STREECK, Wolfgang. Tempo comprado: a crise adiada do capitalismo democrático. Tradução: Marian Toldy, Teresa Toldy. Lisboa: Actual, 2013. p. 55-58.

[3] NUNES, António Avelãs. Apontamento sobre a origem e a natureza das políticas de austeridade. In: FERREIRA, Eduardo Paz (Coord.). A austeridade cura? A auteridade mata? Lisboa: AAFDL, 2014. p. 126-12

[4] FITOUSSI, Jean-Paul. A democracia e o mercado. Tradução: Paulo Pedroso. Lisboa: Terramar, 2005. p. 8-11.

[5] MASSONETTO, Luis Fernando. O direito financeiro no capitalismo contemporâneo: a emergência de um novo padrão normativo. 2006. f. 104.Tese (Doutorado em Direito) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2006.

[6] NUNES, António José Avelãs. O aprofundamento da crise estrutural do capitalismo e a integração capitalista europeia. Empório do Direito, [s.l.], 04 abr. 2015. Disponível em: <http://emporiododireito.com.br/o-aprofundamento-da-crise-estrutural-do-capitalismo-e-a-integracao-capitalista-europeia-por-antonio-avelas-nunes/>. Acesso em: 05 abr. 2014.

[7] LEROY, Marc. Sociologia da decisão financeira pública. In: SANTOS, António Carlos dos; LOPES, Cidália Maria da Mota Lopes (Coord.). Fiscalidade: outros olhares. Porto: Vida Econômica, 2013. p. 73-74.

[8] DABLA-NORRIS, Era et al. Causes and consequences of income inequality: a global perspective. [s.l.]: FMI, 2015. p. 2-8.

[9] STIGLITZ, Joseph. Rewiriting the rules of the american economy: an agenda for shared prosperity. New York: Roosevelt Institute, 2015. p. 2-8.

[10] COMISSÃO ECONÔMICA PARA A AMÉRICA LATINA E CARIBE (CEPAL). Mudança estrutural para igualdade: uma visão integrada do desenvolvimento. San Salvador, 2012.

[11] GRAU, Eros Roberto. Resenha do Prefácio da 2ª edição. In: COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (org.). Canotilho e a constituição dirigente. São Paulo: Renovar, 2005.

[12] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de descumprimento de preceito fundamental n° 45 MC/DF. Disponível em: <http://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/14800508/medida-cautelar-em-arguicao-de-descumprimento-de-preceito-fundamental-adpf-45-df-stf >. Acesso em: 15 maio 2015.

[13] BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposta de Emenda à Constituição. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=C83AD6938550B377AA576E8A08D655FB.proposicoesWebExterno2?codteor=1468431&filename=PEC+241/2016>. Acesso em: 22 out. 2016.

[14] FOLHA DE SÃO PAULO. Proposta de teto de gastos beneficia população mais pobre, diz Fazenda. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/09/1815097-proposta-do-teto-de-gastos-beneficia-populacao-mais-pobre-defende-fazenda.shtml>. Acesso em: 22 out. 2016.

[15] MAZZA, Willame Parente. Estado e constituição: crise financeira, política fiscal e direitos fundamentais. Lumen Juris: São Paulo, 2017, p. 246.

[16] DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATÍSTICA E ESTUDOS ECONÔMICOS (DIEESE). PEC nº 241/2016: o novo regime fiscal e seus possíveis impactos. Disponível em: < PEC nº 241/2016: o novo regime fiscal e seus possíveis impactos>. Acesso em: 20 out. 2016.

[17] MAZZA, Willame Parente. Estado e constituição: crise financeira, política fiscal e direitos fundamentais. Lumen Juris: São Paulo, 2016, p. 302.

[18] BRASIL. Câmara dos Deputados. Consultoria de orçamento e fiscalização financeira. Estudo técnico nº 12/2016: Impactos do “novo regime fiscal” – subsídios à análise da proposta de emenda à constituição – pec nº 241/2016. Disponível em: < http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/et-12-2016-impactos-do-novo-regime-fiscal-subsidios-a-analise-da-proposta-de-emenda-a-constituicao-pec-no-241-2016>. Acesso em: 20 out. 2016.

[19] VIOMUNDO.  Gráfico de Meirelles a empresários comprova que PEC 241 provocará cortes de R$ 443 bi em despesas, como Educação e Saúde. Disponível em: <http://www.viomundo.com.br/denuncias/grafico-de-meirelles-a-empresarios-comprova-que-pec-241-provocara-cortes-de-r-443-bi-em-despesas-como-educacao-e-saude.html >. Acesso em: 20 out. 2016.

[20] AFONSO, José Roberto. SALTO, Felipe. RIBEIRO, Leonardo. A PEC do teto e o resto do mundo. Disponível em: <http://www.joserobertoafonso.com.br/regras-fiscais-no-mundo-afonso-et-al/>. Acesso em: 20 out. 2016.

[21] NABAIS, José Casalta. A crise do estado fiscal. In: SILVA, Suzana Tavares da Silva; RIBEIRO, Maria de Fátima (Coord.). Trajectórias de sustentabilidade: tributação e investimento. Coimbra: Instituto Jurídico da UC, 2014. p. 29-30.

[22] SILVA, Manuela. O PEC: questões gerais. In: FERREIRA, Eduardo Paz; LOBO, Carlos; PALMA, Clotilde Celorico (Org.). Conferência PEC: programa de estabilidade ou crescimento? Lisboa: Almedina, 2011. p. 60.

[23] SEN, Amartya; STIGLITZ, Joseph; FITOUSSI, Jean Paul. Richesse des nations et bien-être des individus. Paris: Odile Jacob, 2009.

[24] SARLET, Ingo. A proteção dos direitos fundamentais diante das emendas. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2016-jun-10/protecao-direitos-fundamentais-diante-emendas-parte>. Acesso em: 20 out. 2016.

[25] BERCOVICI, Gilberto; MASSONETTO, Luís Fernando. A Constituição dirigente invertida: a blindagem da Constituição financeira e a agonia da Constituição económica. Boletim de Ciências Econômicas, Coimbra, v. 49, p. 72-73, 2006.

[26] NUNES, António José Avelãs. A constituição europeia: a constitucionalização do neoliberalismo. Coimbra: coimbra, 2006, p.132-134.


Willame Parente MazzaWillame Parente Mazza é Doutor em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS – RS), com período de pesquisa (doutorado “sanduíche”) na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Mestre em Direito com ênfase em Tributário, pela Universidade Católica de Brasília (UCB), Especialização em Direito Tributário e Fiscal, Especialização em Direito Público e Especialização em Controle na Administração Pública. Auditor Fiscal da Fazenda Estadual do Estado do Piauí, Professor adjunto no curso de Direito da Universidade Estadual do Piauí (UESPI) e Instituto Camillo Filho – ICF. Membro do Grupo de pesquisa “Estado e Constituição” Unisinos-RS e do Grupo de pesquisa “Terceiro Setor e Tributação” UCB-DF. Bacharel em Direito e Engenharia Civil.


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