A Dinâmica do Legislativo Brasileiro – Por Mayra Matuck Sarak

A Dinâmica do Legislativo Brasileiro – Por Mayra Matuck Sarak

Por Mayra Matuck Sarak – 10/05/2017

O Congresso Nacional conta com 513 Deputados na Câmara dos Deputados e 81 Senadores no Senado Federal. O art. 45 da Constituição Federal determina que o número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, deve ser estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, conforme redação abaixo reproduzida:

Art. 45. “A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.         

§ 1º O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. (Vide Lei Complementar nº 78, de 1993)
§ 2º Cada Território elegerá quatro Deputados”.

O fundamento jurídico para que o número de Deputados na Câmara dos Deputados não ultrapasse 513 está na Lei Complementar nº 78, de 30 de dezembro de 1993.  Feitos os cálculos (pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), o Tribunal Superior Eleitoral encaminha aos Tribunais Regionais Eleitorais e aos partidos políticos o número de vagas a serem disputadas. Além do número mínimo de representantes, a lei determina que cada Território Federal fique representado por quatro Deputados Federais.
A referida Lei Complementar 78/93, possui redação bem pequena, abaixo recolocada e se conecta com o art. 45, §1 da atual CF, acima reproduzido:

LEI COMPLEMENTAR Nº 78, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1993

Disciplina a fixação do número de Deputados, nos termos do art. 45, § 1º, da Constituição Federal.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º Proporcional à população dos Estados e do Distrito Federal, o número de deputados federais não ultrapassará quinhentos e treze representantes, fornecida, pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, no ano anterior às eleições, a atualização estatística demográfica das unidades da Federação.
Parágrafo único. Feitos os cálculos da representação dos Estados e do Distrito Federal, o Tribunal Superior Eleitoral fornecerá aos Tribunais Regionais Eleitorais e aos partidos políticos o número de vagas a serem disputadas.

Art. 2º Nenhum dos Estados membros da Federação terá menos de oito deputados federais.
Parágrafo único. Cada Território Federal será representado por quatro deputados federais.

Art. 3º O Estado mais populoso será representado por setenta deputados federais.

Art. 4º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 5º Revogam-se as disposições em contrário.

 Brasília, 30 de dezembro de 1993, 172º da Independência e 105º da República.

ITAMAR FRANCO

Maurício Corrêa

Já com relação ao número de Senadores no Senado Federal, o Brasil conta com três senadores por unidade federativa (27), totalizando assim o total de 81 Senadores no Senado Federal. A representação por três senadores foi estabelecida pela primeira Constituição da República, em 1891. A explicação histórica para isso registra que no Império, a quantidade era a metade do número de deputados. Curiosamente, o cargo era vitalício!
Com a proclamação da República, o mandato de deputado passou a ser de três anos e o de senador, de nove. A escolha por três senadores foi em função da duração dos mandatos. A cada três anos, apenas um senador era eleito, e os outros dois permaneciam.
O cientista político David Fleischer[1] conta que esse modelo nasceu nos Estados Unidos e foi copiado na Constituição brasileira. Hoje, o mandato é de quatro anos para deputado e oito para senador. Uma Proposta de Emenda à Constituição em análise no Senado reduz o número de senadores para dois por Estado, mantendo a alternância na renovação. A PEC, proposta pelo senador Álvaro Dias em 2007, está aguardando a análise da Comissão de Constituição e Justiça.
A respeito das atribuições do Senado Federal, os fundamentos encontram-se no Art. 52 da Constituição Federal, e as emendas constitucionais: n 19/98, n 23/99, n 42/03 e n 45/04:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I – processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 02/09/99)

II – processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

III – aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:

a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;

b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República;

c) Governador de Território;

d) Presidente e diretores do banco central;

e) Procurador-Geral da República;

f) titulares de outros cargos que a lei determinar;

IV – aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente;

V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

VI – fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;

VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;

IX – estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

X – suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;

XI – aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato;

XII – elaborar seu regimento interno;

XIII – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XIV – eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.

XV – avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.

Quanto à função legislativa, cabe ao Congresso Nacional legislar sobre as matérias de competência da União, mediante elaboração de emendas constitucionais, de leis complementares e ordinárias, e de outros atos normativos com força de lei.
Em linhas gerais, o art. 48 da Constituição lista diversos assuntos que podem ser objeto de leis, que dependem da aprovação do Congresso Nacional e da sanção do Presidente da República. Já o art. 49 da Constituição Federal traz a relação das competências exclusivas do Congresso Nacional, que são veiculadas por decreto legislativo, para o qual não é exigida a sanção presidencial:

Art. 48.
Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:

I – sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas;

II – plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;

III – fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas;

IV – planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;

V – limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União;

VI – incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembleias Legislativas;

VII – transferência temporária da sede do Governo Federal;

VIII – concessão de anistia;

IX – organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 69, de 2012)  (Produção de efeito)

X – criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

XI – criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

XII – telecomunicações e radiodifusão;

XIII – matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações;

XIV – moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal.

XV – fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que dispõem os arts. 39, § 4º; 150, II; 153, III; e 153, § 2º, I. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

Art. 49.
É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I – resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

II – autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar;

III – autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias;

IV – aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;

V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

VI – mudar temporariamente sua sede;

VII – fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

VIII – fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

XI – zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;

XII – apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;

XIII – escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;

XIV – aprovar iniciativas do Poder Executivo referente a atividades nucleares;

XV – autorizar referendo e convocar plebiscito;

XVI – autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais;

XVII – aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.

O Artigo 70 da CF dispõe sobre a competência do Congresso Nacional para a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. Para que possa exercer essa função, o Congresso Nacional é auxiliado pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Vejamos:

Art. 70.
“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Quando nasce no Congresso, o Projeto de Lei (PLO) vai para a comissão técnica competente da casa originária (Câmara dos Deputados, com 35 comissões e o Senado, com 11 comissões). Quando vindo de algum membro externo ao Congresso, o PL é apresentado à Câmara. Se a comissão entender que o projeto é constitucional e útil para a sociedade, é submetido para votação em plenário e a aprovação depende de maioria simples (pelo menos 50% dos congressistas presentes).
Cada casa do Congresso deverá discutir e aprovar a proposta em dois turnos. Para aprovação é necessário aprovação de 60% em ambas as casas. Se houver rejeição, a proposta não poderá ser repetida na mesma sessão legislativa e nova tentativa fica somente para o ano seguinte. Após aprovado, o PL segue para a Casa Revisora (a Câmara envia o PL ao Senado e vice-versa). Se a Casa Revisora aprovar apenas partes do PL, ela o emenda e devolve para reavaliação da Casa inicial, que poderá aprová-lo ou rejeitá-lo. Após aprovado, o PL é enviado para sanção ou veto presidencial.
O Presidente tem 15 dias para se pronunciar a respeito do PL. Se não o fizer, considera-se o PL sancionado e promulgado. Em caso de veto, ambas as casas se reúnem novamente. O veto só é derrubado por maioria absoluta dos votos (no mínimo metade de todos os congressistas, não apenas os presentes). Derrubado o veto, segue a lei para promulgação em 48 horas. Se o Presidente não promulgá-la, o Presidente do Senado o faz.
Há situações, porém, em que as Casas do Congresso funcionam separadamente. A Constituição estabelece as competências privativas da Câmara dos Deputados (Art. 51 acima) e do Senado Federal (Art. 52 acima). Se do exercício dessas atribuições resultar um ato normativo, será uma Resolução da respectiva Casa.

SOBRE AS SESSÕES CONJUNTAS E AS COMISSÕES MISTAS

A organização bicameral do Congresso Nacional possibilita o funcionamento de sessões conjuntas e de comissões mistas, nas quais atuam juntos os Deputados Federais e os Senadores, embora seus votos sejam colhidos separadamente. O § 3º do art. 57 da Constituição prevê a realização de sessões conjuntas para: inaugurar a sessão legislativa; elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às duas Casas; receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República; conhecer do veto e sobre ele deliberar.

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006)

§ 3º Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para:

I – inaugurar a sessão legislativa;

II – elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às duas Casas;

III – receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República;

IV – conhecer do veto e sobre ele deliberar.

Por sua vez, o art. 166 da Constituição dispõe que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais devem ser apreciados pelas Casas do Congresso Nacional em sessão conjunta, conforme disposto no Regimento Comum. O § 1º desse artigo prevê, ainda, a existência de uma comissão mista permanente para, entre outras atribuições, examinar e emitir parecer sobre esses projetos.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

As medidas provisórias iniciam sua tramitação em uma comissão mista, encarregada de emitir parecer sobre a matéria. Posteriormente, elas são apreciadas, em sessão separada, pelo Plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional (art. 62, § 9º, da Constituição Federal).

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001).
§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

É importante observar que o Congresso Nacional, quando funcionam conjuntamente a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, é regido por um Regimento Comum. Nesse caso, é dirigido pela Mesa do Congresso Nacional, que será presidida pelo Presidente do Senado Federal, sendo os demais cargos exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes nas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

QUÓRUM MÍNIMO PARA INÍCIO DE UMA SESSÃO NO PLENÁRIO

Para iniciar-se uma sessão é preciso que estejam, no Plenário, pelo menos quatro Senadores, ou seja, um vigésimo da composição do Senado Federal (Regimento Interno do Senado Federal, art. 155, § 4º):

Art. 155. A sessão terá início de segunda a quinta-feira, às quatorze horas, e, às sextas-feiras, às nove horas, pelo relógio do plenário, presentes no recinto pelo Livro 1391. indb 79 03/08/2016 12:32:58 80 REGIMENTO INTERNO – volume I menos um vigésimo da composição do Senado, e terá a duração máxima de quatro horas e trinta minutos, salvo prorrogação, ou no caso do disposto nos arts. 178 e 179.

4. Em qualquer fase da sessão, estando em plenário menos de um vigésimo da composição da Casa, o Presidente a suspenderá, fazendo acionar as campainhas durante dez minutos, e se, ao fim desse prazo, permanecer a inexistência de número, a sessão será encerrada.


Notas e Referências:

[1] https://pt.wikipedia.org/wiki/David_Fleischer

BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 1 Ed., 3 Triagem. São Paulo: Saraiva, 2009. P.383.

Vade Mecum. Saraiva, 2016.

CYSNE, Diogo. Processo Legislativo Brasileiro. Site Info Escola. Disponível em http://www.infoescola.com/direito/processo-legislativo-brasileiro/.

Site do Congresso Nacional. Disponível em: https://www.congressonacional.leg.br

http://direito.folha.uol.com.br/direito-constitucional1.html

Site do Senado Federal. Disponível em: http://www12.senado.leg.br.


Mayra Matuck.
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Mayra Matuck Sarak é estudante do 8º semestre do curso de Direito da FMU.
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