A interrupção da prescrição em direito administrativo – Por Mauricio Mota

A interrupção da prescrição em direito administrativo – Por Mauricio Mota

Por Mauricio Mota – 16/08/2017

Um assunto que gera controvérsia é aquele concernente à interrupção da prescrição em direito administrativo. Por vezes decisões judiciais consideram que em direito administrativo não há vedação legal à interrupção do prazo legal por mais de uma vez. Ledo engano. Não é assim, como demonstraremos a seguir.

Estabelece o Decreto nº. 20.910/1932 que todo e qualquer direito contra a Fazenda pública seja qual for a sua natureza prescreve em cinco anos contado do fato de que se originar e que a prescrição somente poderá ser interrompida uma vez: 

Decreto nº. 20.910/1932

Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem. 

Art. 8º A prescrição somente poderá ser interrompida uma vez.

Assim, há vedação legal para a interrupção da prescrição por mais de uma vez: o art. 8º do Decreto nº. 20.910/1932.

Ainda o Decreto-lei nº. 4.597/1942 dispõe que compete à Justiça dos Estados decretar a prescrição quinquenal alegada de todo e qualquer direito contra o Estado e que a prescrição do Decreto nº. 20.910/1932, somente pode ser interrompida uma vez:   

Decreto-lei nº. 4.597/1942

Art. 1º – Salvo o caso do foro do contrato, compete à Justiça de cada Estado e à do Distrito Federal processar e julgar as causas em que for interessado, como autor, réu, assistente ou opoente, respectivamente, o mesmo Estado, ou seus Municípios, e o Distrito Federal.

 Art. 2º – O Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a prescrição quinquenal, abrange as dívidas passivas das autarquias, ou entidades e órgãos paraestatais, criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer contribuições, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como a todo e qualquer direito e ação contra os mesmos.

Art. 3º A prescrição das dívidas, direitos e ações a que se refere o Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, somente pode ser interrompida uma vez, e recomeça a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu, ou do último do processo para a interromper; consumar-se-á a prescrição no curso da lide sempre que a partir do último ato ou termo da mesma, inclusive da sentença nela proferida, embora passada em julgado, decorrer o prazo de dois anos e meio.

Art., 4º As disposições do artigo anterior aplicam-se desde logo a todas as dívidas, direitos e ações a que se referem, ainda não extintos por qualquer causa, ajuizados ou não, devendo prescrição ser alegada e decretada em qualquer tempo e instância, inclusive nas execuções de sentença.

Este já era o entendimento de Pontes de Miranda na vigência da Carta Constitucional de 1946:

O princípio, que hoje rege, é o da igual criação da prescrição. Corre ela contra quem quer que seja: brasileiros e estrangeiros, residentes no Brasil e não-residentes no Brasil, homens e mulheres, dirigentes e dirigidos, comerciantes e não-comerciantes, pessoas jurídicas de fins econômicos e pessoas jurídicas de fins não-econômicos, inclusive religiosos e culturais. União, Estados-membros, Territórios, Distrito Federal e Municípios. Segundo o princípio da isonomia (Constituição de 1946), art. 141, § 1º, os legisladores não podem estabelecer privilégios imunizantes” (in PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado, v. 6, São Paulo: Bookseller, 2000, p. 127 e seguintes).”

A mesma asserção se encontra no magistério de Hely Lopes Meirelles que, ao tratar da prescrição administrativa assevera que a regra é a da prescritibilidade, que o servidor público não pode ficar perpetuamente sujeito a sanção administrativa por ato praticado há muito tempo e que tal prazo de prescrição administrativa é de cinco anos à semelhança do prazo das ações contra a Fazenda Pública do Dec. nº. 20.910/1932:

“A prescrição administrativa opera a preclusão da oportunidade de atuação do Poder Público sobre a matéria sujeita à sua apreciação.

Mesmo na falta de lei fixadora do prazo prescricional, não pode o servidor público ou o particular ficar perpetuamente sujeito a sanção administrativa por ato ou fato praticado há muito tempo

A esse propósito o STF já decidiu que “a regra é a da prescritibilidade” (STF, RDA 135/78). Entendemos que, quando a lei não fixa prazo da prescrição administrativa, esta deve ocorrer em cinco anos, à semelhança das ações pessoais contra a Fazenda Pública (Dec. nº. 20.910/32)(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39 ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 759/760).

Do mesmo modo Maria Sylvia Zanella di Pietro estabelece que a prescrição administrativa indica, entre outras acepções, a perda do prazo para a aplicação de penalidades administrativas e que no silêncio da lei a prescrição ocorre em cinco anos nos termos do Decreto nº. 20.910/1932:

“Em diferentes sentidos costuma-se falar em prescrição administrativa: ela designa, de um lado, a perda do prazo para recorrer de decisão administrativa; de outro, significa a perda do prazo para que a Administração reveja os próprios atos; finalmente, indica a perda do prazo para aplicação de penalidades administrativas.

Ficamos com a posição dos que, como Hely Lopes Meirelles (1996:589), entendem que, no silêncio da lei, a prescrição administrativa ocorre em cinco anos, nos termos do Decreto nº. 20.910/32” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 740/741).

A razoabilidade de igual prazo de prescrição administrativa para o seu reconhecimento seja na via judicial, seja na via administrativa, de cinco anos, a teor expresso do Dec. nº. 20.910/1932, é ressaltada em percuciente análise de José dos Santos Carvalho Filho a respeito dos prazos extintivos para a administração:

“No que concerne à Administração, é possível vislumbrar, na via administrativa, a existência de três modalidades de prazos extintivos.

Numa primeira visão, temos a hipótese em que, por força de expressa disposição legal, a Administração tem o poder de exercitar o seu poder punitivo. (..)

Há também quem entenda que, no silêncio da lei, o prazo será de cinco anos, com fundamento no Dec. nº. 20.910/1932. Este último pensamento nos parece o de mais precioso fundamento jurídico: se a prescrição judicial de ações contra a Fazenda ocorre em cinco anos, não seria razoável ser mais extenso o prazo na via administrativa (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo.  25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 957/958).

Como bem ressalta José dos Santos Carvalho Filho, por outro lado, a interrupção da prescrição é matéria da teoria geral do direito e, como tal, regida pela Parte Geral do Código Civil e pela regra geral do art. 202. Dessa forma, também os prazos prescricionais definidos no direito administrativo, como, por exemplo, os prazos da prescrição quinquenal previsto no Decreto nº. 20.910/1932 e os da improbidade administrativa, só se interrompem uma vez e, ocorrente o fato interruptivo, fica prejudicado o lapso que fluiu anteriormente, reinicia-se a contagem e o novo prazo é peremptório e não mais se sujeita à paralisação:

“Art. 202. A interrupção da prescrição, que somente poderá ocorrer uma vez, dar-se-á:

I – por despacho do juiz, mesmo incompetente, que ordenar a citação, se o interessado a promover no prazo e na forma da lei processual;” 

O Código Civil vigente criou a inovação de que a interrupção só pode ocorrer uma vez. Essa norma não estava prevista no Código Civil de 1916, sob o manto do qual podia haver várias interrupções do prazo prescricional. Resulta, pois, que, uma vez presente o fato interruptivo, o novo prazo é peremptório e não mais se sujeita à paralisação.

A interrupção da prescrição contemplada no estatuto civil é aplicável à interrupção da prescrição no caso de improbidade administrativa.

Significa que, cometido o ato de improbidade administrativa e iniciado o prazo de prescrição ele pode ser interrompido pelos fatos previstos na lei civil. Uma vez que o prazo seja alvo de interrupção o novo prazo será contado, abandonando-se o período transcorrido anteriormente a partir do respectivo termo a quo de contagem” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Improbidade administrativa: prescrição e outros prazos extintivos. São Paulo: Atlas, 2012, p. 203/204).

O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro não discrepa desse entendimento e, em se tratando de interrupção da prescrição, por se tratar de direito material inerente à teoria do direito, regido pela Parte Geral do Código Civil, entende que o art. 202, na forma da lei nº. 10406/2002, se sobrepõe e aplica-se aos outros ramos do Direito:

“Isso porque o art. 202 do Código Civil, impôs regra sem dúvida mais severa quanto ao momento e o ato judicial apto a produzir a interrupção do lapso prescricional, regra essa equivalente à que constava do § 1º do art. 219 do CPC, na sua redação originária.

Quer agrade ou não essa regra introduzida em 2003 pelo Novo Código Civil, fato é que ela deve sobrepor-se ao § 1º do art. 219 do CPC, seja porque se trata de lei posterior (a Lei nº 10.406/02, ante a Lei nº 8.952/94), seja porque se trata de lei especial (pois a prescrição é matéria de direito material e, por isto mesmo, o tratamento dado pelo Código Civil sobrepõe-se, nessa matéria, ao dado pelo Código de Processo Civil)”. Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Décima Nona Câmara Cível. Agravo de Instrumento nº. 2009.002.29689. Relator designado: Desembargador Marcos Alcino de Azevedo Torres. Julgado em 21.06.2011). 

Outra não é a conclusão da doutrina jurídica que reconhece que a regra do art. 8º do Decreto nº. 20.910/1932 de que a interrupção da prescrição ocorre somente uma vez, que era restrita desde 1932 para a Fazenda Pública, a partir do seu encarte no art. 202 do Código Civil de 2002, passa a ser a regra geral, aplicável a toda espécie de pretensão independentemente de quem seja a pessoa fevorecida pelo prazo prescricional. Como assevera com proficiência, Leonardo Carneiro da Cunha:

“De acordo com o art. 8º do Decreto nº. 20.910/1932, a prescrição das pretensões formuladas em face da Fazenda Pública somente poderá ser interrompida uma vez. Essa regra, que se afigurava restrita para a Fazenda Pública, aplica-se, atualmente, a toda e qualquer pretensão, em razão da regra encartada no art. 202 do Código Civil de 2002, a dispor que

‘a interrupção da prescrição, que somente poderá ocorrer uma vez…’

Então, a interrupção da prescrição por uma única oportunidade era norma que se aplicava tão somente à prescrição quinquenal das pretensões formuladas em face da Fazenda Pública, passando, a partir do vigente Código Civil, a ser a regra geral, aplicável a toda e qualquer pretensão, independentemente de quem seja a pessoa favorecida pelo prazo prescricional” (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A prescrição e as pretensões formuladas em face da Fazenda Pública. In: MIRANDA, Daniel Gomes & CUNHA, Leonardo Carneiro da & ALBUQUERQUE JÚNIOR, Roberto Paulino de. Prescrição e decadência: estudos em homenagem a Agnelo Amorim Filho. Salvador: Ed. Podivm, 2013, p. 327/328).

Do mesmo modo, em observância ao disposto no Código Civil (art. 173 do Código Civil de 1916, atual art. 202 do Código Civil) o mesmo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro por sua jurisprudência também pacífica considera que, em se tratando de incidência da prescrição, o prazo da prescrição interrompe-se apenas uma vez pela instauração do processo administrativo e não pode ser interrompido novamente:

Note-se, outrossim, que o fato jurídico apto a interromper o curso da prescrição é a abertura do inquérito ou processo administrativo disciplinar.

É, pois, o ato de sua instauração, e não todo o seu curso, que interrompe a prescrição de que tratam os incisos II, nº 1, dos arts. 57 do Estatuto e 303 de seu Regulamento.

Ocorre, contudo, que uma vez interrompida a prescrição pela instauração do processo disciplinar, o fluxo quinquenal tornou a contar-se, contra a Administração Pública, a partir daquela mesma data, tudo nos termos do art. 173 do Código Civil então vigente.

Mas a decisão final nesse processo administrativo somente veio a ser prolatada em 11 de dezembro de 2002 (fl. 42), quase sete anos após a abertura do procedimento, em total inobservância dos prazos determinados no próprio Estatuto dos Servidores Estaduais (arts. 68, caput e § 1º, 70, 73 e 74 do Decreto-Lei nº 220/75).  (Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Décima Nona Câmara Cível. Agravo de Instrumento nº. 0030399-61.2010.8.19.0000. Relator: Desembargador Marcos Alcino de Azevedo Torres. Julgado em 14 de dezembro de 2010).

Outra não é a solução quando se examinam os textos legais sobre a matéria. Por exemplo, na lei administrativa do Estado do Rio de Janeiro, os arts. 57, § 2º e 68 do Decreto-lei nº. 220/1975, preveem que só existe uma interrupção do prazo prescricional: a que decorre do prazo legal previsto para o encerramento válido do inquérito administrativo, que é de 180 dias.

Portanto, não poderia uma decisão judicial pretender aceitar uma nova hipótese de interrupção da prescrição por um segundo processo administrativo disciplinar, se tal criação de nova hipótese de interrupção da prescrição não tem previsão em lei.

Se fosse assim o direito seria fácil, para toda sorte de abusos por parte da administração pública. Bastaria que essa administração pública abrisse indefinidamente, por exemplo, novos processos disciplinares, para apurar os mesmos fatos em relação ao mesmo servidor para se criar um direito imprescritível de exercício eterno do jus puniendi por parte da administração. Não é o que diz o art. 68 do Decreto nº. 220/1975, in verbis:

Art. 57 – Prescreverá …

§ 2º – O curso da prescrição começa a fluir da data do evento punível disciplinarmente e interrompe-se pela abertura de inquérito administrativo. 

Art. 68 – O inquérito deverá estar concluído no prazo de 90 (noventa) dias, contados a partir do dia em que os autos chegarem à Comissão, prorrogáveis, sucessivamente, por períodos de 30 (trinta) dias, em caso de força maior a juízo do Secretário de Estado de Administração, até o máximo de 180 (cento e oitenta) dias.

Hely Lopes Meirelles, em seu sagaz e perspicaz magistério, ao tratar do poder de punir da Administração já há muito asseverou que o prazo da prescrição administrativa é irrefreável na sua fluência e nos efeitos extintivos da punição:

“Há, portanto, duas espécies de prescrição administrativa: uma que ocasiona o perecimento do direito do administrado ou do servidor, que poderia pleiteá-lo administrativamente; outra que extinguir o poder de punir da Administração. Aquela pode ser suspensa, interrompida e até relevada pela Administração; esta, constituindo uma garantia do servidor ou do administrado de que não será punido pela ocorrência da prescrição, é fatal e irrefreável na sua fluência e nos seus efeitos extintivos da punição(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39 ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 761).

A mesma conclusão, baseada no art. 8º do Decreto nº. 20.910/1932, já constava da Formulação nº. 279 do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), publicada no DOU de 06 de março de 1972:

“Formulação DASP nº 279 – A redesignação da comissão de inquérito, ou a designação de outra, para prosseguir na apuração dos mesmos fatos não interrompe, de novo, o curso da prescrição”.

José Armando da Costa ao tratar em seu livro Prescrição Disciplinar sobre a interrupção da prescrição administrativa, assentou que no direito administrativo brasileiro se estabeleceu de modo claro a unicidade interruptiva dos procedimentos disciplinares, isto porque, se fosse permitido à administração realizar a interrupção do PAD mais de uma vez, não se permitiria nunca a segurança jurídica porque jamais haveria a estabilização dos direitos concernentes aos servidores públicos:

“Chega-se à conclusão que o legislador pátrio, ao plasmar o instituto da interrupção prescricional, agiu como verdadeiro unicista. Agiu assim porque, obviamente, entendeu que não devesse estender essa chance interruptiva por mais de uma vez.

Não houvesse o legislador se filiado à tese da unicidade interruptiva, estaria ele como que fazendo com uma mão e desmanchando com a outra. É que o instituto da prescrição visa, basicamente, realizar o interesse público, promover a estabilização do direito.

Ora, dando ao negligente chance interruptiva mais de uma vez, estaria o legislador, na melhor das hipóteses, neutralizando esses objetivos, e, ao mesmo tempo, contrariando o interesse público e a segurança jurídica.

Numa imagem um tanto quanto grotesca, acentua-se que a interrupção do prazo prescricional disciplinar (como também do cível, do penal e de outras áreas do Direito), tal qual ocorre com a perda da virgindade, somente se verifica uma vez.

Todavia, acrescente-se que – numa demonstração cabal e inconteste, de que a interrupção prescricional, entre nós, se filia à doutrina da unicidade –  dispõe o Código Civil em seu art. 202 que ‘a interrupção da prescrição somente poderá ocorrer uma vez’.

Pensando bem, infere-se que agrediria a céu aberto a tese que chegasse a oportunizar chance para que tal interrupção pudesse ocorrer mais de uma vez. Tal liberalidade consistiria, sem dúvida, na abertura de espaço para comportar o contrário de todo o conteúdo axiológico ínsito no instituto da prescrição disciplinar, conforme já referido em linhas pretéritas” (COSTA, José Armando da. Prescrição disciplinar. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2006, p. 107/108).

Igual conclusão se extrai, no âmbito da legislação administrativa do Estado do Rio de Janeiro, da aplicação subsidiária da lei de processo administrativo, a lei estadual nº. 5427/2009. Estabelece a dita lei estadual que toda e qualquer ação punitiva da administração pública objetivando apurar infração à legislação em vigor (inclusive, claro, as ações punitivas disciplinares) prescreve em cinco anos (art. 74).

A única ressalva é a do art. 75, a aplicação da legislação própria aos processos específicos, no caso, a hipótese de uma única interrupção prevista nos arts. 57, § 2º e 68 do Decreto-lei nº. 220/1975. Portanto, contada da data da prática do ato em uma determinada data, interrompido o curso da prescrição pela abertura do inquérito administrativo em data posterior, e contada a interrupção na forma dos arts. 57, § 2º e 68 do Decreto-lei nº. 220/1975 (por 180 dias), volta a correr a prescrição a partir dessa interrupção de 180 dias de tal data, por cinco anos, sem qualquer possibilidade legal de nova interrupção na forma da lei:

Art. 74. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Estadual, direta e indireta, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Art. 75. Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por legislação própria, aplicando-se-lhes os princípios e, subsidiariamente, os preceitos desta Lei.

Em um Estado Democrático de Direito não são admitidos privilégios unilaterais e eternos para a administração em detrimento do administrado, devendo ser dado, a ambos, tratamento isonômico. Assim, se, em linhas gerais, a legislação administrativa — em especial o decreto federal nº. 20.910/32 — estabelece o prazo de 5 anos para que o cidadão possa cobrar qualquer direito da Fazenda Pública e para que possa interromper a prescrição contra a fazenda pública somente uma vez, prazos outros não poderiam ser dados ou interrompidos de forma diversa para que a administração também exerça o seu jus imperium. É o que preconiza a jurisprudência do STJ, in verbis:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL. PENA DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO ESTADO. OCORRÊNCIA. ART. 142 DA LEI 8.112/90. SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO.

  1. O Superior Tribunal de Justiça tem entendido que, havendo anulação de anterior processo disciplinar, porque sua declaração determina a exclusão do mundo jurídico do ato viciado, o prazo prescricional da pretensão punitiva volta a ser contado da ciência, pela Administração, da prática do suposto ilícito administrativo.
  2. Hipótese em que a Administração teve ciência das supostas irregularidades funcionais em 4/7/00. Abriu 2 (dois) processos administrativos disciplinares, em 2001 e 2004, que remanesceram anulados. No entanto, instaurou aquele que culminou na aplicação da pena de cassação de aposentadoria do impetrante por meio de portaria publicada em 8/5/06, quando já havia transcorrido integralmente o prazo de 5 (cinco) anos.

(..)3. Segurança concedida. Agravo regimental prejudicado.

Desse modo, a Administração teve ciência da suposta irregularidade praticada pelo impetrante em 4/7/00, no curso do processo disciplinar destinado à apuração da conduta dos policiais que apreenderam as mercadorias, quando colheu depoimento do autor da representação, Loimar dos Santos (fl. 62). Abriu 2 (dois) processos administrativos disciplinares, em 2001 e 2004, que remanesceram anulados.

No entanto, instaurou o que culminou na aplicação da pena de cassação de aposentadoria do impetrante por meio de portaria publicada em 8/5/06 (fl. 466), quando já havia transcorrido integralmente o prazo de 5 (cinco) anos.

(MS 12.994/DF, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, Terceira Seção, julgado em 24 de setembro de 2008).

O magistério de Antônio Luís da Câmara Leal é claro ao dispor que somente a lei (formal e material) pode atribuir o efeito de cessar o curso da prescrição em andamento.  Portanto, estabelecendo como exemplo a legislação administrativa do Estado do Rio de Janeiro, em nenhum momento os arts. 57, § 2º e 68 do Decreto-lei nº. 220/1975 previram qualquer hipótese de uma segunda interrupção da prescrição da pretensão punitiva disciplinar do Estado do Rio de Janeiro em relação aos seus servidores, e, como tal, não há que se falar no âmbito de tal legislação em qualquer legalidade de uma segunda interrupção da prescrição da pretensão punitiva. Como se vê em Câmara Leal, in verbis:

Interrupção da prescrição é a cessação de seu curso em andamento, em virtude de alguma das causas que a lei atribui esse efeito” (LEAL, Antônio Luís da Câmara. Da prescrição e da decadência. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 172).

A mesma lição se encontra no Curso de Direito Administrativo de Celso Ribeiro Bastos onde, ao discutir a prescrição administrativa, acentua que é certo é que a prescrição depende sempre da existência de lei e, sendo preordenada à estabilização das relações, não são passíveis de a todo momento serem abertas discussões e fatos de muitos anos atrás:

O que é certo é que a prescrição depende sempre da existência de lei. Ambos os institutos, tanto a prescrição como a decadência, são institutos preordenados à estabilização das relações jurídicas. Não fosse a sua existência remanesceriam sempre passíveis de a todo momento serem abertas discussões sobre atos e fatos de muitos anos atrás” (BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 328).

No campo das penalidades disciplinares, o Supremo Tribunal Federal – STF já fixou o entendimento de que o princípio da prescrição atua, para estabelecer que interrompido o quinquênio prescricional pelo prazo legal de conclusão do inquérito (140 dias) o prazo prescricional volta a correr sem interrupções até o seu desfecho:

PRESCRIÇÃO – PROCESSO ADMINISTRATIVO – INTERRUPÇÃO. A instauração de comissão de inquérito interrompe o quinquênio prescricional. Conforme precedente, este apenas volta a correr uma vez encerrado o prazo de cento e quarenta dias para a conclusão do processo administrativo (Mandado de Segurança nº 22.278 e 22.679, relatados pelos Min. Carlos Velloso e Sepúlveda Pertence, respectivamente) (STF, MS nº 23176/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJ de 10/9/99, p. 3).

Questão igualmente controversa é aquela do processo administrativo sustado por ordem judicial que possa influir no cômputo do prazo prescricional e posteriormente declarado nulo por decisão judicial definitiva.

Se o inteiro transcurso da interrupção já ocorreu no passado, a decisão judicial posterior de nulidade do processo administrativo, em nada afeta o ato jurídico perfeito ocorrido no passado.

Exemplificando mais uma vez com a lei administrativa disciplinar do Estado do Rio de Janeiro. O curso da prescrição começa a fluir da data do evento punível disciplinarmente e interrompe-se pela abertura de inquérito administrativo, devendo este ser concluído no prazo máximo de 180 dias, passando a partir daí a voltar a correr o fluxo prescricional, sem qualquer possibilidade de nova interrupção (arts. 57, § 2º e 68 do Decreto-lei nº. 220/1975).

Se o prazo prescricional é interrompido na forma da lei com a abertura do inquérito administrativo e se consuma inteiramente no passado (por 180 dias) esse período de interrupção da prescrição administrativa, em nada influencia o fato da interrupção uma posterior decisão judicial definitiva de nulidade de todo o processo administrativo.

Isso porque a interrupção da prescrição administrativa da pretensão punitiva do Estado constitui um ato jurídico perfeito, com seu inteiro efeito (a interrupção do processo) ocorrido e expirado no passado. Por se tratar de ato jurídico perfeito inteiramente ocorrido e expirado no passado, não há que se falar, nessa hipótese, com a decisão judicial posterior de nulidade do processo administrativo, em nenhuma extinção dos efeitos interruptivos da prescrição, porque processo judicial nenhum teria a possibilidade de modificar tal ato jurídico perfeito (art. 5º, XXXVI, CF).

Em outra situação, se decidido por decisão judicial a antecipação de tutela para parar um processo administrativo iníquo, até a cognição exauriente do juízo em decisão de mérito, tal decisão importa, claro, em suspensão do transcurso do prazo prescricional para o exercício da pretensão punitiva do Estado.

O que ocorreria porém se, em cognição exauriente, um acórdão declarasse inteiramente nulo um processo disciplinar? Como é de compreensão corrente na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça – STJ, esta instância superior considera que, havendo anulação de anterior processo disciplinar, porque sua declaração determina a exclusão do mundo jurídico do ato viciado, o prazo prescricional da pretensão punitiva volta a ser contado da ciência, pela Administração, da prática do suposto ilícito administrativo, in verbis:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL. PENA DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO ESTADO. OCORRÊNCIA. ART. 142 DA LEI 8.112/90. SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO.

  1. O Superior Tribunal de Justiça tem entendido que, havendo anulação de anterior processo disciplinar, porque sua declaração determina a exclusão do mundo jurídico do ato viciado, o prazo prescricional da pretensão punitiva volta a ser contado da ciência, pela Administração, da prática do suposto ilícito administrativo.
  2. Hipótese em que a Administração teve ciência das supostas irregularidades funcionais em 4/7/00. Abriu 2 (dois) processos administrativos disciplinares, em 2001 e 2004, que remanesceram anulados. No entanto, instaurou aquele que culminou na aplicação da pena de cassação de aposentadoria do impetrante por meio de portaria publicada em 8/5/06, quando já havia transcorrido integralmente o prazo de 5 (cinco) anos.

(..)3. Segurança concedida. Agravo regimental prejudicado (MS 12.994/DF, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, Terceira Seção, julgado em 24 de setembro de 2008).

Concluindo, podemos dizer que as decisões judiciais que, por vezes, acatam a eventual pretensão da administração pública de que poderia interromper pela segunda vez uma prescrição de processo administrativo, não encontram amparo no direito brasileiro, nem na doutrina jurídica e nem na jurisprudência mansa e pacífica na matéria do STF, do STJ e, no âmbito da legislação do Estado do Rio de Janeiro, do próprio Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.

Decisões judiciais têm o condão apenas de suspender o transcurso do prazo de prescrição da pretensão punitiva do Estado, enquanto o processo administrativo estiver sob a avaliação judicial de sua legalidade. Uma vez decidido judicialmente que tal processo é nulo em decisão irrecorrível, se já decorrido o tempo da interrupção válida do processo antes da propositura da ação, considera-se que houve a interrupção (que só pode ocorrer uma vez) porque constitui um ato jurídico perfeito.

Havendo a anulação do processo administrativo (por exemplo, um processo administrativo disciplinar), sua declaração de nulidade determina a exclusão do mundo jurídico do ato viciado, o prazo prescricional da pretensão punitiva volta a ser contado da ciência, pela Administração, da prática do suposto ilícito administrativo. Se transcorrido os prazos legal e de sua interrupção válida (por exemplo, na legislação administrativa do Estado do Rio de Janeiro, prazo de cinco anos e seis meses) sem que o Estado ultime procedimento administrativo disciplinar em face do administrado, prescrito estará o exercício válido da pretensão punitiva.


Notas e Referências:

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça – STJ. MS 12.994/DF. Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, Terceira Seção, julgado em 24 de setembro de 2008.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Improbidade administrativa: prescrição e outros prazos extintivos. São Paulo: Atlas, 2012.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo.  25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.

COSTA, José Armando da. Prescrição disciplinar. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2006.

CUNHA, Leonardo Carneiro da. A prescrição e as pretensões formuladas em face da Fazenda Pública. In: MIRANDA, Daniel Gomes & CUNHA, Leonardo Carneiro da & ALBUQUERQUE JÚNIOR, Roberto Paulino de. Prescrição e decadência: estudos em homenagem a Agnelo Amorim Filho. Salvador: Ed. Podivm, 2013.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 39 ed. São Paulo: Malheiros, 2013.

PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado, v. 6. São Paulo: Bookseller, 2000.

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Mauricio Mota é Doutor em Direito Civil pela UERJ. Professor do Mestrado e Doutorado em Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ. Procurador do Estado do Rio de Janeiro.
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